摘要：鄉村治理既是實施鄉村振興戰略的主要目標和內容之一，又是推動鄉村振興戰略的保障條件。改革開放40年來，鄉村社會結構和環境發生了翻天覆地的結構性變遷，鄉村治理出現了新的態勢和問題。培養農村治理精英、建立新型現代鄉村共同體、再造新時代的鄉村文化，通過鄉村治理規范化和日常化，建立確實能為百姓提供服務、辦好實事的高效機制，是提高鄉村治理有效性的必由之路。

　　關鍵詞：自治;法治;德治;鄉村治理

　　鄉村振興是黨的十九大提出的新時期我國鄉村發展的基本戰略。這一戰略的提出開啟了農村現代化建設的新征程，必將對我國農村今后的發展產生深遠的影響。

　　一、鄉村治理：鄉村振興戰略的重要保障

　　黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。農業農村發展不充分、城鄉經濟社會發展不平衡，可以說是我國社會主要矛盾的最重要的表現[1]。黨的十九大用“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”概括了鄉村振興的總要求。 這一總要求是貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”理念的必然選擇，是“五位一體”總體布局在新時代“三農”工作中的重要體現。鄉村振興戰略提出的根本目標和要求就是要實現農業農村的現代化。正如黨的十九大指出的建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。鄉村振興戰略最重要的也是最符合農民意愿的就是盡快實現生活富裕，在此基礎上再滿足農民對美好生活的追求。鄉村治理作為一種與鄉村振興密切相關的社會運行活動，是國家治理的基石。鄉村治理既是實施鄉村振興戰略的一個重要目標和內容，又是推動鄉村振興戰略的重要保障。[2]改善鄉村治理，即鄉村治理有效也是國家的基本方略，是固本安邦之策。

　　第一，鄉村治理是廣大農民獲得公共服務和公共產品的必要路徑和平臺。農民對于公共服務和公共產品的需求相當一部分是通過鄉村治理的平臺得以滿足的。政府通過村自治組織(村“兩委”)確定救助對象和項目實施對象，政府的許多惠農支農舉措和項目也大多通過村“兩委”的路徑輸送到農民手中。鄉村治理是國家治理的“最后一公里”。鄉村治理不完善，國家治理就缺乏最重要的基礎。鄉村公共設施的建設、社會生活秩序的維護，生態環境的保護，都需要通過鄉村治理得以實現。

　　第二，鄉村治理發揮著精神凝聚、文化傳承和人格教化的功能。有效地達到 “善治”的鄉村治理，就會在村民中形成較強的凝聚力，村民對自己村莊的歸屬感和認同感就會不斷增強。傳統的優秀鄉土文化需要通過鄉村治理得以傳承和發揚光大;淳樸的民風也需要通過鄉村治理機制的培育不斷積累和擴大影響。總之，鄉村治理在國家治理中處于最基礎的地位。在鄉村振興戰略中，鄉村治理發揮的政治、社會和文化功能將成為農村農業實現現代化的基本條件。農民需要和諧、美好和宜居的社會生活環境，這一切都需要通過有效的鄉村治理來實現。

　　二、鄉村治理所面對的鄉村社會環境

　　改革開放40年來，鄉村社會結構和環境發生了巨大的變遷。正是農村翻天覆地的結構性變化，引發鄉村治理出現了新的態勢和問題。

　　第一，在市場經濟原則的支配下，農村的資源不足以維持農村的生存發展。這一方面導致了人口的外流，另一方面引發了農民對鄉村內部資源和政府項目的競爭，能力較強的農民總是能獲得較多的資源[3]，鄰里之間的互助關系被市場化的利益交換關系代替 ，人際關系疏遠的趨向比較明顯，與鄉土社會相適應的觀念和價值影響力減弱，傳統意義上的村落共同體的凝聚力下降，這些都成為鄉村共同體式微乃至衰落的根源。表現為鄉村與城鎮發展差距的拉大、人口的流失、鄉村精英向城鎮的轉移，公共服務的滯后、社區公共生活的衰落、鄉村經濟價值和公共價值的耗散等等，從而使鄉村治理遭遇諸多困難。 治理失靈成為鄉村社會治理面臨的嚴峻挑戰。例如，由于集體經濟萎縮乃至瓦解和公共資源匱乏，導致鄉村公共產品的供給嚴重不足;農民訴求渠道不夠通暢，群眾的許多正當利益訴求得不到有效解決;一些社會問題例如人情消費和婚娶消費成為農民的沉重負擔，不能得到及時解決和糾正[4]。

　　第二，隨著大批農村青壯年勞動力外出謀生就業，農村精英和能人的流失嚴重，鄉村治理遭遇人才缺乏、權威不足的困境，大批農民的兩棲式謀生方式，也給鄉村社會治理帶來了不少困難。改革開放以來，特別是21世紀以后，我國工業化速度加快，對勞動力需求愈益旺盛。由于鄉村資源相對稀缺，經濟比較效益低下，農民進城打工的收入遠大于務農收入，這就促使大批農民流動到城鎮就業，形成了龐大的農民工流動大軍。由于無法承受高昂的城市生活成本，大部分農民工并沒有完全融入城市，加之鄉村的承包地和住房仍然是規避市場競爭風險的依賴性資源，農民并不會輕易放棄。于是，他們往返于城鄉之間，一方面在城鎮打工，以期獲得較高的收入，另一方面，堅守著自己的承包地和住宅。當大多數農民工選擇這種“雙棲”的就業模式和“雙飛”的生活方式時，村落只是他們與家人的團聚之地，鄉村的治理與他們既是密切相關的，又是他們難以顧及和參與的。[5]而隨著大批青壯年外出打工，鄉村精英也大部分流失，農村的老齡化、空心化狀況使鄉村治理難以正常運行。

　　第三，農村稅費改革前，基層政府的財政很大程度上需要從鄉村收取的費用(稅收、“三提五統”及其他共同生產費)來維持，而現在農村不再是基層財政的提供者。2000年以后, 國家進行了農村稅費改革, 減稅和規范農民負擔, 并在2006年取消了農業稅和各種專門面向農戶的收費[6]。國家反過來向鄉村轉移資源，且轉移的資源量在不斷增加，包括通過各種惠農政策直接補貼給農民或是通過實施各種項目來推動農村發展。對于鄉村自治組織——村 “兩委”干部的補貼標準也越來越高，村“兩委”在很大程度上是基層政府在鄉村的代理人。村干部主要完成基層政府交辦的工作，執行鄉村政策以及實施政府項目的統籌協調工作。由此產生的問題：一是村干部與基層政府的利益關系更加緊密，而難以做到真正為農民利益代言;二是政府項目實施就是國家對鄉村的資源輸入，農民之間在爭做項目的受惠者時形成了競爭關系。由于對村干部在項目實施的統籌執行過程中缺乏有效監督制約，村干部很難做到公正公平，難免優親厚友，甚至一些村干部與民爭利、暗箱操作和中飽私囊，從而疏離了他們與村民的關系，鄉村治理的權威性就會受到損害。

　　鄉村治理的一個關鍵是如何處理國家(政府)干預與村民自治的關系。鄉村治理的實踐說明，村民自治實際上從來都是在政府的主導和干預下運行的。由于市場經濟原則介入到鄉村日常生活中，僅僅依靠鄉村自身的資源難以實現真正意義上的自治。農村稅費改革成為國家與鄉村關系的轉折點。國家在停止了對鄉村的資源汲取后，反過來通過投入來實現對鄉村治理的干預，而且為了強化干預，往往派駐包村干部或不斷循環的駐村工作隊，乃至將村干部進行行政化管理，但這都不能成為國家在村級層面的穩定機構[3]。國家對鄉村治理在人力和資源上的巨大投入往往不能收到相應的效果。

　　三、多措并舉，實行有效的鄉村治理

　　治理有效作為鄉村振興戰略的總要求之一，是針對鄉村治理“失靈”的現狀提出的，反映了黨和政府在鄉村治理上的新導向和新目標。鄉村治理應是以建立和完善黨和政府的基層組織為核心，以農村經濟發展為基礎，包括農村文化、民生、生態等在內的鄉村治理水平的整體性提升。[7]這就是說，鄉村治理重在實效，解決實際問題。建立起與鄉村經濟社會發展相適應的、高效公正的治理機制。一是要滿足廣大農民對公共服務和公共產品的需求。通過公共服務的均等化、特別是在社會發展項目和基礎設施建設方面向鄉村傾斜，不斷改善鄉村公共服務條件，真正能夠有效化解社會矛盾，為廣大農民排憂解難，為他們及其后代的成長發展創造良好的社會環境。二是不斷增強農民對家鄉的認同感和歸屬感，增強鄉村社區的凝聚力，使守望相助的和諧的人際關系成為鄉村社會關系的主流。三是鄉村共同體能夠帶領和幫助廣大農民應對市場風險，壯大經濟實力，不斷提高生活水平。如何治理有效，按照黨的十九大提出的“三治”(自治、法治、德治)結合的思路，考慮可以從以下方面著手。

　　第一，鄉村治理規范化和日常化。基層政府與村級自治組織的關系是鄉村治理的基本關系。一方面基層政府系國家治理的基礎。國家在鄉村發展方面的戰略、惠農政策和投入的建設項目都需要基層政府的貫徹執行。另一方面，村民自治制度的實行又使基層政府不能采取越俎代庖的方式來干預鄉村治理。因此，有專家建議“基層政府向村莊派駐穩定的行政性村級主要領導以承接村莊的各項行政工作。行政性村莊干部在充分了解村莊情況的基礎上保障國家的惠農政策按照政策要求在基層得到實施”[3]。還有一些地方正借基層治理現代化來推進村級治理的規范化, 主要表現就是試圖通過為農民提供日常化規范化服務達到農村善治, 表現出來的就是村干部的脫產化、正規化、職業化[6]。當然，實施村干部的脫產化、正規化、職業化，還處于探索階段，這涉及鄉村基本治理制度的改革，然而這并非不可能。現在一些地區的村干部實際已經在領取工資，特別是一些財政狀況好的地區，村干部的工資水平已經比較高了，目前還有逐步提高的趨勢，一些地方還為村干部辦理城鎮職工養老保險。這種類似于準國家工作人員的待遇，表明實現村干部的正規化、職業化只有一步之遙。

　　第二，建立確實能為百姓提供服務、辦好實事的高效鄉村治理機制。在鄉村，農民需要的公共服務，一類是由政府直接提供的行政類公共服務，一類是由鄉村自治組織為農民提供的公共服務，包括村“兩委”受政府委托為農民提供的服務。政府制定公共政策時，必須以需求為導向，充分體現民意，確實提供能夠滿足農民、特別是經濟狀況差的那一部分農民所需要公共產品。同時，還要注意建立兩個機制。一是溝通交流機制。鄉村治理是政府聯系廣大農民群眾的紐帶，農民是鄉村振興的主體。國家通過鄉村治理機制，了解農民訴求，也通過這一機制讓廣大農民了解政府的各種政策和惠農項目。因此，鄉村治理機制的溝通交流功能把政府和農民連接起來，使政府能真正體察民情、了解民意，制定實施符合實際、能真正取得實效的各項政策和項目;而普通農民也可以在鄉村治理中了解政府的政策和惠農項目，并且反饋自身的意見和建議。顯然，這一保障下情上傳和上情下達的暢通的溝通交流機制，對政府和農民來說，都是不可或缺的。二是督查糾錯機制。針對村干部執行政策的偏差乃至濫用權力和以公權謀取私利的問題，必須建立起有效的監督督查制度，保證有腐必究，有錯必糾。[4]

　　第三，培養農村治理精英。近年來，一批返鄉創業的農民工、農村致富能人和受過高等教育的返鄉或下鄉創業的青年，由于學歷高、經驗豐富或能力較強并比較富裕而被稱為新鄉賢 。新鄉賢可以發揮傳統鄉紳所具有的社會教化職能，同時其知識和能力也可以在化解鄉村社會矛盾，帶動村民應對市場風險等方面發揮積極作用。[8]新鄉賢參與鄉村治理途徑有多種：一是在議事會這樣的機構中發表意見，作為咨詢建議供鄉村治理者參考吸納。二是一些鄉賢直接成為兼業的鄉村治理的參與者，比如在從事自身主業的同時，可以在村民自治組織中擔任一定的職位。在加強鄉村黨組織和村委會的建設中，新鄉賢可以進入村 “兩委”中。三是一些鄉賢自愿通過選拔成為職業化的鄉村工作人員。當然，這樣的制度需要對他們的收益作出合適的安排，比如他們的身份、收入和社會保險(特別是養老保險)等。發揮新鄉賢的作用，能減少政府治理成本，使鄉村治理資源得到充分利用。

　　第四，建立新型現代鄉村社區，積極培育鄉村共同體。要通過鄉村治理，使村落成為現代農民生活的共同體，并擴大農民對鄉村治理的參與，增強鄉村社區的凝聚力。一是要使農民對鄉村治理有迫切的需求，使農民真正感受到鄉村社區與自身利益休戚與共的關系。政府在實施各項惠農政策和鄉村建設項目時，一定要堅持普惠性和救濟性相結合的原則，以公平、公正為基本指導思想，讓所有農民都能享受到發展改革的成果。二是通過鄉村社會組織的形式擴大農民對社會治理的參與。鄉村社會組織發育不全對農民參與鄉村治理產生了負面影響。要通過各種社會組織的形式，讓廣大農民參與自己家鄉的建設發展。一些地方成立的議事會、老人會等組織，對鄉村治理發揮了積極的功能，值得借鑒。

　　第五，培育再造新時代的鄉村文化，提高村民素質。扎根于鄉村的鄉土文化蘊涵著深厚和豐富的歷史文化傳統，并且是中華民族傳統文化的基礎。中國鄉土社會在漫長的歷史長河中形成了一整套禮儀習俗和行為道德規范[1]，成為鄉土社會的粘合劑和穩定劑。當然，再造鄉村文化，關鍵是提高農民的科學文化素質，前提是辦好鄉村教育，讓更多的農民接受更好的文化教育。

　　參考文獻：

　　[1]　談慧娟,羅家為.鄉村振興戰略:新時代“三農”問題的破解與發展路徑[J].江西社會科學,2018(09).

　　[2]　耿永志,張秋喜.實施鄉村振興戰略,需整體性提高鄉村治理水平[J]. 農業現代化研究,2018(05).

　　[3]　王曉毅.完善鄉村治理結構,實現鄉村振興戰略[J]. 中國農業大學學報( 社會科學版),2018(03).

　　[4]　陳通明.加強創新基層社會治理,推動和諧寧夏建設 [N].寧夏日報,2017-04-19.

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