摘要：筆者結合近些年我國城市拆遷管理中存在的問題，探討了完善法制并依法拆遷仍然存在的不足，從人文管理的角度提出了加強制度倫理建設、強化行政倫理監督以及構建精神賠償制度等多方面來完善拆遷運行機制，確保我國城市拆遷過程中真正做到“陽光拆遷”、“依法拆遷”與“和諧拆遷”。
　　關鍵詞：城市拆遷，人文管理
　　1我國城市拆遷管理中存在的諸多問題
　　自20世紀末以來，作為體現一個國家現代化的發展程度和一個地區經濟發展的重要標志的城市化,在我國各地先后掀起了大規模的城市擴張和舊城改造。城市擴張和舊城改造,使居民生活的重要條件得到普遍的改善,特別是舊城改造,最初還被老百姓喻為是最大的民心工程。然而，在近些年城市擴張和舊城改造的過程中引發的諸多問題也隨之而來，被列為拆遷戶的業主遭到非法強拆的事件屢屢出現，更有甚者演變成了惡性事件。這些都嚴重影響著我國社會主義社會建設事業的大局。
　　2008年11月8日，衡陽市的兩棟居民樓的居民正在熟睡之中，一伙身份不明的暴徒突然破門而入，將居民們強行從床上拖起，用出租車運走。挖土機隨后將這兩棟居民樓夷為平地，居民的財物全部被埋在廢墟中；2009年11月13日，成都市金牛區發生惡性“拆遷”事件，女主人以死相爭未能阻止政府組織的破拆隊伍，最后“自焚”于樓頂天臺，燒得面目全非。數人被拘，數人受傷住院，政府部門將其定性為暴力抗法，被拆戶控訴政府暴力“拆遷”；2009年12月26日，河南省信陽市糧食局58歲的殘疾人翟開建被開發商拆遷人員打暈在地，經急救住院診斷左臂肱骨被打骨折，等等。以上諸多拆遷過程中涌現出來的惡性事件，在全國各地層出不窮。國家信訪數據表明，2003至2006年接待的上訪人數中，有近40%涉及拆遷；這一期間建設部統計的這個比例則高達70%—80%。近兩年這一比例又有所提升。這些城市拆遷問題的背后，到底是我們的法律制度不夠健全，還是另有原因，已經引起了全社會的廣泛關注。
　　2從法治的角度解決拆遷問題成為了全社會的焦點
　　要從根本上解決房屋拆遷及其引發的各種問題，需要從制度上反思，需要標本兼治。這一認識，已經成為了全社會的廣泛共識。因為在城市的強制拆遷中,政府集“土地所有者”、“城市經營者”、“拆遷政策制訂者”、“強制拆遷執行者”這四種角色于一身,強制性地從城市居民手中收回土地使用權,以最低的成本、最大限度地達到目的，而被拆遷人只能處于弱勢地位,其利益受到損害也就不言而喻了。如果再存在政府官員的權力尋租、勾結腐敗,或者開發商的巧取豪奪等原因,那么被拆遷人的權利被漠視、拆遷悲劇的發生也就成為了必然。
　　當前，我國提出了落實科學發展觀、構建和諧社會以及建設社會主義法治國家的戰略。科學發展、和諧社會和法治國家戰略，都強調國家對公民包括私有財產權在內的合法權益的保護。很多專家學者也認識到，國務院2001年6月6日頒布并于11月1日開始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱“《條例》”)，與《憲法》、《物權法》、《房地產管理法》在保護公民房屋及其他不動產方面的原則和具體規定存在抵觸，這導致了城市發展與私有財產權保護兩者間關系的扭曲。2009年12月中旬，中國人民大學法學院憲法與行政法治研究中心前日評選出了2009年的十大憲法實例。成都市金牛區的唐福珍自焚抗議拆遷事件，以及北大五位法學學者建議全國人大對《條例》予以審查，位列2009年十大憲法實例之首。這引發了社會各界的廣泛關注。國務院也有意修改《條例》，并啟動了前期調研，并準備出臺新的條例。
　　3完善法治絕非解決拆遷問題的萬能法寶
　　無論是專家學者、普通市民還是政府部門都不約而同的認為，即將出臺的新例要體現拆遷思維的“根本性變化”,就是政府將先補償再拆遷。房主若有異議可以提起訴訟,將“行政強制權”從政府手里收回,并將這個領域的最終強制權統一歸于司法領域,是最終解決拆遷暴力沖突的必由之路。
　　但是我們也應該看到，中國的很多問題，固然和法律法規有著這樣或那樣的漏洞大有關系；但另一方面，法律不能被有效地執行、有法不依、執法不嚴的問題更是一個痼疾。解讀眾多的拆遷悲劇，我們不難看到，拆遷者不僅僅只是視《物權法》為無物，甚至也根本就不遵守《條例》。《條例》中的強制拆遷也沒有允許拆遷人可以毆打被拆遷人。換言之，即便我們沒有《物權法》，如果拆遷者能嚴格按《條例》辦事，大量拆遷悲劇也不至于上演。
　　這讓我們不得不擔心，即便《條例》修改得完美無缺，如果執法者根本不遵守，而且在違規之后又得不到應有的懲處，那么法律完善下的野蠻拆遷和法律不完善下的野蠻拆遷，沒有多大的本質區別。不被有效執行的法律僅僅只是一張徒具觀賞性的紙而已。我們不能太過于期待《條例》變完善后，某些拆遷就會立刻從野蠻變文明。現在的很多野蠻拆遷根本就不是在鉆《條例》的空子，而是他們眼中根本沒有任何法律。從這個角度看，對城市拆遷行為而言，缺乏相應的人文管理僅從法治的角度是很難徹底解決拆遷過程中所存在的根本問題。
　　4強化城市拆遷過程中的人文管理不容忽視
　　在如何讓拆遷制度做到人性化方面，筆者以為，修改完善《條例》僅僅只是一個起點。我們在城市拆遷這個問題上，必須全方位、多角度地來審視每一個環節。筆者認為，在城市拆遷向著“合法化、合理化、合情化”推進的過程中，不斷強化人文管理已經顯得非常必要。
　　任何事物都有一個從量變到質變的發展過程，拆遷矛盾的積累也不例外。從發布拆遷通告到落實相關的拆遷補償政策，這些都是呈階段性發展的。然而，拆遷人即便在依法拆遷的情況下，如果沒有和被拆遷人進行有效的溝通，任拆遷中的矛盾不斷進行積壓，那么拆遷矛盾最終會演變成悲劇。同時，在我們的城市拆遷中，私房拆遷的精神補償沒有得到體現。在拆遷區域中,有不少拆遷對象為私房。這些私房中,有不少是傳了幾代、房主承擔著對“祖產”的守望之責。面對拆遷命令,他們的失落之情,遠不止有形房產的消失那般簡單與直觀；住宅是老百姓的居所，也是其安身立命的載體，當他們在面臨自己的房子遭受他們認為的不合理的侵犯時，反抗也變成他們的本能了。如果我們的執法人員能切實從百姓利益出發，妥善地處理拆遷過程中的種種矛盾，悲劇也就不會上演。

　　長期以來,為了經濟的發展,我們習慣于通過制度和強制性行政手段來解決社會問題,從而忽視了制度的合理性、公正性以及公共行政的道德化。因此,如何在城市拆遷過程中強化人文管理,也是我們當前的一個重要任務。
　　5強化城市拆遷中人文管理的若干建議
　　城市化是不可阻擋的時代趨勢,城市拆遷中的矛盾也就成為不容回避的社會問題。我們必須與時俱進,更新行政工作思維,引進科學、人性的復合運行機制,實現社會、政府、公眾三贏的局面。這就要求我們必須在制度建設、行政監督、拆遷補償過程中充分體現人文管理的核心要求。為此，筆者認為在我國現階段的城市拆遷中應該從以下幾個方面來強化人文管理。
　　5.1要進一步加強制度倫理的建設
　　所謂制度倫理,就是著重從制度方面來解決現實中社會倫理的一種道德安排,具體地表現為制定、完善和執行各種符合社會倫理要求的規則。從制度倫理的內涵上看,它包括兩個方面的特征,其一是制度的倫理性或倫理特征；其二是制度的合理性、公正性。制度的倫理性是制度作為一種強制性的整合手段,繼續道德所力圖完成卻又無法完成的約束、調整和批判的功能。
　　制度的倫理化是實現公共行政道德化的前提,它包含兩個方面:一方面，道德化的合理規范滲透于制度安排中，具有保障道德的實現機制；比如,在城市拆遷的行政行為中,禁止強制拆遷，讓拆遷的大局利益與人民利益相一致，拆遷制度要有利于拆遷戶與政府和開發商站在對等的地位上交流與談判，從而限制一些政府官員急功近利，大搞形象工程和政績工程，杜絕因行政人員腐敗而發生的拆遷悲劇。另一方面，已有的制度有助于道德因素的生成和成長，能促進行政人員的道德修養和提高。在制度設計與制度運行之間，起著重要作用的是政府的公共行政，特別是公共行政主體的行政人員。因此，行政人員的素質和道德狀況也就成為最為關鍵的因素。行政人員良好的素質和高尚的道德品質,能夠彌補制度設計上的不足,至少可以將制度運行過程中制度安排的弱點和不足反饋到制度的修正與再設計中，使這種不足可能造成的緊張得到緩解。在拆遷行為中,政府要加大拆遷的透明度,使拆遷的目的和過程都處于公眾的監督之下,同時讓拆遷戶有為自己利益說話的條件,就能及時修正拆遷中的不合理之處。
　　由此,我們必須認識到社會主義市場經濟制度倫理體系構建的重要性。現代市場經濟社會制度倫理體系的構建,不是等待它在人們的無數次的社會生活交往博弈中自然而然地形成,除了用傳統的方式即社會輿論軟約束的方式支持外,必須要為設計出的需要政策化的道德規范配置與之相應的各種制度化行為調控措施,保證道德規范實施,切實為每個公民認真遵守,使之真正成為公眾在社會生活領域中的普遍化行為方式。
　　在城市拆遷過程中的制度規范設計與安排不能僅僅考慮城市建設給社會生產帶來的效率增長,而且要考慮到被拆遷人的權利和義務的對等性,以及社會發展的政治目標、經濟目標和倫理道德目標的一致性。我們決不能在城市經濟發展的目標上強調所謂的集體利益至上，而在倫理道德目標上又一味地強調大公無私、利他利人,這勢必引起包括被拆遷人在內的社會成員思想和行動上的無序和混亂。其次,構建制度倫理的指導原則應定位于使道德價值具體化，道德要求規范化，同時要有相應的監督機制。完善的制度倫理告訴人們可以做什么，不應當做什么，在制度設計的范圍內,人的活動具有選擇自由,超出這一范圍就要受到懲罰。
　　5.2要進一步強化對行政倫理的監督
　　行政倫理是國家機構、公共管理部門和國家公務員在社會生活領域,特別是公共行政領域行使職權、履行職務時所應遵循的道德行為規范的總和，主要包括包括行政過程的倫理規范和行政人員的道德規范。公共行政倫理是關于治國的倫理,本質上是政治倫理。它滲透在公共管理、公共行政與政府過程的方方面面,體現在諸如行政體制、領導、決策、監督、效率、素質等領域,直至政治體制、行政體制與政府機構的改革之中。
　　在城市的拆遷中,政府作為“土地所有者”、“城市經營者”,其行政理念是通過城市擴張和舊城改造來實現地區的經濟發展,正是在這一行政過程中,其行政價值觀產生了分化。一種是“當官不為民做主,不如回家賣紅薯”,真正為老百姓辦實事的思想,通過城市擴張、舊城改造,改善居民的生活水平,促進地方經濟的發展。另一種則是利用城市擴張、舊城改造大搞形象工程、政績工程,達到自己的政治目的,甚至與不法商人勾結在一起,運用手中的權力,大搞權力出租,貪污腐敗,為害人民。后者深層次的原因則是地方政府缺乏公共行政的倫理觀念，在行政行為中沒有注重公共行政的道德化,以致行政人員在行政行為中,缺乏應有的道德素養,沒有站在群眾的立場上執行政府的政策,從而引起拆遷中的沖突。因此,加強行政倫理研究,強化對行政倫理的監督，用中國特色的行政倫理體系來駕馭我們的行政過程,已經是我們的當務之急。
　　行政人員作為公共行政的主體具有道德的義務。作為實施拆遷工作的政府,其拆遷目的是通過舊城改造,提升城市形象，發展地方經濟,改善人民的生活條件。但這其中蘊藏了巨大的利益分配。因此，對負責拆遷的公共行政人員就必須有嚴格的道德規范要求和全方位的行政倫理監督。公共行政所處的社會核心位置和公共權力的作用能力,決定了行政人員應當有著至善的道德愿望和道德理想追求,行政人員作為公共領域中的主體,執掌和行使著公共權力,在法制還不夠完善的社會中,公共權力在行使過程中就出現了大于法律的現象,公權得不到法律的監督,要保證在公共權力行使的復雜環境中的公正性,必須對自己提出了非常高的道德要求,行政人員不能僅僅滿足于制度安排中的一般性的、最起碼的道德要求,只有具有至善的道德愿望和道德理想追求,在行使公共權力時,才有在復雜的環境因素的干擾中,確保不陷入不道德的境地。因此,只有道德崇高的人,在行使公共權力的過程中才能始終處于公正的地位。行政人員作為一個特殊的職業群體,處于公共領域與私人領域的分化的社會現實中,他與一般社會成員價值追求的不一致恰恰是根源于社會的客觀要求,即行政人員必須摒棄把個人利益作為行為出發點的思想,這是私人領域對公共領域提出的“絕對命令”，只有這樣,才能保證私權不受到公權的隨意侵害。

　　5.3要從拆遷精神損害的角度構建賠償制度
　　在我國,房屋尤其是住宅，既是公民賴以生活的基本空間平臺,也是公民最重要的基本生活資料,更是公民得以安身立命的主要場所。在長期的居住中,勢必產生強烈的依賴感和穩定感。拆遷是對房屋的徹底摧毀,尤其違反法律法規的強制性拆遷必然使公民的精神人格權受到侵犯，造成精神損害。由于拆遷者的實力遠大于被拆遷者,這時被拆遷者常常被迫采取種種措施自保。在現實生活中,這樣的例子不勝枚舉,有的為了自己的家園不被拆遷而四處奔走求援,有的甚至于以暴力相抗,還有的在自己的房屋特別是住宅被拆后,精神受到重大打擊而郁郁寡歡。因此,對拆遷進行精神損害賠償是理所必然。
　　對于具體賠償制度的設定,筆者建議應該按照以下原則設置:
　　首先，區分合法和非法。合法拆遷是發生在雙方合理協調后的拆遷中,因此不具備懲罰性而只是一種補償性質的撫慰,可以稱之為“精神損害補償”。非法拆遷則更加強調對拆遷方的懲罰,故可稱之為“精神損害賠償”,二者共同構成廣義上的精神損害賠償。因為這兩種精神損害的性質嚴重程度有較大的區別,故應對二者規定不同的賠償原則和標準。
　　其次,區別對待住宅與非住宅。被拆遷的房屋是否是住宅也有決定性的意義,因為這直接決定了精神損失的損害程度。合法拆遷住宅適用補償性的精神損害補償。考慮到可操作性問題,這筆精神補償金可與住房的估價形成一定的比例關系。
　　再次,要明確政府的責任。作為法律執行者的政府本應保護受損害者即被拆遷人的利益,但出于對政績的追求使政府有時站在拆遷者一方,而且現行的拆遷相關法律更加強化了二者的聯系。為了打破這種利益關系,可以考慮的制度設想是,精神損害賠償范圍及數額基本確定后,可以規定由政府先行墊付給被拆遷人,然后再向拆遷方追索。同時,因為政府有對城市建設及產業布局進行調整的職責,可以賦予政府一定的法律靈活性,政府可以通過一定程序決定墊付后不再向相關拆遷方追索,以此作為一種優惠吸引投資者。如此既可以保護被拆遷人的利益,緩解社會矛盾,又可以吸引投資者,加快社會進步的步伐。
　　
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