自2020年9月22日，中國在75屆聯合國大會上宣布在中國CO2排放在2030年達峰，爭取2060年實現碳中和目標后，相關表述不斷深化，尤其在2021年兩會期間，節能減排成為各方關注的焦點，已確定為中長期的國策，碳減排成為各行業的一個明確而現實的任務。根據權威統計，航空業使用化石燃料僅占總化石燃料CO2排放的3%左右，航空碳排放在各行業乃至全球碳排放占比不高，但年均增長速度較快，加之民航飛機巡航高度集中在9 000-12 000m，導致其尾氣排放至大氣平流層和對流層上部，加劇了全球溫室效應，因此航空業成為重點關注的行業之一。根據國際民航組織(ICAO)估計，如果放任航空業碳排放，到2050年，全球航空的年碳排放量會從目前約7億t大幅增加3倍多，至26億t。由此可見，實施航空碳減排具備現實而緊迫的壓力。本文通過分析全球航空碳減排機制最新情況，從而提出我國航空碳減排方面應對措施。

　　1、 全球航空碳減排機制的發展現狀

　　1.1、 歐盟航空碳減排

　　歐盟2008/101/EC號指令將航空業納入到了歐盟碳排放交易機制(EU ETS)，在進行總量控制的基礎上，允許排放單位進行碳排放許可額分配或交易[1]。為確保該項制度的有效落實，從2012年開始，所有飛往、飛經或飛離歐盟的航班均需遵守EU ETS的要求。2017年，歐盟頒布了2017/2392號法規，提出從2017起將EU ETS的地理范圍限制在歐洲經濟區內[2]。在歐盟2008/101/EC號指令中根據各航空運營者的歷史排放量等情況，確定免費配額，其中85%的碳排放額實施免費分配，另外15%以拍賣的方式分配。對于超額排放，但未購買配額的營運者，征收相應碳稅，但是這一措施也遭到了中、美、俄、日等國家的強烈反對，認為該政策是純粹的單邊措施，缺少合法性，違背了《聯合國氣候變化框架公約》《芝加哥公約》《1994年關稅及貿易總協定》中的公平原則[3]。2009年，美國航協隨即向歐洲法院發起訴訟，中國民航局也曾禁止中國航司加入EU ETS體系，迫于國際政治壓力，歐盟于2014年發布了2014/421/EU指令，該指令明確自2013年1月1日起至2016年12月31日，所有來自或飛往歐盟之外國家的航班可不再參與EU ETS。

　　1.2 、航空碳抵消和減排計劃

　　2016年，國際民用航空組織(ICAO)大會建立了航空碳減排的一攬子措施CORSIA，主要分為三個階段進行實施，在實驗階段和第一階段，采用各國自愿參與的方式，鼓勵發達國家率先參與;第二階段采用強制性參與的方式，對于達到相關標準的成員國必須參與，小島嶼發展國際和最不發達國家可自愿參與[4]。雖然在第39屆ICAO大會已經通過了CORSIA，但具體實施方面仍存在較多困擾，具體表現在：(1) CORSIA基于歷史排放，缺少對各發展中國家增長空間的考慮，結果是增長快的發展中國家承擔了比發達國家更大的減排責任，違背了“共同但有區別”的原則[5];(2)以大會決議的性質通過的CORSIA，缺乏法律約束，在各成員國對單邊行動條款持保留態度時，會影響計劃的執行效率。目前我國民航業已建立起碳排放核查機制，在國際互認基礎上，CNAS批準了數家可從事航空業碳排放核查的單位，并定期向國際民航組織報備。

　　2、 航空碳減排機制的相關應對策略

　　2.1、 法律法規支撐

　　碳排放與氣候變化之間有著緊密關系，在關于氣候變化的國際談判方面，我國經歷了被動參與、謹慎保守參與和開放活躍參與的過程，《中國應對氣候變化國際方案》是首個應對氣候變化的全面政策，在2007年制定之后，我國又陸續出臺了應對氣候變化的相關法律和規章制度[6]。由于氣候變化是一個綜合性問題，任何一項立法都難以對其進行較為全方面的規制，所以應積極按照氣候變化應對的總體要求，嚴格執行與之相關的法律法規，如可再生能源法、草原法、節約能源法等，有序推進我國的氣候變化應對工作。通過分析總結全球航空碳減排法制現狀，我國應積極總結相關經驗，規避不足，制定一部具有基本法性質的《氣候變化應對法》，從而更好地滿足氣候變化應對需求，更快地與國際碳減排相銜接，體現出我國在碳減排方面的責任擔當，同時該法律的制定，能夠為我國航空碳減排相關法制的制定打下良好基礎。

　　2.2、 基于碳稅的減排措施

　　我國2016年頒布的《環境保護稅法》并未將碳稅納入環境保護稅的范疇，碳稅作為應對氣候變化，減輕全球環境問題的重要手段，與碳交易制度一樣，都是促進溫室氣體尤其是二氧化碳減排的有效手段。與碳交易相比，碳稅手段更加直接，能夠保證減碳力度，中國在2020年承諾2030年碳達峰目標，碳稅應引起足夠重視，使其作用能夠充分發揮出來[7]。碳稅與碳排放交易有著直接關聯，通過將碳稅納入環境保護稅范圍，能夠更好地落實節能減排工作，減少各行各業的碳排放量。與其他稅收不同，碳稅所涉及的范圍較廣，基本能夠覆蓋所有消費化石燃料的單位與個人，其執行成本相對較低，且通過實施碳稅，能夠在達到碳減排目標的同時，穩定能源及延伸產品或服務的價格，具有較強的公益性和穩定性。

　　基于此，我國可適當拓寬環境保護稅的征收范圍，對相關單位征收碳稅，按照“誰使用、誰排放、誰繳稅”的原則進行相關政策設計，明確碳稅只用于碳減排，用來協助企業轉型，有利于抑制高耗能、高排放產業的增長，有利于鼓勵航司企業降低運行耗能，促進航空可持續燃料的使用，為我國航空碳減排的實施奠定基礎。

　　2.3 、碳交易制度

　　目前，ICAO的第219屆理事會認可了6個減排項目體系，在2021年至2023年的CORSIA試點期內為其提供合格碳減排指標，這些減排項目體系包括：(1)美國碳注冊登記簿(ACR);(2)中國溫室氣體自愿減排項目(CCER);(3)清潔發展機制(CDM);(4)美國氣候行動儲備方案(CAR);(5)黃金標準(GS);(6)核證減排標準(VCS)。但CORSIA要求合格碳減排指標必須由2016年1月1日以后投產的減排項目產生，且時間不得晚于2020年12月31日，用于抵消試運行階段(2021—2023年合格減排指標)。

　　表面上，中國航司可以通過購買CCER減排量履行減排，但根據ICAO的評估，認為CCER項目對于減排項目額外性要求不足，而且CCER項目對于避免履行國際碳減排義務時，會出現重復計算的問題。由于CORSIA只認可2016年1月1日以后的項目產生的減排量。同時，自2017年起，CCER方法學開發、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案的申請都處于暫停狀態，根據中國自愿減排交易信息平臺的信息，已經備案簽發的減排量中沒有符合CORSIA合格碳減排指標要求的減排量;而根據已備案未簽發的項目設計文件信息計算，這些項目到2020年12月31日將產生總計4千多萬噸的減排量。

　　2021年，隨著全國碳排放權交易體系的啟動，相關單位應盡快啟動CCER項目和減排量的備案，促進CCER方法學、項目與減排量的備案及簽發流程按照ICAO建議進行升級修訂。同時考慮國家碳市場交易和國際碳減排指標交易的需求，做好CCER的國際對標，保障保CCER能夠擁有廣泛的認可和市場消化通道，釋放市場化減排潛力。主管部門可以委托具有非盈利性特征和政府公信力的專業機構負責相關事宜，并履行好監管職責。

　　2.3.1 、碳交易中的配額和抵消責任

　　在進行航空碳減排法制建設時，航空碳排放額的分配極為關鍵，直接影響營運者的經營成本，也會對其參與碳排放交易的積極性造成較大影響，所以航空碳排放額的分配是碳減排工作的重中之重。隨著我國航空業的不斷發展，我國的航空碳排放問題也備受關注，所以航空業也應根據其自身發展階段，制定與之相適應碳排放目標。設計航空碳排放配額時，首先應建立MRV體系，營運者主動監測和記錄碳排放數據，確定航空碳排放總量后，進行配額分配。

　　起初，CORSIA基準線的計算是基于2019年和2020年的平均排放量，并要求抵消高于基線的排放量，使參與CORSIA的航空公司在基線年之后保持碳中和。在遭遇新冠肺炎疫情危機后，2020年航空運輸量只有2019年的一半，之后數年全球航空業運輸量也難以恢復到2019年的水平，如果使用2020年的排放量進行計算，CORSIA的基準線將會嚴重失衡，因此ICAO決定，將將2020年從基準線的計算中剔出。這導致一個結果是設置的基線水平較低，可能對航空業長期減排帶來一定壓力。

　　2.3.2、 穩定交易價格問題

　　我國的碳排放交易市場是在政府主導下建立，碳價格的穩定是碳市場運行的關鍵問題，應有相應的措施避免碳價格過度波動。碳交易僅以履約為目的，可注銷履約部分的配額，對于剩余配額可進行交易和轉讓[8]。為了防止碳價格過度波動，還應適當建立碳配額儲備制度，加大減排量供給，合理設置碳價格上限，避免碳價格過高。在市場配額不足或價格過高的情況下，政府可適當釋放儲備配額，以滿足市場需求，穩定碳價格。在碳價格過低或配額過多的情況下，政府可適當回購部分配額，避免碳減排成本隨意傳遞給消費者，確保航空業能夠穩定運行[9]。

　　2.4、 航空業低碳技術

　　同時應基于自身國情，應用可行的航空低碳技術，在確保飛行安全的前提下，最大限度減少碳排放。例如，為確保航空碳減排目標的實現，首先應加強航空節能產品的自主創新和研發，利用技術手段來降低航空業的碳排放，如應用新型低油耗發動機、降低空載、優化航線、使用生物燃料、進一步加強對航空運營的管理等措施，進而降低碳排放。但受制于航空燃料能量密度、航司機隊規模、機齡和空域資源供給，航司的噸公里油耗下降幅度基本探底，目前看來，依靠使用航空可持續燃料抵消碳排放是比較現實的選擇。因此保證國產航空可持續燃料能夠正常生產銷售，并經過合適的可持續評價，是航空業履行減排責任的重要途徑。

　　3 、結束語

　　在我國近年來航空業快速發展的情況下，加強航空業的碳減面臨緊迫和現實的壓力。我國應學習借鑒其他國家的法制發展經驗，促進CCER項目重啟，加大減排量供應，開展國產航空可持續燃料的可持續評價，多種手段促進有意愿有能力的廠商生產航空可持續燃料。從中國過去十幾年實際經驗看，行政手段是最高效的節能減排手段，在未來，應該綜合利用碳市場、碳稅和航空減排技術，實現航空業的可持續發展。

　　參考文獻

　　[1]閆海,孟琦.全球航空碳減排的法制發展及其對我國的啟示[J].南京航空航天大學學報(社會科學版) , 2019,21(4):62-67.

　　[2]唐書傳,劉云志,肖條軍考慮社會責任的供應鏈定價與碳減排決策[J]中國管理科學, 2020,28(4):99-108.

　　《民用航空業碳減排機制及其應對策略》來源：《化工設計通訊》，作者：錢璟,宋巍,杜瀾