前言：隨著我國社會基層管理單位從單位制向社區制的轉變、人口流動性和城市人戶分離程度的提高,城市人口和計劃生育管理中遇到的新現象和新問題不斷增加,管理的模式也需要隨外部環境的變化而變化。本文在分析我國城市人口和計劃生育管理模式變化的基礎上,分析探討解決當前城市社區人口和計劃生育管理存在的問題和方法。
　　一、 城市人口和計劃生育管理的模式選擇
　　當前,人口管理和統計的區域范圍一般按居住地原則和戶籍地原則確定。在對企業進行管理權的確定時也有類似的原則,即屬地原則和屬人原則,實質上是對跨區域的企業確定在某方面的唯一管理者。
　　計劃生育服務和管理的對象是育齡群眾,主要是育齡婦女。對育齡婦女的管理要做到全員管理,且不重復,這就要求將每個育齡婦女按居住地、工作地(單位)或戶籍地等為依據納入一個管理機構管理。在農村,由于育齡婦女一般有穩定的居住地,且居住地和工作地點基本一致,人口和計劃生育管理按居住地管理是現實的選擇。但在城市,由于育齡婦女的居住地和戶籍地可能有差異,按工作地管理,還是按居住地管理,是需要研究的問題。
　　城市社區人口和計劃生育管理的模式有其演變的過程及相應的社會經濟背景,城市人口和計劃生育管理首先是從單位管理為主向社區管理為主轉變,其次是社區人口管理從戶籍地管理向現住地管理轉變。
　　單位管理為主的模式:全面落實單位、企業法定代表人計劃生育工作責任制。在職人員以單位管理為主,下崗職工、無業人員、流動人口等特殊人員以現居住地管理為主,即由社區管理。以單位管理為主模式的社會經濟背景是客觀的,因為在城市得到充分利用并且最有效率的社會組織資源是“單位”,而且行政事業單位和規范的大企業單位還會持續發揮其作用。單位通過經濟手段對個人的獎勵和處罰是對“單位人”實行計劃生育的重要約束。因此,對于行政事業單位的職工,應該以單位負責為主、社區管理為輔。
　　社區管理為主的模式:根據《英德市年度人口和計劃生育目標管理責任制考核方案》,社區居委會要做好本轄區的人口和計劃生育服務管理工作,并協助街道辦事處(鄉鎮)共同做好轄區內集貿市場、各級各類經濟組織和社會組織及其所屬門面商鋪房屋承租人的人口和計劃生育服務管理工作。社區內各級各類經濟組織和社會組織及其轄區居民應當配合社區居民委員會做好人口和計劃生育服務管理工作。
　　社區管理為主模式的條件:（１）我國社會中大量人員從“單位人”轉變為“社會人”;（２）20世紀80年代中期以街道、居委會為依托的城市社區服務事業應運而生,在解決了城市居民的部分日常生活問題的同時,也使“社區”的概念逐漸被政府和社會所接受。根據第五次全國人口普查0.95‰抽樣數據,河南省城市已婚育齡婦女75%有工作,25%沒有工作,即3/4的已婚育齡婦女可以在單位進行管理,1/4的育齡婦女需要在社區進行管理。沒有單位的人員,就沒有單位的管理和經濟約束,是社區管理的重點和難點。
　　戶籍地管理在人口流動和城市內部人戶分離較少的情況下是十分有效的方法。目前在農村實行戶籍地管理仍然是十分有效的,但對于城市的人口管理,尤其是對城市外來流動人口和城市內部的人戶分離人口,就不能僅靠戶籍地管理。因為這兩類人群可能長期不在戶籍地生活和工作。
　　二、目前城市社區人口和計劃生育管理中存在問題
　　1、人戶分離的計劃生育服務證管理問題。一是本市常住戶口,跨區居住跨區申領一孩生育服務證的,即持有本市戶口的雙方在非戶口所在地申領生育服務證,包括三種:居住在村莊的;居住在新建小區的;居住在單位宿舍小區的。她們的共同點是在原戶籍登記地未作健康檢查,在現居住地未登記或者在登記過程中不配合、以在戶籍地管理為借口推托。當她們需要申領登記證時,戶籍地以居住地可以申領為由拒絕發放,而現住地對她們的情況又不了解。對于長期在本市居住的人口,一般可以通過戶籍地和現住地協商解決,但對外地遷入人口的情況了解比較困難。二是有本市常住戶口但屬于空掛戶人口的管理。分為集體戶口空掛戶(學校畢業未轉;原來有單位現破產或辭職的;企業倒閉轉制的)和家庭戶空掛戶(2004年戶口放開后轉入市區的;通過非正常渠道轉入市區的;購置房產后轉入情況不明的,包括未居住、居住后只登記轉入人的和多處房產的)。這些育齡群眾的戶口在本地,但長期不在戶口登記地居住。當她們需要辦理生育服務證時,由于對她們的生育史不了解,尤其是對其配偶的情況不了解也無法查證,容易出現問題。一些人辦理了出生證后不通知管理部門就流動到其他地方居住,使出生證領取和出生事件發生在不同地區,也無法辦理轄區間的轉接手續,給管理造成了很大的麻煩。
　　2、人口和計劃生育管理信息化問題。人口和計劃生育管理信息化是社會發展和管理現代化的要求,其目標是為了方便人口和計劃生育管理。目前城市社區人口和計劃生育管理信息化的基礎工作已經初步完成,各街道辦事處人口和計劃生育部門配備了一定數量的計算機設備和信息員,在信息采集和數據庫的建設方面做了大量的工作。目前存在的問題主要是:數據庫建立初期基礎信息的錄入工作量大,全員人口信息系統的錄入速度慢,在信息更新過程中需要更新的內容多且有一定的重復�；鶎尤丝诤陀媱澤�育管理部門在人口信息化方面投入了過多的精力,甚至影響到日常管理工作。
　　3、城區人口和計劃生育管理的考核問題。目前對城市社區人口和計劃生育管理的考核,存在著考核標準不切合實際、在不同類型地區工作內容和情況不可比的情況下直接進行比較的問題�？己藰藴什磺袑嶋H主要表現在獨生子女父母獎勵費落實率和流動人口管理率標準比較高。如在流動人口的流動性較高的情況下,要求對流動人口進行100%的管理和信息登記。評價和比較人口和計劃生育管理工作的質量,應該在同一地區之間進行。目前的實際情況是城市和農村不同,有都市村莊和沒有都市村莊的社區不同等。在有都市村莊的社區即使投入較大的人力和精力,也可能比流動人口少的社區的管理水平低。
　　4、貫徹“誰用工誰負責、誰出租誰負責、誰受益誰管理”的原則難落實。在都市村莊居住的具有城市戶口的人口,按“誰用工誰負責、誰出租誰負責、誰受益誰管理”的原則,應該由房東負責管理,但多數房東不愿意承擔責任。而按目前的實際,又無法追究房東的責任。
　　5、居住地和戶籍地之間、不同居住地之間共同管理缺乏協調機制。由于流動人口流動頻繁,登記信息量大,一個居住地對應著眾多的戶籍地,要實現對流動人口居住地和戶籍地之間的共同管理,需要投入大量的人力和財力。
　　三、解決當前城區人口和計劃生育管理問題的方法
　　1、對城市社區的人口和計劃生育管理模式,需要根據社會經濟的發展和管理內容的變化進行合理的選擇。
　　2、針對人口流動性和人戶分離現象不斷增強的事實,建立人口和計劃生育服務管理卡,其信息與全員人口信息內容一致,由育齡群眾攜帶,變更由人口和計劃生育部門簽章,作為動態性人口和計劃生育服務管理的依據。
　　3、處理好人口信息化與人口和計劃生育服務管理日常工作的關系。人口信息化的目的就是為人口和計劃生育管理提供全面動態的信息,但目前人口信息的全面性還遠未達到,流動人口信息也因沒有全面連網而基本無法使用,兩者的長遠目標是一致的,但在短期內有一定的矛盾,因此要處理好兩者關系。
　　4、在人口和計劃生育服務管理質量的考核中,對不同類型的社區分類考核,考核指標體系和標準的設置要符合實際情況。對流動人口集中分布的都市村莊和城鄉結合部,要與其他的社區分開考核,重點考核流動人口的管理。
　　5、進一步落實人口和計劃生育綜合管理,加強與衛生、公安等部門協調與合作,實現人口和計劃生育信息資源的共享共用。