摘 要：基本公共服務(wù)均等化是社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我國(guó)基本公共服務(wù)均等化研究的現(xiàn)實(shí)背景是改革開放后持續(xù)擴(kuò)大的地區(qū)發(fā)展差距;分稅制改革后，基本公共服務(wù)及其均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)被正式提出;黨的十 七 大 后，基本公共服務(wù)均等化研究逐漸由概念界定轉(zhuǎn)向均等化測(cè)算、均等化影響因素以及均等化實(shí)現(xiàn)路徑等領(lǐng)域。然而，由于對(duì)基本公共服務(wù)均等化缺乏全面客觀的評(píng)估，已有研究缺乏堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。后續(xù)研究需要結(jié)合相關(guān)政策文件對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行全面客觀評(píng)價(jià)，進(jìn)而強(qiáng)化研究之理論基礎(chǔ)，為政策制定提供更有效的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

　　關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù);均等化;理論基礎(chǔ);政策實(shí)踐

　　黨的十九大報(bào)告指出，在全面建成小康社會(huì)時(shí)期，要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建成人民認(rèn)可的經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的小康社會(huì)。在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，到2035年， “城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”，從而基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。本文通過(guò)梳理基本公共服務(wù)均等化已有文獻(xiàn)的相關(guān)內(nèi)容，立足于 《“十三五” 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的新起點(diǎn)，探討了未來(lái)基本公共服務(wù)均等化的研究方向，試圖為基本公共服務(wù)均等化研究的后續(xù)進(jìn)展奠定更好的基礎(chǔ)。

　　一、基本公共服務(wù)均等化理念的提出與發(fā)展

　　1.提出的背景：地區(qū)發(fā)展失衡

　　改革開放至 “八五”計(jì)劃末期 (1990年)，我國(guó)地區(qū)間差距總體呈現(xiàn) “先擴(kuò)大、再縮小”的基本特征。例如，在1995年，東、中、西部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為57.7%、27.2%和16%。2000-2008年，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)差距縮小，但是絕對(duì)差距明顯擴(kuò)大。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是突出的社會(huì)問(wèn)題，是中國(guó)國(guó)情極其重要的特征。

　　與經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距相比，地區(qū)間基本公共服務(wù)水平不平衡同樣不可忽視。例如，在2008年，西部地區(qū)文盲人口占15歲以上人口比重為10.4%，比東部地區(qū)高3.7個(gè)百分點(diǎn);西部地區(qū)人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)僅為東部地區(qū)的73.5%;西部地區(qū)每萬(wàn)人普通高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)比東部地區(qū)大約低50%;西部地區(qū)每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員比東部地區(qū)少8.3人 (楊蔭凱、劉利、楊俊濤，2010)。地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡則是造成區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化差距的主要原因。

　　2.公共服務(wù)水平均等化理念的提出

　　基本公共服務(wù)均等化是在我國(guó) “分稅制”財(cái)政體制改革過(guò)程中，隨著政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善，而逐漸形成和發(fā)展的理念。“分稅制”改革提出了建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度，因而許多學(xué)者對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了分析。在分稅制改革之初，政府間轉(zhuǎn)移支付制度的直接目標(biāo)是縮小地區(qū)間的財(cái)政收入差距 (孫開，1994)，但對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)政收入差距的深層目標(biāo)則存在爭(zhēng)論。部分學(xué)者認(rèn)為，在 “效度優(yōu)先”的原則下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該主要用于支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)和老工業(yè)基地改善能源、交通和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以強(qiáng)化該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ) (孫方學(xué)、齊海鵬，1994);另有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該回歸財(cái)政的 “公共性”，即保證欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府有能力向轄區(qū)內(nèi)居民提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù) (孫開，1994)，因而政府間轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)水平均等化為最終目標(biāo)。

　　3.公共服務(wù)水平均等化理念的界定

　　關(guān)于公共服務(wù)水平均等化的概念，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)課題組提出：公共服務(wù)水平均等化并非人均收入水平相等化，亦非完全消除地區(qū)發(fā)展的差異;相反，公共服務(wù)水平均等化應(yīng)該是，不同地區(qū)的居民均能夠享受相同的、基本的、大致均等的公共服務(wù);并且，“相同的”“基本的”和 “大致均等的”在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段具有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)。樓繼偉和李克平認(rèn)為，不同地區(qū)政府提供公共服務(wù)能力上的差異表現(xiàn)為，不同地區(qū)的政府供給的相同的公共服務(wù)項(xiàng)目存在供給水平和供給質(zhì)量上的差異，甚至難以達(dá)到最低的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，因而需要通過(guò)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)能力上的均等化，這種均等化是基本公共服務(wù)項(xiàng)目范圍的均等化、各公共服務(wù)項(xiàng)目供給水平的均等化和公共服務(wù)供給質(zhì)量至少達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn) (樓繼偉、李克平，1995)。朱玲則指出，在 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政府行為導(dǎo)向下，公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付功能被施加了遠(yuǎn)超過(guò) “保基本”職能的 “效度”目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)生產(chǎn)率以及人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值等，進(jìn)而降低了公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 “保基本”的 “公平”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此雖然有限的財(cái)政資源使得政府無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)供給水平的相等化，但至少可以把公共財(cái)政的 “公平”目標(biāo)落腳于使全國(guó)各地具備基本公共服務(wù)供給的均等化(朱玲，1997)。

　　4.基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的深化

　　顧名思義，“基本公共服務(wù)均等化”包含兩個(gè)要點(diǎn)：一是基本公共服務(wù)，二是均等化。基本公共服務(wù)是均等化 的 內(nèi) 容，均等化是基本公共服務(wù)供給的結(jié)果。就基本公共服務(wù)的范圍來(lái)說(shuō)，2006年10月發(fā)布的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》明確的范圍包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治安等8個(gè)方面;2017年3月發(fā)布的 《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確的范圍包括基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育和殘疾人基本公共服務(wù)等八大類，并細(xì)化為81個(gè)子類。對(duì)基本公共服務(wù)均等化的結(jié)果而言，“大致均等”的內(nèi)涵是，均等化并非數(shù)量上的絕對(duì)平均以及質(zhì)量上的絕對(duì)同質(zhì)，地區(qū)之間發(fā)展水平的客觀差異應(yīng)該允許基本公共服務(wù)水平在數(shù)量和質(zhì)量上的差異，但需要控制數(shù)量和質(zhì)量差異的程度 (李洺、孟春、李曉玉，2008)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，盡管此時(shí)基本公共服務(wù)均等化作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)已經(jīng)取得廣泛共識(shí)，政府政策亦將政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)明確為 “逐步實(shí)現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)能力的均等化”，但對(duì)于哪些公共服務(wù)項(xiàng)目屬于 “基本” 公共服務(wù)、怎樣的公共服務(wù)水平屬于 “基本”供給水平以及何種程度的公共服務(wù)水平屬于達(dá)到 “基本”供給質(zhì)量等問(wèn)題，尚未展開深入研究。

　　5.對(duì)政策形成的影響

　　學(xué)術(shù)界的理論探討，對(duì)相關(guān)政策的制定產(chǎn)生了積極影響。財(cái)政部于2001年1月發(fā)布的 《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法 (1999)》明確提出，政府間轉(zhuǎn)移支付在過(guò)渡時(shí)期的重點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)各地財(cái)政基本公共業(yè)務(wù)能力的均等化，重點(diǎn)幫助財(cái)政困難地區(qū)緩解財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中的突出矛盾;2002年12月財(cái)政部發(fā)布的 《關(guān)于2002年一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》則進(jìn)一步將轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)確定為 “扭轉(zhuǎn)地區(qū)間財(cái)力差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)能力的均等化，推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)政策分析，范逢春做了詳細(xì)研究 (范逢春，2016)。2005年10月發(fā)布的 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次明確提出了 “公共服務(wù)均等化”。2006年10月發(fā)布的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》首次明確提出了 “基本公共服務(wù)均等化”，要求 “完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。此后，黨的十七大、十八大和十九大均對(duì) “基本公共服務(wù)均等化” 做出明確闡述。自2001年以來(lái)，政策表述從 “基本公共業(yè)務(wù)能力的均等化”轉(zhuǎn)變?yōu)?“基本公共服務(wù)能力的均等化”，又轉(zhuǎn)變?yōu)?“公共服務(wù)均等化”，并最終形成 “基本公共服務(wù)均等化”，“均等化”從以政府為中心最終轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨�共服�?wù)為中心。

　　二、基本公共服務(wù)均等化的測(cè)算

　　1.單一指標(biāo)法單一指標(biāo)法

　　的使用又可分為以下幾個(gè)方面：(1)使用單項(xiàng)財(cái)政支出在財(cái)政支出中的占比衡量公共服務(wù)水平，進(jìn)而使用不同地區(qū)公共服務(wù)水平的比值作為公共服務(wù)非均等化的替代分析指標(biāo)，對(duì)中國(guó)不同時(shí)期地區(qū)間的非均等化特征進(jìn)行定量分析 (黃雪琴、黃田園，2008); (2)使用單項(xiàng)服務(wù)的產(chǎn)出衡量公共服務(wù)水平，一般選擇人均數(shù)量作為替代指標(biāo)，并利用不同地區(qū)公共服務(wù)水平的比值對(duì)中國(guó)不同地區(qū)間的非均等化特征及其時(shí)空演變進(jìn)行定量分析 (楊蔭凱、劉利、楊俊濤，2010);(3)直接使用政策變量衡量公共服務(wù)水平，如最低工資標(biāo)準(zhǔn)、低保金額、救濟(jì)金額和老年人福利機(jī)構(gòu)數(shù)量等 (李雪萍、劉志昌，2008)。然而，在單一指標(biāo)法中，替代指標(biāo)的選取依據(jù)并未得到詳細(xì)說(shuō)明。例如，黃雪琴和黃田園以國(guó)際貧困線和基尼系數(shù)作為依據(jù)確定財(cái)政中公共服務(wù)支出的占比要達(dá)到50%至66%區(qū)間，財(cái)政中公共服務(wù)支出占比的基尼系數(shù)應(yīng)該控制在0.2至0.3區(qū)間，其研究雖然將基本公共服務(wù)均等化與國(guó)際貧困線和基尼系數(shù)聯(lián)系起來(lái)，但并未論證國(guó)際貧困線對(duì)應(yīng)的收入為何是平均收入的50%至66% (黃雪琴、黃田園，2008)。

　　2.指標(biāo)體系法

　　最近的研究則延續(xù)了郭宏寶的指標(biāo)體系構(gòu)建方法 (郭宏寶，2007)，根據(jù)基本公共服務(wù)包含的具體類別構(gòu)建多層指標(biāo)體系，從基礎(chǔ)層級(jí)的指標(biāo)開始逐步合成為綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，其差異主要在于：(1)不同指標(biāo)體系建構(gòu)的方法不同，根據(jù)2006年10月發(fā)布的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》明確基本公共服務(wù)包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治安等八方面內(nèi)容，但實(shí)際分析中往往選擇其中的三類至六類進(jìn)行指標(biāo)體系構(gòu)建，區(qū)別更多在于二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)的差異 (郭宏寶，2008)，因而也不可能依據(jù)2017年3月發(fā)布的 《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》八大類進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì);(2)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的計(jì)算方法不同，如功效系數(shù)法 (郭宏寶，2007)、極差法 (安體富、任強(qiáng)，2008)、均值法 (陳全功、程蹊，2008)、主成分分析法以及信息熵，在實(shí)際分析中使用極差法測(cè)算基本公共服務(wù)水平的方法較為普遍;(3)基本公共服務(wù)指標(biāo)體系的權(quán)重確定方法不同，如陳全功和程蹊使用等權(quán)重對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行合成 (陳全功、程蹊，2008)，而其他多數(shù)研究均未明確說(shuō)明權(quán)重的具體確定方法，如劉成奎和王朝才 (劉成奎、王朝才，2011)以及韓增林等 (韓增林、李彬、張坤領(lǐng)，2015);(4)基本公共服務(wù)均等化程度或非均等化程度的計(jì)算方法不同，如比值法 (陳全功、程蹊，2008)、變異系數(shù)法 (安體富、任強(qiáng)，2008)、Theil指數(shù)法 (龔鋒、余錦亮，2015)和 Gini系數(shù)法 (劉尚希，2007a)等，其中變異系數(shù)法和 Theil指數(shù)法是應(yīng)用最為廣泛的方法。

　　三、基本公共服務(wù)均等化的影響因素

　　1.定性分析

　　有關(guān)基本公共服務(wù)均等化影響因素的研究相對(duì)較少，且主要從定性角度展開分析。以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為例，江明融認(rèn)為以工業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展模式形成了中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的結(jié)構(gòu)，政府公共服務(wù)供給偏向于城市居民，進(jìn) 而 導(dǎo) 致 城 鄉(xiāng) 公 共 服 務(wù) 存 在 非 均 等 化 (江 明 融，2006)。張立榮和冷向明則認(rèn)為，以 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展模型使得各級(jí)政府重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，財(cái)政支出也具有極強(qiáng)的生產(chǎn)性而非公共性，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)效度的關(guān)注程度遠(yuǎn)高于社會(huì)公平，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的巨大非均等化 (張立榮、冷向明，2007)。在現(xiàn)行稅收體系下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)可以獲得更多稅收收入，有限的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模無(wú)法逆轉(zhuǎn)稅收收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，公共服務(wù)非均等化的趨勢(shì)無(wú)法由現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度改善 (李晉中，2008)。需要說(shuō)明的是，中國(guó)公共服務(wù)非均等化是區(qū)域非均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的表現(xiàn)形式之一，經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展導(dǎo)致地方政府提供的公共服務(wù)差距較大，并反過(guò)來(lái)加劇了地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。倪紅日和張亮則認(rèn)為，基本公共服務(wù)由政府供給，基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀與政府對(duì)基本公共服務(wù)支持力度的差異有關(guān)，根本原因在于地方政府財(cái)政的事權(quán)和財(cái)力不匹配 (倪紅日、張亮，2012)。此外，在地方政府事權(quán)和財(cái)力不匹配的前提下，缺乏對(duì)基本公共服務(wù)投入不足的信息反饋和問(wèn)責(zé)機(jī)制，使得基本公共服務(wù)非均等化持續(xù)加劇，并最終導(dǎo)致基本公共服務(wù)的財(cái)政投入不均等、供給水平不均等、供給質(zhì)量不均等以及成本負(fù)擔(dān)不均等 (黃云鵬，2010)。

　　2.經(jīng)濟(jì)計(jì)量分析

　　就定量分析而言，王磊使用 OLS分析了時(shí)間序列數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)，采用稅收返還占比、一般轉(zhuǎn)移支付占比和中央專項(xiàng)撥款占比對(duì)千人擁有的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)相對(duì)規(guī)模的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，認(rèn)為稅收返還 加 劇 了 地 區(qū) 間 公 共 服 務(wù) 不 均 等 化 程 度 (王 磊，2006)。胡 斌 和 毛 艷 華 使 用CGSS調(diào)查數(shù)據(jù)中的居民感知變量作為基本公共服務(wù)均等化的替代指標(biāo)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付類型與基本公共服務(wù)均等化間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析 (胡斌、毛艷華，2018)。對(duì)于胡斌和毛艷華的研究，其將居民對(duì)基本公共服務(wù)均等化的主觀感受類比于基本公共服務(wù)均等化程度，隱含假定了居民主觀感受與客觀現(xiàn)實(shí)間的等價(jià)關(guān)系 (胡斌、毛艷華，2018)，但這種假定的等價(jià)關(guān)系是否成立還值得探討。對(duì)公共服務(wù)均等化 (非均等化)影響因素進(jìn)行定量分析的難點(diǎn)在于：(1)量化公共服務(wù)均等化或非均等化程度，公共服務(wù)包含諸如教育和醫(yī)療衛(wèi)生等多方面的內(nèi)容 (楊蔭凱、劉利、楊俊濤，2010)，而教育或醫(yī)療衛(wèi)生類別下更包含許多子類別，因而無(wú)法直接使用單一指標(biāo)進(jìn)行衡量;(2)公共服務(wù)均等化或非均等化程度具有階段性，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段具有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即便可以找到某個(gè)單一指標(biāo)進(jìn)行衡量，其在不同時(shí)期和地區(qū)間亦因衡量標(biāo)準(zhǔn)的差異而不具可比性;(3)公共服務(wù)非均等化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)非均衡發(fā)展的表現(xiàn)形式之一，因而與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在多渠道聯(lián)系，甚至存在雙向因果關(guān)系，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型無(wú)法解決該問(wèn)題。

　　3.統(tǒng)計(jì)與計(jì)量方法的結(jié)合為解決上述問(wèn)題，部分學(xué)者首先利用指標(biāo)體系方法或 PCA 方法測(cè)算了不同時(shí)期不同地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)基本公共服務(wù)水平的綜合測(cè)算 (戚學(xué)祥，2015)。需要特別說(shuō)明的是，在檢驗(yàn)基本公共服務(wù)均等化水平與宏觀經(jīng)濟(jì)變量間的關(guān)系時(shí)，學(xué)者們使用地級(jí)市的基本公共服務(wù)指標(biāo)測(cè)算省際基本公共服務(wù)均等化或非均等化程度。在獲得省際基本公共服務(wù)均等化或非均等化程度的定量面板數(shù)據(jù)后，學(xué)者們即可使用傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)計(jì)量方法對(duì)基本公共服務(wù)均等化和宏觀經(jīng)濟(jì)變量間的關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)，如李斌等檢驗(yàn)了基本公共服務(wù)均等化與城市化間的關(guān)系 (李斌、李拓、朱業(yè)，2015)，盧娟和 李 拓 檢 驗(yàn) 了 基 本 公 共 服 務(wù) 均 等 化 與 經(jīng) 濟(jì) 增 長(zhǎng) 之 間 的 關(guān) 系 (盧 娟、李 拓，2016)。總而言之，對(duì)基本公共服務(wù)非均等化的原因即基本公共服務(wù)均等化影響因素的分析，最終均以對(duì)基本公共服務(wù)均等化或非均等化程度的測(cè)算為前提。

　　四、基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑

　　1.總體思路

　　在中國(guó)的公共財(cái)政體系中，政府間轉(zhuǎn)移支付制度是基本公共服務(wù)均等化的重要實(shí)現(xiàn)手段。具有均等化效果的轉(zhuǎn)移支付措施包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村改革轉(zhuǎn)移支付以及部分具有改善公共服務(wù)水平的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 (金人慶，2006)。由于公共服務(wù)均等化是緩解地區(qū)不均衡發(fā)展的重要途徑，而市場(chǎng)不可能自發(fā)地供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，更不能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，因此必須依靠政府來(lái)實(shí)現(xiàn) (樓繼偉，2006)。然而，無(wú)論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，稅收結(jié)構(gòu)均使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)獲得了更多的稅收收入。稅收收入作為激勵(lì)措施使地方政府更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而形成了政府間財(cái)力的縱向不均衡和橫向不均衡 (樓繼偉，2006)。作為一種稅收再分配措施，并且保證諸如環(huán)境保護(hù)等特定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付制度能夠明顯縮小地區(qū)稅收收入的差距 (金人慶，2006)。然而，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，特別是省以下轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，無(wú)法從根本上消除地區(qū)公共服務(wù)差距，因而需要以轉(zhuǎn)移支付制度改革為主，加快相關(guān) 領(lǐng) 域 的 改 革 (金 人 慶，2006)，特 別 是 要 增 強(qiáng) 基 層 政 府 提 供 公 共 服 務(wù) 的 能 力 (金 人 慶，2006)。

　　2.實(shí)踐模式

　　首先，從基本公共服務(wù)的均等化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，馬國(guó)賢將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為三種模式，分別為人均財(cái)力均等化、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和基本公共服務(wù)最低供應(yīng)。由于中國(guó)正處于發(fā)展階段，且人均收入水平尚未達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，因此實(shí)施基本公共服務(wù)最低供給模式是最適合中國(guó)國(guó)情的均等化模式 (馬國(guó)賢，2007)。需要特別說(shuō)明的是，李洺等 (李洺、孟春、李曉玉，2008)對(duì)國(guó)際上公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了較好的歸納分析。其次，從公共服務(wù)的供給主體來(lái)看，劉尚希認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，在中國(guó)各級(jí)政府財(cái)力相對(duì)不足的情況下，可以借鑒國(guó)際上較為成熟的 PPP模式，引導(dǎo)私人資本參與公共服務(wù)的供給，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn) (劉尚希，2007a)。對(duì)于公共服 務(wù) 的 供 給 主體，按照合理劃分各級(jí)政府事權(quán)的原則，應(yīng)該增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)村基層政府在基本公共服務(wù)供給中的自主決策權(quán) (李曉玲，2017)，并通過(guò) PPP模式使更多基層政府通過(guò) “小投資”撬動(dòng) “大資本”。再次，從政府轉(zhuǎn)移支付角度來(lái)看，基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財(cái)政視角，可以試行政府間橫向轉(zhuǎn)移支付，逐步縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，取消稅收返還，在集中整合政府財(cái)政資源的基礎(chǔ)上 (蔡春紅，2008)，實(shí)施以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。特別地，對(duì)于不具備均等化作用的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該逐步取消 (陳頌東，2008a);按照收益范圍劃分各級(jí)政府事權(quán)，重新劃分中央與地方的共享稅種和分配比例 (陳頌東，2008b)，進(jìn)而以事權(quán)為基礎(chǔ)完善轉(zhuǎn)移支付制度。但賈曉俊等亦論證了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化最有效的措施 (賈曉俊、岳希明、王怡璞，2015)。

　　此外，從基本公共服務(wù)的重要程度來(lái)看，龔金保 (2007)從劉尚希的消費(fèi)均等化視角，基于需求層次理論，提出了按照最低生活保障、社會(huì)救助、再就業(yè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)安全、基礎(chǔ)教育、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化體育和高等教育的順序逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的建議 (劉尚希，2007b)。張立榮和冷向明還從政府行為視角分析了基本公共服務(wù)均等化對(duì)政府行為變革的要求，政府應(yīng)該從重視經(jīng)濟(jì)效度轉(zhuǎn)向重視社會(huì)公平，從重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向重視公共服務(wù)，從生產(chǎn)性財(cái)政轉(zhuǎn)向公共性財(cái)政，從事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)向事前發(fā)展 (張立榮、冷向明，2007)。基于此，遲福林等 (遲福林、方栓喜、匡賢明、王瑞芬、常英偉，2008)分別從社會(huì)發(fā)展階段、體制機(jī)制建設(shè)和政府能力提升等三方面，提出了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的12條建議，并成為后續(xù)研究的基礎(chǔ) (基本公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政責(zé)任協(xié)作課題組，2008)。

　　3.配套措施

　　對(duì)于特定領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑而言，學(xué)界提出的對(duì)策建議是增強(qiáng)財(cái)政對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的支持力度，提高財(cái)政投入規(guī)模。首先，針對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化問(wèn)題，王翠芳認(rèn)為應(yīng)該在統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力，使更多財(cái)政資源投向農(nóng)村公共服務(wù)(王翠芳，2007);在城市化過(guò)程中，農(nóng)村留守人群的基本公共服務(wù)并未獲得足夠的財(cái)政支持，因而需要破除 “戶籍”制度以使進(jìn)城務(wù)工人員及其家庭能夠獲得平等的公共服務(wù) (丁 波，2016)。其次，針對(duì)教育領(lǐng)域和體育領(lǐng)域的公共服務(wù)非均等化問(wèn)題，石英華建議，在引導(dǎo)社會(huì)資本參與相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)生產(chǎn)的同時(shí)，增加政府對(duì)相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)的支出規(guī)模 (石英華，2007)。再次，針對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化，需要完善政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施分級(jí)管理的環(huán)保責(zé)任制度 (劉子剛、劉喆、衛(wèi)文斐，2015)。

　　五、研究述評(píng)與展望

　　1.研究述評(píng)

　　第一，定量研究與政策框架并未完全契合，因而缺乏扎實(shí)的政策基礎(chǔ)。在2012年之后展開的關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的大量測(cè)算中，學(xué)界關(guān)注的基本公共服務(wù)范圍主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障三大領(lǐng)域。但實(shí)際上，在2017年 《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》發(fā)布之前，2006年發(fā)布的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》已經(jīng)明確了基本公共服務(wù)的具體范圍，包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治安等八大類別。因此，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化研究，需要圍繞教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治安等八大類別展開測(cè)算。我們注意到，盧洪友和祁毓基于生態(tài)環(huán)境類別進(jìn)行了均等化測(cè)算 (盧洪友、祁 毓，2013)。整體而言，對(duì)基本公共服務(wù)均等化展開的研究應(yīng)該按照中央明確界定的范圍展開。特別地，應(yīng)該基于2017年發(fā)布的 《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中劃定的八大類別81個(gè)子類別，分別對(duì)每個(gè)類別以及對(duì)整體均進(jìn)行定量測(cè)算。

　　第二，已有的研究對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的階段性特征還不夠重視。基本公共服務(wù)均等化程度或非均等化程度的計(jì)算，依賴于基本公共服務(wù)供給水平和供給質(zhì)量的測(cè)算，并且需要明確均等化的外部參考標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù) 《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，中國(guó)基本公共服務(wù)均等化設(shè)定了三大目標(biāo)：到2020年，基本公共服務(wù)均等化與全面建成小康社會(huì);到2035年，基本公共服務(wù)均等化與基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化;到21世紀(jì)中葉，基本公共服務(wù)均等化與建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。因此，在不同的歷史發(fā)展階段，基本公共服務(wù)均等化所服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)存在差異，對(duì)基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)應(yīng)該根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的變化而逐步調(diào)整均等化的 “標(biāo)準(zhǔn)”。

　　第三，由于未能對(duì)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀和歷史時(shí)空演進(jìn)特征進(jìn)行全面客觀的評(píng)估，缺乏對(duì)基本公共服務(wù)均等化程度及其變化規(guī)律性的深入認(rèn)識(shí)，因此對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)政策的制定、政策實(shí)施中存在的問(wèn)題、政策實(shí)施過(guò)程中的調(diào)整思路以及政策實(shí)施的效果等都只能從主觀認(rèn)識(shí)方面展開。例如，部分學(xué)者認(rèn)為 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略使得政府忽視了公共服務(wù)的供給水平和供給質(zhì)量，但又建議各級(jí)政府加大對(duì)公共服務(wù)的投入力度，而增加公共服務(wù)投入力度本身就需要通過(guò) “經(jīng)濟(jì)建設(shè)”擴(kuò)大地區(qū)整體收入來(lái)實(shí)現(xiàn);又如，部分學(xué)者認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化就是地方政府對(duì)公共服務(wù)財(cái)政投入規(guī)模或結(jié)構(gòu)的相等化，但早在分稅制改革之初就有學(xué)者明確了，基本公共服務(wù)均等化是產(chǎn)出結(jié)果的均等化，而非財(cái)政投入的均等化，是 “基本” 公共服務(wù)均等化，而非 “全部”公共服務(wù)的均等化。我們認(rèn)為，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化展開的研究尚未取得較大進(jìn)展的原因之一，就是學(xué)界未能對(duì)基本公共服務(wù)均等化定量測(cè)算達(dá)成統(tǒng)一意見，致使定性研究缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　2.研究展望

　　第一，基本公共服務(wù)均等化理論基礎(chǔ)研究需進(jìn)一步夯實(shí)。基于目前學(xué)界對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的研究多以政策或政策評(píng)估研究為主，缺乏統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)，本文認(rèn)為后續(xù)研究應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域進(jìn)一步夯實(shí)理論基礎(chǔ)，借鑒國(guó)外公共服務(wù)研究相關(guān)理論，確定基本公共服務(wù)及基本公 共 服 務(wù) 均 等 化 的 內(nèi) 涵，從理論層面論證基本公共服務(wù)的最優(yōu)提供范圍及最優(yōu)方式。

　　第二，基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)選取應(yīng)更加注重效度。對(duì)基本公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行測(cè)算，有助于黨和政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在的問(wèn)題以及問(wèn)題出現(xiàn)的原因，進(jìn)而對(duì)相關(guān)制度和政策進(jìn)行 “精準(zhǔn)校正”。因此，首先必須確定基本公共服務(wù)均等化測(cè)量指標(biāo)。目前，基本公共服務(wù)均等化測(cè)量指標(biāo)主要是政策措施指標(biāo)或者借鑒國(guó)際通用衡量不平衡的指標(biāo)(例如基尼系數(shù))，但是使用這些指標(biāo)測(cè)量基本公共服務(wù)均等化時(shí)要么僅考慮了硬件的均等化，忽視了均等化的效果指標(biāo)，要么則偏離了 “均等化”這一關(guān)鍵中心。因而在后續(xù)定量研究中，對(duì)于均等化指標(biāo)的選擇上應(yīng)當(dāng)更多考慮替代指標(biāo)的效度。

　　第三，基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑研究要緊密結(jié)合理論與實(shí)踐。已有文獻(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑的研究中主要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政投入因素和通過(guò) PPP模式引導(dǎo)民間資本參與基本公共服務(wù)供給，總的來(lái)說(shuō)，這兩種途徑都是在現(xiàn)有體制內(nèi)關(guān)注如何加大資金投入從而提高落后地區(qū)基本公共服務(wù)水平，而忽視了制度性因素的變革對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的作用。而對(duì)于國(guó)外公共服務(wù)提供模式借鑒的研究與中國(guó)國(guó)情結(jié)合尚需進(jìn)一步的探索。因此，學(xué)界在后續(xù)關(guān)于基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑的研究應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注制度性因素，通過(guò)案例分析等方法，以地方基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐創(chuàng)新為抓手，以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑的深入研究。

　　參考文獻(xiàn)

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