城市管理與市民群眾的生產生活息息相關，城市管理行政執法是城市管理的一種具體手段或者途徑，對于建構和諧社會、建設宜居城市具有重要的作用和意義。本文對城市管理行政執法中存在的問題及其原因進行了簡要分析，探索并提出了構建城市管理行政執法和諧氛圍的方法和途徑。

　　《城市公用事業》讀者對象是從事該領域的研究、設計、管理人員、領導干部和大專院校有關專業的師生以及關心城市公用事業的廣大市民。

　　城市管理與市民群眾的生產生活息息相關，是面向群眾、服務群眾的一項重要公共服務，是實現好、發展好、維護好人民群眾根本利益的有效途徑，是構建和諧社會的一項重要內容，同時也是社會矛盾多發、容易引發社會不穩定因素的敏感領域。城市管理行政執法機關作為建設法治政府的重要載體，是保證城市機體有序運轉、構建和諧社會的重要力量。因此，在構建社會主義和諧社會、規范行政執法、保護公民權利的大背景下，城市管理行政執法部門必須正視在城市管理行政執法中不斷出現的新情況、新問題，以人為本，努力構建城市管理行政執法的和諧氛圍。

　　一、構建城市管理行政執法和諧氛圍的現實意義

　　(一)構建城市管理行政執法和諧氛圍是構建"和諧社會"的重要內容。胡錦濤總書記指出，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這一界定充分揭示了和諧社會的內涵，為我國各個領域工作的開展提出了全新的要求，指明了行動的方向。城市管理行政執法肩負著解決沖突與矛盾、消除不和諧因素、維護社會良好秩序、落實行政法治的重要職責，其目的在于提高市民城市意識和整體素質，為居民提供整潔有序的生活居住環境，增強人民群眾遵紀守法、團結互助意識，與構建和諧社會的總體目標是一致的。

　　(二)構建城市管理行政執法和諧氛圍是依法行政的根本要求。依法治國是黨的基本治國方略，而依法行政是依法治國的關鍵，也是城市管理行政執法的生命線。做好城市管理行政執法工作，必須樹立依法行政、以人為本、執法為民的理念，推動城市管理行政執法始終在法治的軌道上運行。因此，城市管理行政執法必須切實改變過去"重實體、輕程序"的執法模式，杜絕人情執法、關系執法、野蠻執法，進一步提高行政執法的透明度，增強行政執法的公信力，全面構建城市管理行政執法和諧氛圍，才能體現政府以人為本、執政為民的管理理念，樹立政府在群眾中的威信。

　　(三)構建城市管理行政執法和諧氛圍是適應城市全面快速發展的需要。構建城市管理行政執法和諧氛圍，營造良好執法環境，深入開展城市管理行政執法工作，是加快推進城市化進程，全面提升城市競爭力的重要舉措。城市環境作為一種無形資產，是一個城市的 "臉面"，是展示社會文明程度的一扇"窗口"，是樹立對外形象的一張"名片"，只有把城市管理抓上去，把環境做優、做美，才能吸引更多的海內外客商到我市投資興業，引進更多的資金、人才、技術，促進城市經濟和社會各項事業又好又快發展。

　　二、影響構建城市管理行政執法和諧氛圍的制約因素

　　新形勢下，城市管理面臨的機遇與挑戰并存。在構建和諧社會過程中，城市管理工作總體上是和諧的，但也存在著不少影響社會和諧的矛盾和問題，主要表現在：

　　(一)城市管理意識不強，為構建城市管理行政執法和諧氛圍帶來觀念上的制約。目前，仍然不同程度存在"重建設輕管理"、"重經濟效益輕社會效益"的觀念;仍存在突擊式的管理模式;仍缺乏對城市管理深層次問題的研究;對城市管理的宣傳教育力度不足，全社會和諧共管的良性互動局面有待形成。

　　(二)城市管理的體制機制尚不完善，為構建城市管理行政執法和諧氛圍帶來體制上的障礙。城市管理涉及多個職能部門，存在難以有效協調職能部門的實際困難，對城市管理效果難以形成統一的考核、驗收標準，難以形成統一的工作力度和工作步調，有時職能部門之間互相扯皮、推諉責任，一定程度給城市管理帶來了被動。

　　(三)市民的城市管理意識薄弱，增加了構建城市管理行政執法和諧氛圍的艱巨性。市民自我管理意識欠缺，違法后還蠻不講理的現象較為嚴重;農民工、外來工和失業人員等要融入現代化城市文明，仍需要一個素質逐步提高的過程。

　　(四)城管執法隊伍綜合素質不高，影響了構建城市管理行政執法和諧氛圍的進程。隨著城市規模的不斷擴大，城市管理行政執法的任務越來越重，部分執法隊員在執法過程中缺乏換位思考，需進一步增強人性化管理意識;城市管理專業人才匱乏;城管執法文化亟待構建。

　　三、產生問題的原因分析

　　(一)部分城市管理行政執法主體執法不文明。部分城市管理行政執法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導致"城管打人"的案例屢屢見諸報端。某些城管執法人員尤其是協管員，法律意識淡薄，違反執法程序，常常在不出示任何處罰決定和扣押手續的情況下，強行對執法相對人進行處罰。城市管理行政執法主體的不文明執法，嚴重損害了城市管理行政執法隊伍的整體形象，激化了城市管理行政執法主體與相對人的矛盾沖突。

　　(二)城市管理行政執法的工作性質及環境的特殊性。城市管理行政執法的工作性質及現實環境決定了城市管理行政執法不可避免的處于諸多矛盾的風口浪尖，其執法的對象和場所決定了其面臨的執法環境比其他執法主體都更為糟糕。在城市管理中，城管執法部門與執法相對人之間的矛盾可能是其涉及的所有矛盾中最尖銳、最不容易協調的:一方面作為執法方的政府部門確實有權力和責任對城市管理中的違章違法行為進行管理和處罰;另一方面作為執法的相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法違規行為，而且其從事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管執法對象大部分屬于弱勢群體，這些弱勢群體為了生存不得不從事"違法"活動，這就使他們與城管執法主體發生了直接的利益沖突，甚至分裂成對立的"敵我"兩個陣營。

　　(三)城市管理行政執法政策制度和法規體系不完善。城市管理行政執法在我國還處于探索和試驗階段，缺乏系統、科學的法律規范。城管執法法律地位的不明確使其始終存在著合法性和合理性不足的致命缺陷。全國至今還沒有一部關于城市管理綜合執法的專門法規，城管執法的法律依據僅僅是《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地:它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于"弱勢地位"。其頒布的規定既得不到執法相對人的認同，也得不到其他部門的配合。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等問題作出明確規定，使城管執法人員的執法缺乏明確的法律依據，濫用行政處罰自由裁量權的現象時有發生，不僅損害了法律的嚴肅性，更是直接損害了當事人的合法權益。

　　(四)政府城市管理理念落后。城市管理行政執法中暴露出來的許多問題，其實質反映了社會處于轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的沖突、傳統管理手段與多元化社會中日益復雜的管理對象之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。這種一元化的城市管理理念在城管執法中的體現就是:政府是城管執法的唯一主體。這種以行政執法機關為單一主體的城管執法模式，在實際執行中最大的弊端在于其他主體在城管執法中的參與權被剝奪了，使政府執法部門和執法對象處于直接對立的境地。二者之間缺乏一種矛盾緩沖機制，逐漸導致了今天城管執法的現實困境。

　　四、構建城市管理行政執法和諧氛圍的對策與建議

　　解決這些問題必須要有清醒的認識，必須解放思想，迎難而上，有所作為，切實增強服務城市建設、保障城市管理的責任意識，要扎扎實實抓好"依法行政，執法為民"的主題教育，切實把城管執法放在構建社會主義和諧社會的大環境中來思考，放在保障城市經濟社會又好又快發展中來建設，以創新的精神，扎實推進城管執法工作的科學發展，為整個社會的和諧進步提供良好環境。

　　(一)要在統籌城鄉發展的歷史進程中謀劃城市管理行政執法工作。隨著城鎮化進程的加快，不同地區之間的人口流動，使城鄉之間發展的不平衡導致的各種矛盾，擺在了城市管理者的面前。城鄉統籌是一場廣泛而深刻的變革，涉及整個社會管理構架的重組和社會利益格局的調整，我們必須跳出傳統思維方式，科學認識城鄉統籌發展的內涵，在城管執法工作中既要維護好城市環境，又要保障各種人群的根本利益。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內部矛盾的原則和方法，做到具體問題具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對象心悅誠服、對處理結果平和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。要突出長效管理，把城市管理的重點放在建立長效機制上，變突擊查處為經常服務，變政府部門單一型管理為全民參與型管理，使城管執法工作永葆生機和活力。

　　(二)城市管理行政執法必須樹立"以人為本"的理念。以城市管理行政執法中出現問題最多的流動商販占道經營為例。首先，我們必須明確在公民的所有權利中，生存權是最重要的。在經濟條件沒有那么發達的情況下，重視人的基本權利比城市的整潔更加重要。因此，采取更加寬容的、以人為本的城管執法理念是一種更加理性的選擇。其次，從一元治理轉向多元治理。城市是人民的城市，"人民城市人民管，管好城市為人民"不應只是一句口號，它更應該體現在政府的城管理念和具體政策中。因此，必須改變政府長久以來以控制性管理為主的思維方式和城管執法單一主體的狀況，使企業、公眾和各類非政府組織參與到城市管理中，形成政府與社會共同治理的良好局面，實現城管執法領域里的"善治"。

　　(三)具體制度上需要體現執法相對人和公眾的權益。首先，從"只堵不疏"到"堵疏結合"，為城管執法相對人謀求出路。提供公共服務，滿足百姓需求是政府的責任，只要政策引導得當，城管執法相對人也會選擇合作而非對立的方式。以在各城市普遍出現的"夜排檔"為例，一些大城市的中心城區可以根據市民需要，指定時間、地點經營，為流動商販向坐商轉化提供條件。而在一些小城鎮可以在城郊為這些分散在城市中的商販建立集中經營的場所，既可以減少與流動商販"打游擊"、美化市容，又可以使商販們有了合法的經營場所。其次，建立城管執法重大案件聽證制度。城管執法部門應對一些涉及面廣，對市民生活影響比較大的執法決策以及符合聽證條件的案件按照法定程序公開舉行聽證，將執法范圍、職責、收費標準、辦案程序等內容向社會公開，充分聽取相對人、社會公眾以及各類非政府組織的意見和建議，強化社會對城管執法部門工作的監督，使城管執法決策更加體現公眾利益。

　　(四)加強非政府組織在城管執法中的作用。非政府組織參與城管執法，不僅可以直接分擔和減少城管執法部門的工作量，而且相對于政府而言，非政府組織更接近社會基層，更能為民眾特別是弱勢社會群體服務。目前加強非政府組織在城管執法中的運用途徑主要有兩個:一是大力發展城管執法志愿者組織。城管執法志愿組織的壯大，可以在一定程度上緩解城管執法工作任務繁重、人力不夠、經費緊缺的現狀。二是推進城管執法的社區化。隨著傳統"個人—單位—國家"管理模式的削弱，"單位制"在城市管理中的地位逐漸消失，城市居民的經濟、社會與文化生活越來越多地與其所在社區發生緊密的聯系，城市社區因此成了社會整合的重要依托和載體。社區在城市管理中的作用日益重要，依賴于社區里各類非政府組織的作用來推進城管執法社區化的實質，就是讓社區中的非政府組織和居民以主體姿態參與到城管執法中。可以采取的措施有:對那些為社區老年人、婦女、兒童、殘疾人、下崗失業人員等特殊群體服務的公益性非政府組織，政府要給予政策傾斜;開辟非政府組織參與管理社區事務的渠道，促進居民自治格局的形成; 通過與高校合作開設培訓班等多種形式，加強社區內非政府組織的人才建設。

　　(五)建立和完善城管執法相關法律法規。針對城管執法部門法律地位不明確和在執法過程中缺乏執法具體標準的現狀，當務之急就是盡快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，使城管執法部門能夠得到執法相對人更大的認同，使其在與其他部門協調的過程中能有足夠的權威和獨立性，解決其合法性不足的問題。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準，壓縮自由裁量權彈性，避免出現隨意收費、任意罰款、濫用職權的"城管現象"，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。

　　(六)要在改善民生、構建和諧中體現城管執法的文明素養。中央強調，經濟發展要堅持好字當先，要更加重視改善民生，促進社會和諧，要逐步解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。改善民生、構建和諧是當今時代的主題，建設文明城管，堅持文明執法與嚴格執法相結合是時代對城管執法工作的新要求。執法必須堅持以人為本的原則，并將其體現在一系列維護好、發展好、實現好群眾利益的政策舉措上，體現在法律制定與實施過程中的人文關懷上。確立"執法就是服務，執法就要服務，執法必須服務"的執法理念，必須堅持服務在先的原則，把方便市民、服務市民、造福市民作為基本職責，力求"服務、管理、執法"的有機統一。在城市管理行政執法中，決不能以犧牲群眾利益為代價換取城市發展，特別要注意急人所急，幫人所難，在維護環境秩序的同時，兼顧好群眾的就業和生活問題。

　　(七)要在信息化建設中研究城管執法工作有效開展的最佳途徑。目前，數字化已引入城市管理，給城市管理行政執法帶來了全新的發展空間，促進了政府管理模式由傳統的管制型向以高效、務實、透明、廉政為特征的服務型轉變。這不僅充分體現了"精細化、網格化、信息化、人性化"的現代管理理念，也為實現城市管理模式創新奠定了技術基礎。推進城市管理網格化，是提高城市現代化水平的重要途徑，是加快轉變政府職能的重要手段，是堅持以人為本、為民服務的重要體現，是群眾參與城市管理、監督政府的重要平臺。城管執法一定要牢牢把握住時代的脈搏，進一步解放思想，堅決破除陳舊落后的思維方式和管理理念，積極引入和創新以建立數字化城管為平臺的執法體系，不斷提高城市管理水平。

　　(八)從轉變政府職能的要求出發推進城管執法的公共關系建設。黨的十七大報告指出："要健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。"服務型政府不再是凌駕于公民社會之上的官僚，而是為公眾服務的"仆人"。這種管理思想反映在城管行政執法中，就意味著城管行政主體在執法過程中，不再是位居廟堂之上、依靠權力控制相對人的"管理者"，而是與相對人平等溝通、相互尊重并為之提供優質服務的"服務者"。相應地，城管行政執法主體與行政相對人之間的關系，也由命令、控制、管理的關系轉向親民、執法、服務的關系。要善于組織群眾，發動群眾，在工作中真正做到為群眾著想、替群眾辦事、請群眾參與、讓群眾監督。充分發揮城管執法"二級政府，三級管理，四級網絡"的作用，加強聯系溝通和協調，真正形成管理合力，達成管理資源運用的最大化，管理效果的最佳化，執法效率的最高化。要創新內部管理機制，加強執法隊伍建設，按照"人性化管理、精細化管理、主動性服務"的原則開展執法工作，提高執法隊伍的執行力和公信力，不斷提高執法效率和執法水平。

 

　　城市管理行政執法是一項復雜的社會系統工程，它不僅與城管執法工作本身有關，還與一個國家的利益表達機制、就業以及社會保障等制度密切相關，后者的完善可以為城管執法創造一個良好的環境。因此，城管執法工作的順利開展，還需要加強配套制度尤其是社會保障制度的建設，只有這樣，才能逐步使城管執法走出現實困境，真正構建城市管理行政執法的和諧氛圍。