摘要：隨著上海常住人口規(guī)模的持續(xù)快速增加，作為來滬人員服務管理主要載體的上海市居住證制度，越來越難以適應新形勢和新要求。要實現(xiàn)來滬人員享有更好的公共服務和合理控制人口規(guī)模的雙重目標，現(xiàn)階段的核心舉措是建立權責對等、梯度賦權的公共服務供給機制，以積分管理理念重構上海市居住證制度。運用效標量表法、德爾菲法、理論模擬法和實測驗證法綜合設計的居住證積分管理指標體系，實現(xiàn)了新舊政策的良好銜接，初步建立起以積分衡量貢獻、享受待遇的機制，為各類來滬人員建立了融入城市發(fā)展的有序通道和穩(wěn)定可及的預期。

　　關鍵詞：寧夏社會科學征稿,上海市居住證,積分管理,積分指標體系

　　人才問題是事關上海未來發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，人口問題是事關上海未來發(fā)展的全局性問題。2010年發(fā)布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010--2020年)》提出了人才概念的新內涵與新理念：人才是指具有一定的專業(yè)知識或專門技能，進行創(chuàng)造性勞動，并對社會作出貢獻的人，是人力資源中能力和素質較高的勞動者。因此，人才問題與人口問題緊密相連，人才是人口的重要組成部分，人口可實現(xiàn)向人才的動態(tài)轉化。大力引進和培育各類人才，促進人口長期均衡發(fā)展，統(tǒng)籌解決好特大城市創(chuàng)新驅動發(fā)展與人口服務管理問題，既是上海的當務之急，也是上海的長期任務。

　　進入新世紀以來，上海在人才引進和人口服務管理方面進行了大量卓有成效的探索，其中，在全國率先實施的居住證制度發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著上海常住人口規(guī)模的持續(xù)快速增加，人口服務管理面臨著越來越多的新問題和新挑戰(zhàn)，既有的居住證制度框架越來越難以適應人口服務管理的新形勢和新要求。如何在延續(xù)居住證制度優(yōu)勢的前提下，進一步提升居住證制度能級，成為當下上海人口服務管理和人才引進所必須面對的首要課題。本文在分析國家頂層政策取向、上海人口面臨的新挑戰(zhàn)和現(xiàn)有居住證制度瓶頸的基礎上，提出了重構居住證制度、實施積分管理的基本思路，并綜合運用多種方法設計了積分管理指標體系。

　　一、人口服務管理的國家政策與上海現(xiàn)狀

　　(一)國家人口服務管理的基本政策取向

　　當前，戶籍制度在未出現(xiàn)根本性變革之前，依然是人口服務管理的主要載體，基本戶籍管理制度屬于中央事權，國家關于戶籍和人口服務管理的基本政策取向，是地方結合本地實際進行探索、制定具體措施的基本依據。概括而言，國家的政策取向主要集中在服務管理和人口布局兩個方面。

　　從服務管理來看，國家要求人口管理的職責由戶籍地向居住地轉變，公共服務待遇的提供依據逐漸由戶籍向“兩個合法穩(wěn)定”(合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住)轉變。教育待遇方面，2003年9月17日，《國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于進一步做好進城務工就業(yè)農民工子女義務教育工作意見的通知》(國辦發(fā)[2003]78號)明確，務工人員同住子女按照“兩個為主”(以流入地政府為主，以公辦中小學為主)在居住地享受義務教育，九年義務教育普及程度達到當地水平。2012年8月30日，《國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見》(國辦發(fā)[2012]46號)，原則上要求各地在年底之前出臺“異地高考”方案，其中北京、上海等人口流入集中的地區(qū)要進一步摸清底數，抓緊建立健全進城務工人員管理制度。社會保障方面，2011年7月1日，《社會保險法》正式實施，建立了全國統(tǒng)一的社會保險關系轉移辦法，推動社會保險服務保障覆蓋常住人口。人口管理職責方面，《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)[2011]39號)和《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》(國辦發(fā)[2011]9號)明確提出，逐步實行暫住人口居住證制度，人口管理職責由戶籍地向居住地轉變。

　　從人口布局來看，國家要求逐步放開中小城市落戶限制，合理控制大城市人口規(guī)模。2011年2月26日，《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》明確，有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)的人員，可以在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)申請登記常住戶口;有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員，可以在設區(qū)的市(不含直轄市、副省級市和其他大城市)申請登記常住戶口。城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩(wěn)定職業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所(含租賃)的范圍、條件等做出更嚴格的規(guī)定。同時，繼續(xù)合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規(guī)模，進一步完善并落實好現(xiàn)行城市落戶政策。

　　(二)上海人口服務管理面臨的新挑戰(zhàn)

　　進入新世紀以來，上海的人口規(guī)模急速膨脹，人口問題成為關乎城市健康、快速、可持續(xù)發(fā)展的全局性問題。在現(xiàn)有的城市治理體制下，上海的人口服務管理在承載硬約束、發(fā)展軟制約和融入城市新期待等方面面臨著日益嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　從承載硬約束來看，人口總量持續(xù)增長給上海資源環(huán)境和公共服務帶來巨大壓力。截至2013年底，上海常住人口已達2415.15萬，來滬常住人口990.01萬人，約占41%。“十一五”期間，來滬常住人口年均增加72萬人，按目前趨勢，2020年上海人口總量將達到2800萬。而上海的開發(fā)強度已接近極限，土地資源對人口增長的制約越來越明顯。2011年上海城鎮(zhèn)建設用地已占全市陸地總面積的48%，接近50%的生態(tài)極限值，而國際大都市建設用地面積占城市陸地總面積的比例一般介于20%--30%之間。按照國家《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》人均城市建設用地指標下限105.1平方米測算，上海到2020年的人口承載量約為2780萬人。同時，公共服務供應總量階段性不足和結構性短缺的矛盾十分突出，尤其是衛(wèi)生、教育領域。全市衛(wèi)生機構床位數由2000年的7.53萬張，增長到2012年的10.96萬張;但每萬人口醫(yī)院床位數卻由2000年的45張，下降到2012年的38張;每萬人口醫(yī)生數由2000年的31人，下降到2012年的23人。數字升降折射出的現(xiàn)實矛盾則是優(yōu)質醫(yī)療資源不足，看病排隊耗時長、效率低下。教育方面同樣面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，幼教階段尤為典型。全市幼兒園校舍面積由2003年的203.72萬平米，增加到2012的484.28萬平米;全市幼兒園教師由2003年的1.49萬人，增加到2012年的3.13萬人;在園幼兒數由2003年的25.22萬人，增加到2012年的48.06萬人，師生比連年下降。雖然近十年上海衛(wèi)生、教育事業(yè)進入了較快發(fā)展期，但遠趕不上人口集聚的速度。硬件設施不足，可以短期內加大投資力度予以彌補，但醫(yī)生和教師在數量和結構方面的不足，因人才培養(yǎng)周期的制約，則難以短期內緩解。人口規(guī)模的過快增長給城市資源環(huán)境和公共服務帶來的巨大壓力，成為上海今后一個時期主要的社會矛盾之一。 　　從發(fā)展軟制約來看，人口結構與創(chuàng)新驅動轉型發(fā)展的新方向不相適應。人才資源是上海的第一資源，人才是創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展的支撐力量和引領因素，而人口結構將決定城市人才供應的質量和素質。“六普”統(tǒng)計顯示，上海常住人口中人才比重較低。從國際縱向比較看，上海大專及以上文化程度從業(yè)人口占從業(yè)人口總量的28.3%，僅相當于美國1970年代水平。從國內橫向比較看，上海每10萬人中具有大專及以上文化程度的人數明顯低于北京、南京和武漢等地，特別是與北京差距明顯，僅相當于北京的70%。在常住人口素質結構方面，上海處于相對劣勢，長此以往必將影響上海人才的比較優(yōu)勢，進而影響城市中長期的創(chuàng)新發(fā)展。而來滬人口的素質結構是上海常住人口素質結構的短板，根據“六普”統(tǒng)計數據，2010年來滬常住人口中初中及以下文化程度的占70%，大專及以上的僅占14.7%，比戶籍人口低13個百分點。

　　從融入城市的新期待來看，現(xiàn)有來滬人員融入城市發(fā)展的機制與長期在滬就業(yè)居住的趨勢不相匹配，與建設和諧社會的整體要求不相適應。 《上海市“十二五”人口規(guī)劃》

　　(滬府發(fā)[2011]79號)指出，隨著上海戶籍人口老齡化和少子化趨勢疊加效應的加重，戶籍勞動年齡人口在“十二五”時期數量開始下降。“六普”分析顯示，上海外來在業(yè)人口(占52.6%)已超過戶籍在業(yè)人口(占47.4%);而戶籍在業(yè)人口中40歲以上人口所占比重高達50.4%，外來在業(yè)人口40歲以上人口所占比重僅為25.9%，戶籍在業(yè)人口年齡大于外來在業(yè)人口。因此，上海經濟社會發(fā)展將更加依賴外來人口已成為中長期基本趨勢。同時，來滬人員居住長期化、家庭化趨勢日益明顯。“六普”數據顯示，來滬人員中在滬居住6年及以上的占27.4%，比2000年提高了10.7個百分點，而半年至一年的比重為14.6%，比2000年下降了近一半。外來常住人口中以“家庭戶”形式居住的為695.61萬人，占全部外來常住人口的77.5%，比2000年提高了15.7個百分點。“80后”新生代來滬人員正逐漸成為外來人口的主力，2010年底，新生代來滬人員占來滬常住人口的34.1%，他們中很大一部分是出生在城市、成長在城市，其思想觀念、生活習慣和行為方式已日趨城市化，渴望融入上海的期待更加強烈，而目前上海并未完全建立起各類來滬人員融入城市發(fā)展的通道。因此，為長期在上海工作、為上海經濟社會發(fā)展做出貢獻的來滬人員提供更加優(yōu)質的公共服務，既是國家的整體要求，也是上海經濟社會發(fā)展的內在要求。

　　(三)居住證體系與人口服務管理新形勢不相適應

　　1 上海市既有居住證制度的發(fā)展歷程

　　上海最早在國內實施居住證制度，經過十余年的發(fā)展，基本形成了來滬人員服務管理的制度體系。從制度沿革歷程來看，上海市居住證的制度定位主要經過了三次大的擴充完善，即從最初用于引進人才，漸次賦予了人口管理和人口登記功能。

　　2002年，為促進人才流動，加大國內外人才引進力度，上海市出臺《引進人才實行上海市居住證暫行規(guī)定》(2002年市政府第122號令)，開始實施居住證制度，旨在鼓勵具有本科以上學歷或者特殊才能的國內外人員，以不改變其戶籍或者國籍的柔性流動形式來上海工作或者創(chuàng)業(yè)。持有居住證的境內外人才在創(chuàng)辦企業(yè)、科技活動、行政機關聘用、資格評定考試、子女就讀、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、住房公積金、實施專利獎勵、因私出國、外匯兌換、居留簽注簽證等方面享有基本市民待遇。人才類居住證也被稱為“上海綠卡”。

　　2004年，為保障來滬人員的合法權益，加強對來滬人員的服務與管理，上海市出臺《上海市居住證暫行規(guī)定》(2004年市政府第32號令)，對居住證的種類和功能進行了擴充，規(guī)定引進人才、外來從業(yè)人員和來滬投靠親友就讀的三類境內來滬人員，可以分別申領人才類、就業(yè)類和投靠就讀類居住證，并明確了居住證持有人在子女就讀、計劃生育、衛(wèi)生防疫、社會保險、駕照辦理、科技申報、資格評定考試、參加評選等方面的相關待遇。在境內人才申領、續(xù)簽居住證方面，32號令取代了122號令，同時保留了122號令中境內人才以短期和項目形式被行政機關聘用，子女可在本市參加高考、繳納住房公積金、辦理因私出國商務手續(xù)，配偶和未成年子女可辦理隨員居住證等待遇。

　　2004年，為了進一步細化《上海市居住證暫行規(guī)定》，上海市發(fā)改委等部門制定了《上海市居住證暫行規(guī)定實施細則》(滬發(fā)改人口[2004]第18號)，在原有人才類、就業(yè)類和投靠就讀類《上海市居住證》之外，新增加了有效期為6個月的《上海市臨時居住證》，作為非上海戶籍的境內人員在滬的居住登記證明，并可依照《上海市居住證暫行規(guī)定》享受相關待遇。2009年9月30日，為規(guī)范實有人口服務和管理、維護社會管理秩序，上海市出臺《上海市實有人口服務和管理若干規(guī)定(暫行)》(2009年市政府20號令)，進一步明確了《上海市臨時居住證》持有人享有的待遇，包括證照辦理、計劃生育、公共衛(wèi)生和子女教育等。

　　2 上海市既有居住證制度存在的突出問題

　　上海市居住證制度在引進上海經濟社會發(fā)展急需的各類人才、促進各類人才融人上海方面發(fā)揮了重要的作用，整體而言是一項取得了較好成效的制度設計。但在人口服務管理的新形勢下，存在著日益突出的問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：

　　一是待遇梯度與辦理程序失衡，導致“以業(yè)管人”乏力，并產生福利性人口導入困境。既有的人才類居住證、就業(yè)類居住證、投靠就讀類居住證和臨時居住證構成的來滬人口管理框架，基本形成了有差異、有梯度的公共服務政策體系，但就業(yè)類居住證和臨時居住證在待遇梯度方面過小、在辦理流程方面繁簡不一，導致就業(yè)類居住證“以業(yè)管人”功能基本落空。在基本待遇方面，就業(yè)類居住證在子女教育、計劃生育、公共衛(wèi)生等市民待遇上與臨時居住證基本一致，在證照辦理待遇方面還不如臨時居住證，臨時居住證可以辦理港澳商務簽注、邊境通行證件、申請出具在滬無犯罪記錄證明等。在辦理程序方面，就業(yè)類居住證不如臨時居住證便捷，就業(yè)類居住證自受理之日起20個工作日內發(fā)放，而臨時居住證是當場制證發(fā)證。臨時居住證的基本無門檻申辦與高附加值尤其是子女就讀義務教育的待遇，為福利性人口導入埋下了隱患。例如高待遇附加值的臨時居住證實施一年后的2010年，在上海加大力度調整產業(yè)結構、降低勞動密集型產業(yè)比重的背景下，來滬常住人口逆勢增加了80.76萬，遠高于2009年的59.97萬和2008年的64.89萬。 　　二是條件管理下的上海市居住證具有很強的制度剛性，致使來滬人員的貢獻權重未得到有效彰顯，并伴隨有個人享受待遇的“斷崖效應”。分門別類的居住證制度，以不同的人群為對象，將不同的待遇與不同的居住證掛鉤，未充分體現(xiàn)貢獻和待遇之間的對應關系，高貢獻、低待遇與低貢獻、高待遇并存。在既有的居住證框架下，低學歷、低技能的來滬人員即便是長期在上海工作納稅，也無法申辦人才類居住證以取得更高的公共服務待遇，會出現(xiàn)高貢獻、低待遇現(xiàn)象。高學歷、高技能來滬人員即便是剛到上海工作，便可申辦人才類居住證從而獲得較高的公共服務待遇，出現(xiàn)了特定時期內的低貢獻、高待遇現(xiàn)象。同時，不同類別居住證之間以條件管理劃界，居住證之間未建立柔性的轉辦機制，條件之間難以實現(xiàn)有效的相互替代，就業(yè)類居住證持有人只有通過提升學歷和技能一條途徑，否則無法申辦人才類居住證。居住證的制度剛性，難以滿足來滬人員希望多途徑獲取更多、更好公共服務的需求，不同身份人員之間存在著明顯的待遇“斷崖效應”。

　　綜上，為應對上海人口服務管理面臨的新情況新挑戰(zhàn)，宜引入積分管理理念和措施，重構上海市居住證制度，在進一步發(fā)揮其優(yōu)勢的同時，彌補其制度缺陷，實現(xiàn)居住證制度的統(tǒng)一性、包容性和可擴展性，提升居住證制度的服務管理能級。

　　二、居住證積分管理制度的設計思路

　　一項制度的設計思路將決定制度的內涵和外延，以及將來實施的成效。對于居住證積分管理制度，我們認為，在市場經濟條件下，上海作為開放的、人口可自由流動的國際化大都市，要實現(xiàn)來滬人員享有更好的公共服務和合理控制人口規(guī)模的雙重目標，關鍵有二：一是建立健全法治基礎上的市場調節(jié)機制，充分發(fā)揮市場機制在人口流動配置中的決定性作用;二是建立健全以貢獻為衡量標準的公共服務待遇供給機制，充分發(fā)揮透明公正規(guī)則的規(guī)范和引導作用。基于上述理念，并結合當下人口服務管理的基本國情和上海市情，我們提出了設計居住證積分管理制度的基本思路。

　　(一)確立“兩個合法穩(wěn)定”為居住證積分管理的政策基石

　　“兩個合法穩(wěn)定”即合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定居住，是國家針對外出務工人員享受城市公共服務的基本政策要求，也是現(xiàn)階段市場調節(jié)機制在人口服務管理領域發(fā)揮決定性作用的主要法制基礎。加強合法性管理是建立居住證積分管理制度的基本舉措，也是發(fā)揮市場對人口調節(jié)機制的基本制度保障。合法性管理的重點包括合法建筑管理、合法居住管理、合法經營管理、合法就業(yè)管理等，只有加大對違法、違規(guī)行為的打擊力度，才會防止某些環(huán)節(jié)、某些區(qū)域成為市場機制發(fā)揮作用的盲點，才會在開放的市場條件下，防止人口的無序化、低成本、單向度流入，防止大量灰色就業(yè)、灰色居住人員的膨脹和集聚。因此，合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定居住應作為居住證積分管理的政策基石，成為申辦居住證積分的基本前置條件。

　　’(二)建立權責對等、梯度賦權的公共服務待遇供給機制

　　將個人貢獻作為享受公共待遇的主要衡量標準，符合基本的公平正義原則，也是發(fā)達國家的通行做法。當前，國內公共服務水平地區(qū)間差異巨大，在統(tǒng)籌合理控制人口規(guī)模與來滬人員公共服務水平時，要兼顧供給與需求，綜合考慮人財物等相關因素，公共服務水平與其他特大城市保持適度平衡，避免高公共服務帶來的人口集聚“虹吸效應”。建立權責對等、梯度賦權的公共服務供給機制，是解決來滬人員享受公共服務待遇的階段性最優(yōu)選擇。權責對等的重點是高貢獻、高待遇，低貢獻、低待遇，其中，因人才群體具有高潛在貢獻的典型特征，在大力吸引和留住人才的背景下，不宜對人才尤其是高端人才和緊缺急需人才設置享受市民待遇的等待期，這既是國際慣例，也是上海的現(xiàn)實需要。梯度賦權的重點是重構臨時居住證與就業(yè)類居住證的待遇梯度，要逐步調整臨時居住證的公共服務待遇，使臨時居住證回歸流動人口居住登記的基本功能，避免福利性人口無門檻式的大規(guī)模導入風險。重構后的待遇梯度包括臨時居住證、居住證、居住證積分達到標準分值三個層級，并可根據上海經濟社會發(fā)展的實際，不斷優(yōu)化提高每一梯度的公共服務待遇水平。

　　(三)建立以積分指標體系衡量貢獻的評價機制

　　實施居住證積分管理制度，首要的任務是設計居住證積分指標體系，建立不同條件間可以運用積分進行相互替代的機制，以實現(xiàn)剛性的“條件管理”向柔性的“積分管理”的轉變，暢通各類來滬人員享受更好的公共服務待遇的通道，為來滬人員提供更加透明、穩(wěn)定、可及的預期，促進來滬人員更好地融入城市。居住證積分指標體系是整個居住證積分管理的核心，指標項目的設計在堅持以貢獻為主要衡量標準的社會福利供給機制的同時，也要從現(xiàn)實出發(fā)，系統(tǒng)考慮政策發(fā)展空間、新舊政策銜接、產業(yè)發(fā)展的人才需求和社會和諧穩(wěn)定等相關因素。因此，我們認為在指標體系設計中要體現(xiàn)“五個突出”：一是突出指標體系的整體設計。遵循立足當前、著眼長遠的原則，整體考慮政策涉及的各類人群，既滿足當前對居住證實行積分管理的需要，同時又為將來積分落戶預留政策接口。二是突出來滬人員的實際貢獻。根據權利義務對等的原則，指標體系設計突出在滬工作并繳納社保年限、繳納社保基數、投資納稅、表彰獎勵等實際貢獻。三是突出對特定領域和重點區(qū)域的政策傾斜，對特定公共服務領域來滬人員和遠郊重點區(qū)域，設定專門指標，穩(wěn)定特定公共服務領域來滬人員隊伍，促進重點區(qū)域人員集聚。四是突出積分的遞增累加效應，建立逐年逐級遞增累加機制，為長期在本市工作生活的來滬人員建立穩(wěn)定的預期。五是突出與現(xiàn)行政策的有效銜接，對于特定對象如沒有工作經歷的應屆畢業(yè)生，設定專門指標，以實現(xiàn)政策的平穩(wěn)過渡。

　　三、居住證積分指標體系的研究方法

　　積分管理制度的設計思路確立后，積分指標體系的研究方法將直接決定具體指標的取舍和指標體系的成敗。一般而言，社會科學領域的每一種研究方法都具有典型的不完美性，優(yōu)點和缺點都十分明顯。在與普羅大眾切身利益密切相關的社會政策研究中，不同方法之間的結論可能會截然相反，因此方法的選擇就顯得尤為重要。本研究遵循放大優(yōu)勢、彌補劣勢、綜合運用、相互驗證的原則，兼顧理論設計、社會現(xiàn)實、政策目標與實際操作，在積分指標體系的設計時采取了四種方法的組合。設計之前，采用了效標量表法，分析借鑒國際技術移民積分管理指標體系;設計之中，采用了德爾菲法，匯集借重專家的智慧和經驗;設計之后，采用了理論模擬法和實測驗證法，對設計好的指標體系進行理論模擬和實測驗證，以優(yōu)化指標項目和指標分值。 　　(一)效標量表法：分析借鑒國際技術移民指標體系

　　廣義而言，居住證積分管理指標體系可看作是社會行為科學領域的一種評價量表。以成熟的評價量表作為效標量表，是設計編制量表的基礎方法之一。發(fā)達國家和地區(qū)的技術移民政策大都采用積分指標進行移民評價，在積分管理方面積累了豐富的經驗，取得了較好的成效，從設計評價量表的角度來看，可以將技術移民指標作為效標量表進行參考。因此，分析總結國際技術移民指標體系的項目構成、指標權重和標準分值即分數線，可以作為設計上海市居住證積分指標體系的基礎方法。本研究選取了具有代表性的美國、加拿大、澳大利亞、英國、德國和中國香港等6個國家和地區(qū)的技術移民指標，進行了綜合分析研究。

　　從技術移民指標基本構成來看，代表性國家和地區(qū)的技術移民評價核心指標基本相同，主要包括七個方面：一是教育背景，按照博士、碩士、學士等學位由高到底設置不同分值。二是工作經驗，工作時間越長，分值越高。三是個人年齡，一般要求是45歲以下。四是緊缺程度，按照頒布的緊缺職業(yè)目錄，可以額外增加分值(如澳大利亞)，有的國家是優(yōu)先引進(如美國對護理人員)。五是語言能力，有的作為基本條件，有的作為加分條件。六是適應性，主要指申請人有本地學習經歷、在本地有近親及配偶同時申請等。七是居住時問，即通常所說的“移民監(jiān)”。

　　從技術移民指標權重來看，代表性國家和地區(qū)的指標權重分配各有側重，但權重主要集中在學歷、工作經驗、年齡和適應性等指標。學歷指標的平均權重為24.1%，英國最高，達到28.6%;澳大利亞最低，為14.3%。學歷的內部分值分配，采取直線式賦值方法，最高學歷博士的分值平均是本科分值的1.5倍。工作經驗指標的平均權重為23.4%。香港最高，為30.3%：其他較為平均，為21%。工作經驗的內部分值分配，采取直線式賦值方法，最高的經驗分值為最低經驗分值的3-5倍。年齡指標平均權重為14.2%，其中澳大利亞最高，為21.4%;美國和加拿大權重均為10%。年齡的內部分值分配，多采用拋物線式的賦值方法，以21-44歲為最高分值年齡，大于或小于該年齡段的年齡分值依次遞減。適應性指標平均權重為9%，香港最高，為12.1%;英國最低，為5.7%。適應性方面的內部分值分配，多采取累加法，每一項的分值約為該項總分的50%左右。

　　從標準分值即分數線占總分的比例來看，美國和加拿大最高，為最高總積分分值的67%;英國最低，為42.9%，平均為54.4%。

　　(二)德爾菲法：匯集總結專家智慧和經驗

　　德爾菲法(Delphi method)是社會科學領域匯集專家意見的常用方法。本研究通過匿名獨立咨詢的方式，借助專家的智慧和經驗，完善積分指標體系的項目構成和項目權重。專家的選擇是決定德爾菲法成效大小的關鍵，本研究選擇專家時兼顧了理論研究、政策決策和政策執(zhí)行三個層面，突出代表性和廣泛性，重點選取了人才人口領域科研機構資深研究人員、行政機構政策制定人員和行政機構具體執(zhí)行人員各10名。開展了三輪咨詢，第一輪以半開放問卷的方式，重點咨詢指標體系具體項目的設置;第二輪重點咨詢指標權重和標準分值，指標權重和標準分值通過參考專家直接賦值和層次分析結果的方式綜合確定;第三輪重點咨詢初步擬定的指標體系、指標權重和標準分值。從咨詢結果的統(tǒng)計分析來看，專家對該課題的關心程度很高，專家積極系數即專家咨詢表的回收率達到了0.93;對該研究所涉及問題的熟悉程度很高、判斷依據較為充分，專家權威系數為0.91;對指標體系評價意見較為一致，尤其是基礎類指標，指標體系的整體咨詢協(xié)調系數為O.63，基礎指標的協(xié)調系數達到了0.78。

　　(三)理論模擬法：運用典型指標對典型人群進行分值模擬

　　為檢驗經由效標量表法和德爾菲法確立的積分指標體系，本研究通過典型指標對典型人群進行了分值的理論模擬。按照專家認可度高、現(xiàn)實操作性高的標準，確定的典型指標包括年齡、教育背景、專業(yè)技術和技能等級、在滬工作及繳保年限、緊缺急需專業(yè)和社保繳費基數。按照涵蓋不同社會層級、突出重點人群和產業(yè)發(fā)展導向的原則，選取的典型人群包括博士、碩士、本科生、高級技師、技師、應屆緊缺急需專科生、往屆緊缺專科生、緊缺高級工、非緊缺急需的大專生、非緊缺急需高級工、中級工、初級工、無技能等級的來滬人員和公共服務領域來滬人員。進行理論分值模擬時，先對典型人群賦予其自身所固有的典型指標的分值;再推算其達到擬定的標準分值所需在滬工作繳保的時間，以模擬出不同人群享受不同公共服務待遇所需的大體時間;最后，與現(xiàn)行居住證制度進行對比，分析出不同人群享受相應公共服務待遇的變化情況。

　　(四)實測驗證法：選取大規(guī)模真實來滬人員進行實際打分驗證

　　為進一步檢驗理論模擬結果，檢測設計的積分指標體系的實效性，本研究選取上海不同區(qū)域的較大規(guī)模來滬人員進行實測打分，為進一步優(yōu)化居住證積分指標項目、分值權重和標準分值提供數據支撐。為減少實測打分的虛假信息率，降低問卷調查時社會期許效應的影響，在積分指標體系實測驗證時，對信息采集環(huán)節(jié)進行了技術化處理，以調查來滬人員基本信息、加強就業(yè)援助的名義開展，將積分指標體系轉化為《來滬人員就業(yè)情況調查表》。信息采集前，對工作人員進行了專門培訓;信息采集時，工作人員統(tǒng)一指導來滬人員填寫調查問卷并現(xiàn)場回收;問卷回收后，組織人員對調查問卷信息進行電話回訪復核和差錯篩選，剔除不合格問卷;最后將采集的信息輸入專門開發(fā)的信息系統(tǒng)進行自動打分。根據實測結果，對積分指標體系做了進一步的修改完善。

　　四、居住證積分指標體系的初步設計與模擬驗證

　　(一)初步設計的居住證積分指標體系

　　在吸收國外經驗和參考專家評價結果的基礎上，我們從上海實際需求出發(fā)，初步設計了來滬人員居住證積分管理指標體系。指標分為四大類型，即基礎指標、加分指標、減分指標和一票否決指標。設計的基本原則是兼顧穩(wěn)定性和開放性，既保持相對穩(wěn)定以幫助來滬人員建立良好可及的預期，又保持適度靈活以適應城市發(fā)展不斷出現(xiàn)的新情況新形勢，為政策的調整預留空間。具體如下： 　　1 基礎指標。包含年齡、教育背景、專業(yè)技術職稱和技能等級、在滬繳納社保年限等通用指標。基礎指標在整個指標體系中保持相對穩(wěn)定，指標設計的取舍標準主要是通用性高、代表I生高、認可度高、辨識度高和操作性高。

　　一是年齡指標，最高分值30分。56---60周歲，積5分;年齡每減少1歲，積分增加2分。年齡分值向青年人口大幅傾斜，旨在優(yōu)化上海人口年齡結構，緩解上海人口老齡化進程。

　　二是教育背景指標，最高分值110分。國家認可的國內外學歷學位，可獲得積分。大專(高職)學歷，積50分;大學本科學歷，積60分;大學本科學歷和學士學位，積90分;碩士研究生學歷學位，積100分;博士研究生學歷學位，積110分。

　　三是專業(yè)技術職稱和技能等級指標，最高分值140分。專業(yè)、工種與所聘崗位相符，可獲得積分。初級工，積15分;中級工，積30分;高級工，積60分;技師或中級職稱，積100分;高級技師或高級職稱，積140分。“教育背景”、“專業(yè)技術職稱和技能等級”兩項指標具有較高的同質性，二選一進行積分，取最高分。專業(yè)技術職稱和技能等級計分時，突出向技能人才傾斜，旨在引進上海先進制造業(yè)急需的高技能人才。

　　四是在滬繳納社保年限指標，在滬工作并按照國家和上海相關規(guī)定按月繳納職工社會保險費，每滿1年積3分。旨在體現(xiàn)工作經驗、穩(wěn)定就業(yè)和融入上海的適應能力。

　　2 加分指標。包括緊缺急需專業(yè)、投資納稅或帶動本地就業(yè)、繳納職工社會保險費基數、特定的公共服務領域、遠郊重點區(qū)域、全日制應屆畢業(yè)生、表彰獎勵、配偶為上海戶籍人員等指標。加分指標在整個指標體系中保持適度靈活，根據上海經濟社會發(fā)展實際，實行動態(tài)調整，指標設計的取舍標準主要是導向性強、時效性強、傾斜性強和操作性強。

　　一是緊缺急需專業(yè)指標。專業(yè)屬于本市緊缺急需專業(yè)目錄且工作崗位與所學專業(yè)一致的，積30分。體現(xiàn)人才需求導向，引進上海緊缺急需的專業(yè)技術人才和技能人才。

　　二是投資納稅或帶動本地就業(yè)指標。在上海投資創(chuàng)辦的企業(yè)，按照個人的投資份額計算，最近連續(xù)3年平均每年納稅額在10萬元人民幣及l(fā);A_k或平均每年聘用戶籍人員在10人及以上，每納稅10萬元人民幣或每聘用戶籍人員10人積10分，最高100分。“投資納稅”、“投資帶動本地就業(yè)”兩項指標，二選一進行積分。旨在鼓勵人才在滬創(chuàng)業(yè)，向創(chuàng)業(yè)成績優(yōu)異、社會貢獻明顯的人才傾斜。

　　三是繳納職工社會保險費基數指標。在上海最近連續(xù)3年繳納職工社會保險費基數，等于以及高于上年度職工社會平均工資80%低于1倍的，積25分;等于以及高于上年度職工社會平均工資1倍低于2倍的，積50分;等于以及高于上年度職工社會平均工資2倍的，積100分。繳納社會保險基數體現(xiàn)個人在市場中的價值，以及個人對社會的貢獻。

　　四是特定的公共服務領域指標。在上海特定的公共服務領域就業(yè)，每滿1年積4分，滿5年后開始計人總積分。為在城市必需的公共服務領域就業(yè)的來滬人員(如環(huán)衛(wèi)工人等)建立融入上海的通道，穩(wěn)定城市必需的公共服務領域員工隊伍。

　　五是遠郊重點區(qū)域指標。在上海重點發(fā)展的遠郊區(qū)域工作并居住，每滿1年積2分，滿5年后開始計入總積分，最高分值20分。旨在引導人口向郊區(qū)新城集聚，為重點發(fā)展區(qū)域提供人才支撐。

　　六是全日制應屆畢業(yè)生指標。全日制應屆高校大學畢業(yè)生，積10分。與已有的應屆畢業(yè)生辦理人才類居住證政策相銜接，吸引和留住具有發(fā)展?jié)摿Φ那嗄耆瞬拧?/p>

　　七是表彰獎勵指標。在上海工作期間獲得的表彰獎勵可積分，最高分值10分。市級機關專項性表彰獎勵，積30分;市級機關綜合性表彰獎勵，積60分;獲得省部級及以上政府表彰獎勵，積110分。旨在鼓勵來滬人員在滬建功立業(yè)，向在上海工作期間獲得的獎勵的來滬人員傾斜。

　　八是配偶為上海戶籍人員指標。配偶為上海戶籍人員，結婚每滿1年積4分，最高分值40分。來滬人員有上海戶籍的配偶，更容易長期在本市工作和生活，適應性和融入上海的可能性更高。

　　3 減分指標。主要包含辦理人事人才事務失信、投資的企業(yè)勞動關系違法違規(guī)、投資的企業(yè)偷稅漏稅、投資的企業(yè)違法違規(guī)經營、職業(yè)行為違法違規(guī)等指標，扣減分數上不封頂。

　　4 一票否決指標。凡是有刑事犯罪記錄的，可以申辦居住證，申請居住證積分時一票否決。

　　5 積分規(guī)則及標準分值。基礎指標和加分指標中，同一單項指標的積分不重復計算，取該單項指標的最高分。減分指標中單項指標的扣減積分，按照扣減項目進行累計扣減。總積分等于基礎指標與加分指標積分之和減去減分指標的累計扣減積分，總積分的最低分值為0分。擬定的居住證積分的分數線即標準分值為120分。

　　(二)居住證積分指標體系模擬和驗證情況

　　在運用效標量表法和德爾菲法初步設計出積分指標體系后，我們又運用理論模擬法和實測驗證法對積分指標體系進行了模擬和驗證。具體情況如下：

　　1 典型人群理論模擬情況

　　在只考慮年齡、教育背景、專業(yè)技術和技能等級、在滬繳保年限和緊缺急需專業(yè)、應屆畢業(yè)、社保繳費基數等典型指標的前提下，典型人群達到擬定的居住證積分標準分值的模擬情況如下：

　　博士、碩士、高級職稱、高級技師、中級職稱、技師、有學位本科生、應屆緊缺急需專科生、緊缺高級工等，可以直接達到居住證積分標準分值，與已有政策保持一致;無學位本科生，工作一定年限后，可以達到積分標準分值，與人才類居住證政策稍有變化。就積分指標體系的整體而言，實現(xiàn)了新舊政策的較好銜接。

　　往屆緊缺急需專科生、非緊缺急需專科生、非緊缺急需的高級工、中級工、初級工、無技能等級的來滬人員，在上海工作并繳納職工社會保險達到一定年限后，均可以達到居住證積分標準分值。實現(xiàn)了為各類來滬人員建立融入上海通道的政策目標。

　　公共服務領域來滬人員，在城市必需的公共服務領域工作一定年限后，可以達到居住證積分標準分值。達到積分標準分值的時間約為不在公共服務領域工作所需時間的一半。

　　若其它指標項目如滬籍配偶、社保繳費基數、投資納稅、表彰獎勵有加分時，上述人員達到居住證積分標準分值的工作年限均會相應縮短。

　　2 來滬人員大規(guī)模實測驗證情況

　　進行居住證積分指標體系實測驗證時，共發(fā)放問卷63000份，回收有效問卷57146份，回收率為91%。參與實測的來滬人員包括經營管理人才、專業(yè)技術人才、技能人才和一般務工人員。實測驗證主要結果如下：

　　一是典型人群的實測結果與理論預測結果一致。博士、高級職稱、高級技師、碩士、中級職稱、技師、有學位本科生、無學位本科生、應屆緊缺急需專科生、緊缺高級工、中級工、初級工和無技能等級的來滬人員等典型人群的實測總分，除個別55周歲以上、繳費基數低于社平工資80%的以外，與理論預測結果一致。

　　二是積分指標體系與已有政策實現(xiàn)了良好銜接。理論預測時受影響較大的無學位本科生(主要是函授、夜大等成人教育)，在實測中有20.6%的人員直接達到了積分標準分值，主要原因是無學位本科生通過增加社保繳費年限和繳費基數后，如繳費3年且繳費基數連續(xù)3年達到社平工資的80%，也會達到標準分值。無學位本科生受到的只是階段性影響，增加的只是時間成本，該人群實際受到的影響比理論預測的要小。因此，從實測結果來看，積分指標體系與已有政策實現(xiàn)了良好銜接。

　　三是居住證積分標準分值現(xiàn)階段具有較高的鑒別度。從實測情況來看，若以人才類居住證為參照，積分達到標準分值的人數略有增加。增加的人群主要是本科以下學歷且具有中級職稱者、專科生和高級工，占新增人群的93.8%。新增人員的主要特征是繳納社保基數較高，即其個人價值獲得了市場的較高認可，在上海的經濟發(fā)展中做出了相對較高的貢獻。僅有個別低學歷和低技能的來滬人員達到積分標準分值，主要是因為有上海戶籍配偶和獲得本市表彰獎勵兩項加分因素。因此，從實測的整體情況來看，設計的積分指標體系基本建立了以貢獻為主要衡量標準的社會福利供給機制，基本達到了政策設計的初衷，積分標準分值在現(xiàn)階段具有較高的鑒別度。