英國學者保羅・霍普曾提出通過建設公共精神文化來實現共同體重建，呼吁社會需要一種超越政府和市場的公共精神，來培育和引導人們的“公共性”價值觀念。公益廣告是公共精神文化的重要組成部分。

　　摘要：我國公益廣告的行政化和商業化色彩一定程度消解了公益本質，一直以來也成為阻礙我國公益廣告運行的頑疾和瓶頸。文章借鑒“多中心”理論核心概念，采用“使用者協會”構建我國公益廣告運行主導者―“企業型非營利組織”模式，運用有限合伙制經營形式平衡公益純粹性和商業參與關系，堅持公益本質的非營利性，以實現公益廣告主導者層面的獨立自治和“多中心”運行競爭的的公益廣告新機制。

　　關鍵詞：新聞類論文發表,公益廣告運行主導者,多中心理論,使用者協會,企業型非營利組織,有限合伙制

　　一、 我國公益廣告運行主導者實踐回顧與爭議檢視

　　從1986年貴陽電視臺播發我國第一則現代意義的電視公益廣告至今，我國公益廣告事業已經走過了28年，政府主導、中央和地方媒體播發的大量公益廣告在社會精神文明建設、重大活動、自然災害及突發公共事件、慈善捐助等方面發揮了重要作用，并積累了豐富的公益事業實踐經驗和公益成果。2013年因“中國夢”系列公益廣告強勢發布被媒體稱之為“中國公益廣告元年”，隨處可見頗具中國特色的公益廣告，“講文明，樹新風”、“24字社會主義核心價值觀”為主題的公益廣告不斷傳遞正能量，宣揚積極向上的價值理念。但不能否認由于我國一直在理論研究和具體實踐中沒有形成一個長期有效的公益廣告運行機制，其發展瓶頸問題至今仍然集中體現出公益廣告運行初級階段所具有的問題：政府公益獨大、資金匱乏、公益供給不足、創意水平低下、商業侵蝕、公益人才缺乏等等，而更大的憂慮是所有這些問題相互交錯在一起產生惡性循環，作為公共傳播資源的公益廣告價值和社會公信力在無形中降低。在此本文就我國公益廣告運行主導者問題作相關討論。

　　第一，政府主導模式的公益廣告運行不利于平衡公益供需矛盾。公益廣告傳播從中央到地方媒體傳播口徑統一，主題趨同、集中發布，出現了 “突發的繁榮與平日的寂寥”現象，特別是大部分政府發起的公益項目都是對災難的救助，捐款捐物成為民眾所熟識的公益方式，然而真正公益不僅僅是“應急救急”，狹隘的公益內涵必然導致政府管理資源有限的公益投入和無限的社會公益需求產生沖突。十八屆三中全會決議進一步明確打造法治政府和服務型政府的主張，隨著我國政府職能轉變、政府公益獨大的退出會使得公益廣告的供需矛盾更加突出。

　　第二，政府主導模式的公益廣告運行不利于社會公益成長。政府主導模式的公益廣告運行缺乏市場競爭機制，在公益廣告創意制作發布整個環節中更多的是行政公文式任務攤派，行政化的公益組織性質從初期對行政的“依賴性” 轉化為“惰性”，消解甚至失去了公益機構源于社會、對民生關注與開拓創新的發展意識，導致“自下而上”的公益自發性驅動不足。當然，打破行政化堅持“真實性原則”與“黨性原則”，否則會迷失方向。[1]非營利性公益組織長期的虛弱和缺位，抑制了社會公益健康完整的成長空間[2]，這也是我國社會長期以來各類公益組織包括官方或非官方機構難以獨立承擔公益廣告運作的制度制約因素。

　　第三，政府主導模式的公益廣告運行不利于公益資源的可持續發展。政府、媒體和企業的公益投入具有雙重動機，或保守或投機，有限的公益廣告資本和智力投入導致公益廣告運行質量不佳，一是公益廣告創意成本投入不足，二是公益廣告沒有樹立“公共傳播資源”有償使用的觀念。這種政府主導的公益廣告運行從根本上局限了公益廣告的公益資源價值和社會貢獻，同時商業色彩越來越凸顯的公益廣告，又一直在消磨與損害公益廣告本身的公信力和社會受眾的公益認同，而這反過來又動搖了媒體、企業公益投入的信心和努力，惡性循環呈現出公益資源的雙重制約，最終失去了商業與公益的相輔相成、共同發展的機會和平臺。

　　二、我國公益廣告運行的關系問題與主導者轉變

　　公益廣告是為了維護公共利益而進行的傳播活動，本質上是屬于公共產品范疇。西方的公益實踐表明，非營利組織在本質上有成為公益廣告運行主導者的可能，但在我國現有社會制度下過于弱小的非營利組織無法解決資金困窘問題和最大化利用社會公共資源的責任。面對不斷出現的社會問題和社會公益需求，作為政府又不宜取代非營利性組織而過多地承擔社會責任角色，以政府為主導者的公益廣告運行模式所引發的問題已經成為制約我國公益事業發展的瓶頸。強烈的公益行政化和公益商業化色彩沖淡了公益廣告的公共產品本質，政府和企業成為公益廣告運行主導者的兩個極端而倍受責難。

　　解決公益廣告運行主導者明確問題必須首先理清以下三個關系：一是堅守公益廣告的純粹性與商業性參與的關系。由于我國長期以來政府主導公益廣告運行，原本就沒有太多關注純粹性這個問題，但是現階段政府公益逐步退出之后，引入商業性參與來解決公益廣告運行資金匱乏窘境是必然的，因此需要在公益純粹性和商業參與之間尋求平衡方法，比如運用“公益廣告文本純粹性” 概念[3]隔離公益廣告商業參與對于純粹公益的影響、構建“第三力量”將商業參與的利益動機進行合理的轉化、激勵和監督的制度安排等。二是公益廣告運作的公共性與專業性關系。公益廣告作為一種公共物品，政府和市場供給都會存在“失靈”問題，我們必須在公益廣告運作的“公平與效率”、“競爭與合作”等方面尋求明確的主導者，它既能夠促進公益廣告運行的專業化程度和質量水平不斷提升，又能夠保證公益廣告作為公共傳播資源得到有序地開發、利用和補償，實現公益增值。三是公益廣告運作的地方分治與中央權威關系。公益的內在邏輯是自發的，公益廣告運作的真正活力應該來源于“自下而上”的社會基礎，然而在我國現有體制以及地廣人異、發展不均衡的國情下，我國的公益事業需要多元主體的存在，其中政府又是不可忽略的公共力量，一方面，政府控制著社會公共資源要素，另一方面非營利組織正在通過各種方式獨立成長。康曉光、韓恒就提出中國社會是“行政吸納社會”觀點，即國家和社會不是分離，更不是對立，而是相互融合的關系。 [4]所以在考慮我國公益廣告運行主導者時必須慎重考慮政府要素，合理利用政府資源，包括政府、媒體、企業、非營利組織等各方參與公益廣告運行都需要得到激勵和監督的雙重約束，才能夠處理好公益廣告的地方自治和中央權威的關系問題，這既是關系到公益廣告運行主導者組織內部架構問題，又是關系到公益廣告運行外部制度安排設計問題。 　　我國公益廣告運行“主導者是誰”的分析是一個公共資源治理問題。目前在我國幾乎所有的研究文獻和觀點討論中對于政府主導模式的公益廣告運行都持以否定的態度，但現實中我國公益廣告的政府主導又有著不可否認的現實合理性，也發揮了無可取代的積極作用。更加重要的是，這才是我國公益廣告運行實際和現實出發點。如前文分析，我國公益廣告運行主導者明確的三個關系問題來說，第一個問題是研究公益廣告運行的純粹性堅守與商業性補償問題，這是關系到公益廣告運行主導者的組織設計原則;第二個問題是研究公益廣告運行資源的有償性和增值性問題，這是探討公益廣告主導者運行環境和公益資源可持續發展問題思考;第三個問題實際上是研究公益廣告運行機制的治理結構問題，研究處理好公益廣告運行中主體與客體、主體與主體、個體與整體之間的合作競爭、沖突平衡和互動發展問題。那么現實中公益廣告運行主導者的政府應如何遵循這三種關系實現轉變呢?筆者提出如下建議：

　　第一，從政府主導到政府引導。從我國經濟改革開放的經驗來講，政府在轉變職能時也不是革命式的徹底轉向，而是需要一個逐步改進的過程。政府既要看到在公益廣告事業發展中的資源優勢，也要有意識逐步建立“退出機制”，“政府引導”意味著政府需要在公益廣告運行上不斷簡政放權、弱化公益行政色彩，同時需要不斷培育社會公益力量對于公益廣告運行的參與和投資信心，由區別對待到平等分享“公益廣告”優質資源。實現公益廣告運行主導者的多元化，才是我國公益廣告健康發展的必由之路。

　　第二，從全面主導到政策主導。從西方發達國家的廣告產業來看，大多數公益廣告創作都會成為廣告創意發展的有機部分，也會成為整個廣告產業發展的一種道德支撐力量而倍受社會關注。在我國公益廣告首先是得到了政府的重視和投入，我國公益廣告的政府主導是一種國家社會體制、歷史文化、經濟發展水平、企業管理層次等多種因素綜合所致的“政府的完全擔當”，但同時我們看到公益廣告的公益本質在發展之初就被限定在一定的空間里，而幾乎所有企業層面的公益廣告行為都是具有非常直接的商業性目的。隨著我國政府轉變職能、從全能政府到有限政府“公共性”的理性回歸，公益廣告發展需要政府從全面主導到政策主導的轉變，特別是政府在制度安排上支持公益社會化發展的政策扶持與激勵。

　　第三，從利益驅動到社會驅動。商業參與是我國公益廣告事業發展和公益廣告運行主導者無法逾越的現實問題。從政府政策制定和實施角度來看，必須首先尊重公益廣告主體的“利益訴求”;我們發現，功利主義給我們的啟發就是，私益有可能成為公益的一個有效路徑，曼德維爾悖論非常明確地肯定了企業參與公益行為的“私益”動機所具有的道德正當性，比如說政府在稅費制度上給予公益廣告主體的優惠激勵政策。政府通過政府內部放權和向社會分權二種公益政策途徑，鼓勵各級政府、媒體、企業以及社會力量共同參與公益廣告，由中央到地方各級政府本身也是一個利益訴求主體，改變以往從中央到地方各級政府整齊劃一、行政文件式的公益廣告行為，最終實現從利益驅動公益到社會驅動公益的目標，政府轉變職能、實現國家與社會有限均衡的政府 “公共理性”體現在將公共權利分權于社會，清晰界定政府權力邊界和確定社會和個人權力制約的合法性。[5]公益廣告所表達公共利益的出發點和歸宿最終在于社會公益力量的成長，包括非營利性組織和企業等非政府利益組織參與公益廣告且不斷增長所發揮的主導作用。

　　三、我國公益廣告運行主導者分析――“第三力量”

　　明確公益廣告運行主導者是一個公共資源治理問題，矛盾集中在公益廣告的純粹性與激勵商業投資公益的沖突上。奧斯特羅姆1990年出版的《Governing the Commons》(《公共事務的治理》)第一次詳細闡述“多中心理論”，即在人類公共領域實現多中心治理體制的可能性[6]， 其核心理論認為：在私有化和國有化二極之間還存在著其他可行的方式。作為社會和社區自組織的治理，是一種“沒有政府的治理”，既超越了國家和政府，也超越了市場的“第三條道路”。[7]奧斯特羅姆“使用者協會”治理理論對于解決我國公益廣告運行機制現實困境和確立公益廣告運行主導者有著一定的啟示和借鑒意義，我們需要設計這樣一種超越政府和市場方式解決公共資源治理的“第三力量”組織：一方面，堅守媒體發布的所有公益廣告傳播必須保持絕對的公益純粹性。也就是說公益廣告與商業參與需要保持一定距離。筆者一直呼吁公益廣告純粹性的重要性，既是處于公益內涵的本質規定，又是針對我國目前公益廣告價值和公信力資源正因商業參與而在流失的現實問題而言。誠然，影響我國公益廣告發展的另一個主要障礙就是公益廣告資金短缺問題，但事實上沒有限制的公益廣告商業化傾向卻是以侵占和損害公益廣告資源為代價的，特別是在傳統公益視角下，公益廣告的商業參與傾向于“將公益為我所用”觀念，倡導所謂的雙贏策略，似乎是企業支持了公益而留名，社會民眾認同了企業而接受其產品，許多成功的公益營銷行為都例證了這樣的邏輯。但不可否認，這同樣也直接導致了社會民眾開始對企業的公益動機產生了質疑。而另一方面，明確以一定形式的商業價值回饋來激勵企業公益投入的信心和積極貢獻。這就要求清晰地規定公益廣告主體的產權邊界，回歸公益廣告運行主導者的獨立性邏輯。《辭源》中公益的定義為“公共之利益，相對于一個人之私利、私益而言。”“公益”強調的是多數人利益和自下而上的公共性。公益應該是政府、公民在共同的、共識的領域和場景中關注公共事務，為增進共同的利益，推進社會公正、公平的發展而采取的集體性協調行動。盡管我國政府主導的公益廣告運行在公益廣告資源整合上有著巨大的便利條件，但最大問題也恰恰是作為公益廣告運行主導者的政府長期“兼職”狀態和“自上而下”行政式模式，公益運行始終缺乏自發性和獨立性，嚴重扭曲了公益本質和公益活力的社會基礎。

　　依照奧斯特羅姆的“使用者協會”模式，以政府、媒介、企業、廣告公司、其他非營利性公益組織等“使用者”參與形式實現公益廣告資源整合利用的最大化，這種介于政府和市場兩者之間的“第三力量”應有以下特征： 　　(1)非營利性。包含兩層含義：一是必須堅持非營利性，利潤不可分紅而再投入以保證公益廣告純粹性(公益廣告文本純粹性)的運行;二是非營利性并不排除市場化經營行為，市場化經營有利于進一步實現組織穩定和提高服務水平，但市場化必須受到監管。據了解，美國非營利組織的經營收入達到55%，[8]因為政府資助相當有限，依靠捐助又極其不穩定。市場化經營并不是使之功利化，利潤用于進一步提高服務水平實現組織宗旨。

　　(2)自主治理。即面對公共資源和服務使用中的困境，如何組織使用者團體采用集體行動解決問題，遵循“誰使用、誰投入、誰受益”原則。作為公益廣告的主導者應該是社會各種公益力量的集合體，這是公益廣告主導者的原型。在此特別強調，這里的“協會”具有企業性質的獨立性，并不是我國現有協會的組織性質，更不是半官方機構。政府以公益廣告“使用者”身份而成為組織一員，這恰恰符合我國政府轉變職能服務社會的現實主張，這也是我國“第三力量”與西方“第三力量”的最大區別和公益廣告運行機制設計中的創新點：政府參與但不依賴政府 。

　　(3)多中心，即多元主體的競爭格局。即在公益廣告運行主導者之間引入競爭機制，只有提供給“使用者”更好的公益服務才能獲得更多的公益資源和支持。因此在我國現有社會體制、人多地廣、發展不均衡的國情下，公益事業需要多元主體的存在，其中政府也是不可忽略的力量。一方面，政府實際控制著社會公共資源要素，另一方面非營利組織獨立成長需要一定時間和過程。

　　四、我國公益廣告主導者的組織實現及其運行

　　筆者提出公益廣告運行主導者的“企業型非營利組織”的概念和組織架構設計借鑒了英國社會企業聯盟定義的“社會企業”以及迪斯(Dees J.G.)2008年出版的《企業型非營利組織》論著中同一概念并有所創新延伸。作為公益廣告運行新機制的主導者――“企業型非營利組織”，專門從事公益廣告資源運行及其商業回報管理，服務于組織成員以及社會的公益需求與發展。

　　1.企業型非營利組織的性質、組織形式與業務運行

　　公益廣告運行主導者以企業型非營利組織進行工商登記注冊，具有合法性和獨立性。作為一個專業性從事公益廣告資源營運的服務性企業，公益廣告運行主導者內部治理結構采用有限合伙制，組織成員包括政府、媒體、企業、廣告企業和其他非營利性公益組織等。建議使用“××公益廣告機構”，一般不以“公司或研究會、基金會、協會”等名稱，也不建議使用行政區劃名稱作為冠名，而是以注冊商標方式進行組織命名，如“新安公益廣告機構、東方公益廣告機構”等，以利于日后公益廣告主導者之間的跨區域競爭擴張和聯盟戰略。

　　公益廣告純粹性在公益廣告運行業務中具有絕對意義，即制作和發布的所有公益廣告作品均只署非營利組織名稱，不得出現任何企業LOGO和商業化元素。主要業務包含兩個方面：一是公益廣告資源的經營業務。全方面接受組織成員的公益資源投入和需求代理，為成員提供全程的專業化的公益廣告資源服務。二是公益廣告績效評估與管理。由于在公益廣告運行的純粹性和商業參與之間建立起一道不可逾越的“隔離墻”，組織成員的公益資源投入在公益廣告傳播發布層面上是無法直接體現的，因此，組織成員公益廣告投入的績效評估和轉化回報管理就顯得非常必要，這是保障公益廣告純粹性和商業參與之間隔離又可持續運行的管理基礎。

　　2.企業型非營利組織的啟動、監督與激勵

　　(1)啟動機制：主導者的自我修正和競爭機制的建立。初始階段建議以廣告企業和非營利組織為基礎進行摸底排查，采取自愿原則，組織申請、審核和修正，拓展、吸納各級政府、企業、媒體成為組織成員，盡快形成公益廣告運行新生力量和多元主體的競爭格局。

　　(2)監督機制：運用有限合伙制的協議制度優勢加大監管和自律。企業型非營利組織的公益廣告運行，是對公共資源的占有和使用，從這個意義上講也是一定利益集團對某種公共資源的經營行為，因此必須體現出有償性和補償性原則，同時其經營管理行為和過程應該受到必要的監督和約束：第一，委員會監督。在有限合伙制組織中主要有兩種：一是有限合伙人委員會，類似于公司制組織中的董事會;二是咨詢委員會，即由有限合伙人所聘用的公共事務、技術、經濟、財務等各方面的專家組成，對管理者的行為進行價值評估并實施常態化監督。第二，定期信息披露制度。通常明確規定一般合伙人應定期向有限合伙人提供有關公益廣告運行發展情況及其財務狀況、發展前景等重大信息。第三，無限責任與退出機制。有限合伙制保留兩種風險控制制度：一是普通合伙人作為管理者承擔無限責任，從而在一定程度上緩解了其過度冒險的沖動。二是有限合伙人自主退出機制。

　　(3)激勵機制：政府相關公益事業的財稅單列政策和第三方權威“公益”評估給予企業的激勵和聲譽形象價值。依托中國廣告協會建立公益廣告運行第三方評估體系，如建立“中國公益廣告組織的評價標準”和“中國公益廣告年度慈善排行榜”，既能為政府稅收優惠政策評定、調控和激勵措施提供決策依據，又推動和激勵社會各方資源積極參與公益廣告運行，促進我國公益廣告事業良性發展。

　　亞當・斯密在《國富論》一書中提到，當每個人都在尋求他們自身私利時，每個要素在市場上的相互作用也將會帶來整體的社會利益，這也是本文研究的邏輯起點：從公益廣告運行視角看，“使用者協會”理論給解決中國公益廣告運行機制的困境問題帶來了啟示，超越公益廣告的政府和市場兩極，又吸納包括政府在內多方參與的“第三力量”，能將公益廣告事業帶入理性軌道。“企業型非營利組織”提出不僅是我國公益廣告運行主導者創設，更多的是為我國現有的各種非營利組織生存和成長壯大提供一個有益的探索思路。

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