摘　要：農村土地確權是農業轉移人口市民化的基礎工作。本文以重慶市武隆縣為例，分析了我國農村土地確權檔案工作的現狀、經驗及存在的問題，并提出了解決的對策。

　　關鍵詞：期刊青年時代,農村土地確權,檔案管理,土地檔案

　　1 引言

　　在城鎮化發展的今天，國家高度重視“三農”等一系列問題，尤其是與農民生活息息相關、聯系最緊密的土地問題。近年來隨著農村土地流轉政策的全面實施，農村土地的經營形式不斷增多，農業經營模式呈現規模化、集約化、現代化發展的趨勢，但是在土地流轉的過程中卻不斷出現土地權屬和其他權利不清引發的糾紛，而這些糾紛很大一部分是由于與之相關的文件、檔案等不足造成的。

　　土地確權是指土地所有權、土地使用權和他項權利的確認、確定，是依照法律、政策的規定確定某一范圍內的土地(或稱一宗地)的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容。每宗地的土地權屬要經過土地登記申請、地籍調查、核實審核、登記注冊、頒發土地證書等土地登記確認，才能得到確定和確認。

　　檔案就其本身的證據價值和憑證價值而言，對于農村土地確權工作有著極為重要的意義，因而，從檔案管理角度出發，解決農村土地確權工作中存在的問題則是本文著重探討的內容。

　　2農村土地確權檔案工作現狀—以重慶武隆為例

　　2.1重慶武隆土地確權工作現狀及經驗

　　目前，在國家的統一領導之下，土地確權工作已經在全國各地開展起來。伴隨著土地確權工作的開展，土地確權檔案的管理工作也正在穩步推進，筆者選取了目前我國農村土地確權檔案管理工作水平較高的重慶市武隆縣，以點入面來總結其土地確權檔案管理工作。

　　重慶武隆縣的檔案從1951年開始形成，而1980年之后的檔案較為健全和完善。武隆縣檔案館對于土地確權檔案的收集、整理、歸檔已經有了明確的制度規劃。

　　其土地確權檔案的類型包括動員大會村民簽字及按有手印的文件、土地面積確認表、土地持有人核實表等等，它所有的文件都是在土地確權過程中行成的一系列文件及檔案。而土地確權檔案的收集和管理都是由特定的法律程序和統一規范的。土地確權工作是由黨委領導各地政府、檔案局檔案館、村民小組共同完成。

　　武隆縣農村土地確權檔案形成過程中主要是經歷了四個階段：

　　第一，由農村和村社召開村民小組會議，以新農村村名小組為單位，宣布開展土地確權活動，參加動員會的所有人員簽字、按手印，即代表同意并配合此活動的開展。

　　第二，在第二輪土地調查時根據第一次土地調查匯總土地權屬情況，給予確權頒證，并做成表，即在確認了每家每戶有多少土地，每塊地由誰持有等情況之后頒發土地持有證，并公示大家。在頒證之前會組織村鎮有關工作人員進行入戶調查，對每一戶都要讓他們確認到自家的土地，包括農田及宅基地，留下書面材料，如有土地核實不正確或錯誤的情況應及時與村鎮相關負責人取得聯系。

　　第三，檔案局審核，未通過的材料發回重做。土地確權檔案主要就有會議記錄、土地情況匯總表和入戶調查表組成。將認證情況(土地面積、土地東南西北四個角的劃分、土地持有人、土地使用權歸誰、土地承包人等等)形成電子檔案，并打印成紙質版本以供接下來進一步的第二次土地情況確認。

　　第四，從村到各個鄉鎮，由各個村干部牽頭組織入戶核對，在上級規定的日期前完成。事后召開會議進行工作匯報和特使情況反映。

　　在武隆縣檔案局，各個鄉政府將土地確權檔案移交至其檔案館。以件為單位，將一個村民小組的檔案規整到一起，按農村和村社的順序進行排列。其土地確權檔案有三套：原件保存在縣檔案局，副本保存在各個村鎮，還有一份保存在農業委員會。農民需要在村鎮或鄉里開證明進行查閱的，出具書面介紹信和身份證即可。

　　2.2我國農村土地確權檔案工作存在的問題

　　從全國范圍內看，重慶武隆土地確權檔案工作可以說是比較完善的，相對于重慶武隆，筆者在實地調研、文獻調研的基礎上從五個方面來總結我國大部分地區農村土地確權檔案工作存在的問題。

　　(1)就保管、移交情況而言：各地的土地確權檔案保管、移交情況都具有地區差異性。關于土地確權檔案的保管情況，通常情況下，村委會會保存一份以備村民利用。但是，大多數地區并非只存有一份檔案，譬如重慶市武隆縣將土地確權檔案分三份保管，原件保存在檔案局，副本保存在各個村鎮，還有一份保存在農業委員會。此外，有些地區，其檔案館存有的關于土地確權的材料并非檔案原件，而是檔案目錄，其原件有些保存在村鎮(包括村政府或是村委會)，有些則保存在國土資源局。關于土地確權檔案移交到檔案館的情況，各地也是因時因地而有所區別的。有些地區會將其土地確權檔案移交到檔案館，有些地區則是部分(重要檔案材料)移交。總之，對于土地確權檔案的保管與移交，并無統一的政策。各地根據其現實情況和歷史經驗，制定了當地的土地確權檔案的一些管理流程。不過，盡管各地政策不一，還是可以從中看出他們所遵循的共同的原則，即便于利用原則。

　　(2)就流程規范性而言：各地的土地確權檔案形成、保管、整理、移交等流程差異性較大。總體上來看，大部分地區遵循著國家頒布的有關法律法規，但在實際工作中主要依靠的是當地相關工作經驗。流程中明顯存在的不足在于以下幾點：

　　第一，土地確權檔案管理隨意，有法不依。第二，確權檔案整理環節脫節，只收不整。很多地區的農村土地確權檔案在收集回來之后往往隨意擺放，沒有經過整理而是雜亂無章的放在架上，這樣的情況出現，一是由于大部分農村對于土地檔案的不重視，二是由于相關人員的專業素養有待提高。第三，移交過程中基層與檔案館的工作脫節。

　　(3)就組織建設情況而言：

　　第一，專人專管：在全國范圍內看這項工作尚未做到完全的專人專管，甚至相關工作人員也沒有專業知識。這樣的情況一是由于現在檔案館等事業單位的編制硬性指標，二也是因為大部分檔案從業人員對于土地確權這一概念的不了解、不重視。

　　第二，內部培訓：針對普遍檔案的收集、整理、分類、鑒定、保管、移交、銷毀等一系列環節的培訓大部分地區的檔案館還是可以做到的，但是所有地區對于土地確權檔案這一專門性的檔案都沒有相關培訓，在工作中主要依據的還是國家頒布的法律法規。

　　第三，上下級指導：除了少數部分地區可以做到固定時間的上下級指導，很多地區的土地確權檔案相關工作均出現上下級脫節的現象。

　　(4)就開發利用情況而言：對于土地確權檔案的開發利用情況，筆者將其分成三個部分加以闡釋、說明。一是編研情況。大部分地區受到人員素質、資金等因素的制約，并未開展土地確權檔案的編研工作。他們的工作仍停留在整理保管、被動地提供利用這一層面。二是對外開放情況。各地區基本上都遵循《土地公開查詢辦法》，其土地確權檔案是對外公開，可以查詢的。三是實際利用情況。土地確權檔案的實際利用領域主要集中在兩個方面——惠農補貼和司法糾紛。近年來國家出臺了一系列的惠農補貼政策，有些補貼和土地面積直接相關，只有通過土地確權檔案明確每家每戶的土地面積、土地類型，才能有效落實這些政策，使農民得到切實的利益。

　　3 土地確權檔案工作測評體系

　　農村土地確權是一個循序漸進、不斷完善的過程，其隨著國家土地政策的推進而實施，而確權檔案管理作為規范農村土地確權流程的一個重要工具，其意義不言而喻。土地工作作為國家的基礎工作，其覆蓋面積之廣、人數之多都決定了它在實施過程中會受到各種因素的影響，而如何統一土地確權檔案工作、量化各項指標是筆者認為目前土地確權檔案工作所缺乏的，因此筆者從自身專業出發，系統地設計出了一套土地確權檔案工作測評體系。

　　測評指標體系是現在廣泛運用在各個領域、評價工作效率及成效的綜合性、全面性的評價標準。筆者將測評的思想運用到農村土地確權檔案工作中，將各項工作指標化，綜合評分，形成對各個地區土地確權工作的全面評價。評估以一個地區的國土資源局(土地行政部門)、檔案館(局)及村委會所屬各單位為測評對象。

　　本測評體系根據《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》及《土地檔案管理工作暫行規定》等規定，按照計分評審的科學方法，從制度建設、組織管理、流程管理、物理條件、信息化管理和開發利用六個方面全面的分析某一地區的農村土地確權檔案事業的情況，量化農村土地確權檔案工作。每個一級指標初始分數為100分，按照權重系數相加，體系總分為100分，共分優秀、良好、合格、基本合格、不合格5個等級。

　　在制度建設方面，分別從法律規范、管理制度、管理標準(國家標準)和應急措施四個二級指標進行評定，每一個二級指標下面又設計有具體的三級指標，即評判條目，每一個條目根據重要程度不同分數不同，而對應評判條目有相應的評分標準，評分人員根據具體的評分標準給出得分。比如應急措施這一二級指標下的評判條目為：

　　(1)加強本檔案部門的安全保障和救災能力，根據《中華人民共和國突發事件應對法》，結合檔案工作的實際情況，以“事前預防、事中控制、事后改進”的基本思路制定完整的應急預案(15分)

　　(2)在部門內部成立災害應急處置領導小組，并設置專門的辦公室(10分)

　　而對應的評分標準為：

　　(1)制定了完整應急預案并公示于檔案部門的得15分;有應急預案，但未做到完整、公示等的，扣5分;沒有制定應急預案的，不得分

　　(2)成立了領導小組并有專門辦公室的得10分;有領導小組，但沒有專門在辦公室的，扣5分;兩者都未做到的，不得分

　　建立這一測評體系，主要目的是從規范性的角度來評價這一工作，解決目前國內各個地區在進行土地確權檔案工作時單純依靠經驗、各司其道的現狀，尤其是對于某些地區檔案人員不具備專業素質、依靠“直覺”辦事的情況做以改觀。

　　通過測評，我們可以客觀的、量化的來看待某一地區的土地確權事業的發展情況，在國家高度重視土地問題的今天，測評體系可以為各個部門的工作提供一個更為便捷、專業、權威的途徑來進行工作的評估;另一方面來說，對于單位的這一工作，通過測評體系，我們可以看到其優秀與不足方面，對于優秀的方面進行經驗的總結積累，分享給更多的單位學習，對于不足的方面對癥下藥，花更多精力完善，這樣就可以更加合理、高效的解決農村土地確權檔案工作中存在的問題。