摘要：當(dāng)前,我國(guó)已經(jīng)編制完成或正處于編制階段的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃在編制與實(shí)施過(guò)程中遇到一系列困境。從企業(yè)和政府兩個(gè)角度,本文對(duì)此進(jìn)行了探討,并進(jìn)而探討了產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的可能出路,以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局與空間發(fā)展關(guān)系,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間優(yōu)化。
　　關(guān)鍵詞：城市產(chǎn)業(yè)：布局：規(guī)劃：空間供給
　　1，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的目的與特征
　　（1）產(chǎn)業(yè)特征。產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃從空間層面考察產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局特點(diǎn)，并試圖通過(guò)企業(yè)選址推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此，規(guī)劃具有產(chǎn)業(yè)特征。產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的編制與實(shí)施過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)特征主要體現(xiàn)為企業(yè)選址對(duì)土地要素與配套設(shè)施的空間需求；（2）空間特征。產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃在一定的空間范圍內(nèi)考察產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過(guò)基地、園區(qū)、軸、帶等空間手段引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)對(duì)土地與配套設(shè)施做出的空間統(tǒng)籌及安排，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局。（3）公共政策屬性。產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃由政府部門(mén)組織編制，以政府正式文件的形式發(fā)布實(shí)施。從公共政策的角度看，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃具有明顯的公共政策屬性。
　　2，企業(yè)行為分析
　　（1）經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域化的沖擊。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域化的過(guò)程中，隨著資金、人才等生產(chǎn)要素的流動(dòng)加劇，交通、通訊方式的更加便捷，企業(yè)為追求利潤(rùn)最大化的區(qū)位，在全球、區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行重新整合，產(chǎn)業(yè)空間需求規(guī)模具有突破區(qū)域范圍的更強(qiáng)流動(dòng)性，難以在單一區(qū)域，單一城市范圍內(nèi)準(zhǔn)確界定；(2)新技術(shù)帶來(lái)的沖擊。首先，由于技術(shù)的更新?lián)Q代，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、生命周期發(fā)生巨大變化；其次，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的要素替代加快，技術(shù)替代人力、土地，產(chǎn)業(yè)空間需求的總體規(guī)模難以確定。(3)土地日益成為緊缺資源的背景下，用地企業(yè)向政府漫天要地，難以確定其真實(shí)需求規(guī)模。
　　3，產(chǎn)業(yè)空間需求結(jié)構(gòu)包括區(qū)位、規(guī)模、和密度三個(gè)要素，均處于加速變化的過(guò)程中。
　　(1)產(chǎn)業(yè)對(duì)不同區(qū)位具有的選擇傾向，包含了對(duì)規(guī)劃區(qū)域不同片區(qū)不同用地功能的需求。受級(jí)差地租及單個(gè)片區(qū)資源條件的影響，一方面，不同產(chǎn)業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)空間資源的過(guò)程中，對(duì)規(guī)劃區(qū)域具有差異性的需求結(jié)構(gòu)；另一方面，處于同一產(chǎn)業(yè)上中下游不同鏈條上的企業(yè)，對(duì)規(guī)劃區(qū)域具有不同的區(qū)位需求。此外，產(chǎn)業(yè)區(qū)位需求又是一個(gè)自組織系統(tǒng)，既定空間體系內(nèi)區(qū)位結(jié)構(gòu)變動(dòng)，又會(huì)反過(guò)來(lái)引起產(chǎn)業(yè)空間需求結(jié)構(gòu)新的變動(dòng)。（2）受產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟、硬件環(huán)境，以及政府操作模式的影響，產(chǎn)業(yè)在單一片區(qū)的空間需求規(guī)模存在差異，在具體片區(qū)的空間需求規(guī)模難以明確，或者，在單個(gè)片區(qū)需求邊界不清的情況下劃定的規(guī)模邊界在產(chǎn)業(yè)空間拓展的過(guò)程中實(shí)際上被弱化掉，而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間布局的初衷。（3）不同產(chǎn)業(yè)、同一產(chǎn)業(yè)的不同產(chǎn)業(yè)鏈條具有不同的生產(chǎn)方式，對(duì)規(guī)劃區(qū)域具有差異化的密度需求。產(chǎn)業(yè)空間密度的需求結(jié)構(gòu)受到規(guī)劃區(qū)域當(dāng)前密度分區(qū)的影響，也會(huì)反過(guò)來(lái)導(dǎo)致規(guī)劃區(qū)域密度結(jié)構(gòu)的重新分布。
　　政府行為分析
　　4，從政府行為角度，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中遭遇困境的因素主要包括以下幾點(diǎn)：
　�。�1）缺乏分產(chǎn)業(yè)門(mén)類的空間數(shù)據(jù)搜集平臺(tái)
　　當(dāng)前，各級(jí)政府及其所屬研究機(jī)構(gòu)中，缺乏分產(chǎn)業(yè)門(mén)類的土地使用數(shù)據(jù)，缺乏針對(duì)企業(yè)選址的空間數(shù)據(jù)搜集平臺(tái)。比如工業(yè)用地，當(dāng)前工業(yè)用地分類體系只從環(huán)境角度分為一類工業(yè)用地和二類工業(yè)用地層面，而沒(méi)有與工業(yè)的具體產(chǎn)業(yè)門(mén)類進(jìn)行銜接。因之，規(guī)劃編制的過(guò)程中，研究不同產(chǎn)業(yè)門(mén)類在空間分布的歷史演變規(guī)律、當(dāng)前分布特點(diǎn)和未來(lái)趨勢(shì)缺乏數(shù)據(jù)支撐，很難做到客觀、科學(xué)，對(duì)產(chǎn)業(yè)空間需求和政府空間供給的判斷也就缺乏根基，進(jìn)而會(huì)降低產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的可操作性。（2）政府以項(xiàng)目形式落實(shí)規(guī)劃，影響空間供給土地與配套設(shè)施是產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃統(tǒng)籌安排的對(duì)象，政府通過(guò)編制、實(shí)施產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃影響企業(yè)選址的比較成本，進(jìn)而影響既定空間體系中的產(chǎn)業(yè)布局，具體操作流程以項(xiàng)目形式進(jìn)行。首先，政府針對(duì)既定空間體系提出產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目錄，對(duì)每個(gè)具體的項(xiàng)目進(jìn)行遴選；其次，結(jié)合企業(yè)選址需求與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，把具體項(xiàng)目落實(shí)在既定空間體系內(nèi)的不同區(qū)位。當(dāng)前，我國(guó)地方政府及其不同行政轄區(qū)多以招商引資的形式落實(shí)既定空間體系中的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。運(yùn)作模式上，政府招商引資通常采取設(shè)立園區(qū)管委會(huì)/招商局，提供“一站式”服務(wù)進(jìn)行招商；和通過(guò)立項(xiàng)、選址、環(huán)評(píng)等既定行政程序進(jìn)行招商兩種運(yùn)作模式。由于不同主體之間存在招商引資過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，地方政府及其不同行政轄區(qū)往往會(huì)表現(xiàn)出對(duì)招商引資項(xiàng)目的“饑渴”特征。因而，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃一方面受到項(xiàng)目，尤其是重大項(xiàng)目的影響，另一方面受到政府行政操作程序的影響。地方政府及其不同行政轄區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致地方政府過(guò)分遷就項(xiàng)目的空間需求，行政操作程序則在政府不同部門(mén)之間相互平衡的過(guò)程中刪改了產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)。
　　進(jìn)而，政府以項(xiàng)目形式落實(shí)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的空間安排，會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃造成沖擊。政府進(jìn)行配套設(shè)施建設(shè)，分塊出讓產(chǎn)業(yè)用地，視每個(gè)項(xiàng)目的具體情況安排項(xiàng)目用地的區(qū)位、規(guī)模、功能和密度等要素。受項(xiàng)目要求的沖擊，地方政府不可能完全遵守產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃對(duì)空間供給結(jié)構(gòu)做出的安排，從而，也不可能遵守對(duì)空間供給規(guī)模做出的安排。產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃做出的空間安排實(shí)質(zhì)上被弱化掉。
　　5，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的可能出路
　　綜合以上分析，可以看出，在企業(yè)行為和政府行為內(nèi)部的不同影響因素，對(duì)導(dǎo)致出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中的困境有著復(fù)雜的作用機(jī)制，除了不同因素的影響之外，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃困境之間也存在著傳導(dǎo)機(jī)制。
　　產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃編制應(yīng)加強(qiáng)與區(qū)域，尤其是與周邊城市的協(xié)調(diào)力度，在充分考慮規(guī)劃區(qū)資源稟賦的基礎(chǔ)上，需要對(duì)周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的現(xiàn)狀與需求進(jìn)行橫向和縱向整合，避免區(qū)域間重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，造成資源浪費(fèi)。
　　規(guī)劃編制過(guò)程中，從企業(yè)選址角度，應(yīng)該加強(qiáng)與市場(chǎng)的溝通與協(xié)調(diào)，尤其是加強(qiáng)與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的交流與意見(jiàn)征詢工作。一方面，通過(guò)溝通，盡可能搜集產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間數(shù)據(jù)，以更加準(zhǔn)確地把握既定空間體系中規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脈絡(luò)和特征；另一方面，以更加貼進(jìn)市場(chǎng)反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求，提高產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃空間供給的針對(duì)性和客觀性。
　　規(guī)劃編制過(guò)程中還應(yīng)加強(qiáng)與政府相關(guān)部門(mén)，與相關(guān)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃與招商引資操作模式、項(xiàng)目審批流程，以及現(xiàn)有規(guī)劃、政策框架更好地進(jìn)行整合推進(jìn)分產(chǎn)業(yè)門(mén)類的土地利用與產(chǎn)業(yè)空間關(guān)聯(lián)性的銜接。
　　產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃需要在深入、全面把握規(guī)劃區(qū)產(chǎn)業(yè)不同門(mén)類集聚狀況的基礎(chǔ)上，需要充分考察產(chǎn)業(yè)門(mén)類的空間關(guān)聯(lián)性，尤其是產(chǎn)業(yè)集聚或分散布局的關(guān)聯(lián)需求�？紤]到數(shù)據(jù)可得性和規(guī)劃的可操作性，規(guī)劃確定用地類型應(yīng)該與國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與代碼（GB/T4754－2002）中的產(chǎn)業(yè)大類進(jìn)行銜接，把產(chǎn)業(yè)門(mén)類的土地使用狀況映射到空間范圍內(nèi)，以切實(shí)反映企業(yè)空間拓展需求。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃區(qū)當(dāng)前空間資源存量的研究。進(jìn)而，通過(guò)引導(dǎo)企業(yè)選址的手段，把分產(chǎn)業(yè)門(mén)類的土地使用需求和土地利用銜接起來(lái)，并落實(shí)到產(chǎn)業(yè)門(mén)類用地空間指引或通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)園指引的層面上，以提高規(guī)劃的可操作性。
　　欲做到這一點(diǎn)，對(duì)數(shù)據(jù)要求較高。建議政府搭建搜集不同門(mén)類企業(yè)選址的空間數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)庫(kù)不但與當(dāng)前的土地利用分類情況鏈接起來(lái)，也應(yīng)該與不同產(chǎn)業(yè)門(mén)類的空間選址鏈接起來(lái)。
　　6，增加空間供給彈性
　　產(chǎn)業(yè)空間需求彈性大于空間供給彈性，需求不清狀況下，實(shí)施分階段、分規(guī)模的彈性空間供給策略，通過(guò)對(duì)空間供給的時(shí)序安排，增加空間供給彈性。具體實(shí)施模式，可以采取與城市規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃和土地出讓年度計(jì)劃相結(jié)合的方式進(jìn)行分階段安排。一方面，可以與政府以項(xiàng)目形式落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地的操作模式相契合；另一方面，可以借此把產(chǎn)業(yè)空間需求結(jié)構(gòu)的不確定性按時(shí)序進(jìn)行分解，以利于政府靈活調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃空間供給的規(guī)模與布局。此外，由于企業(yè)生命周期較短，建議產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃進(jìn)行縮短產(chǎn)業(yè)用地使用年限的探索與嘗試，以提高土地使用的彈性，集約利用土地。
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