摘要：隨著工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，我國(guó)城市的區(qū)域和范圍必然要擴(kuò)大，大量的農(nóng)村土地必然會(huì)轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。因此，農(nóng)村土地進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的方式，過(guò)程必然關(guān)系到城市化進(jìn)程的速度和質(zhì)量，關(guān)系到城鄉(xiāng)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。
　　關(guān)鍵詞：統(tǒng)一建設(shè)必要性；問(wèn)題；措施
　　黨的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，要求逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有同等權(quán)利。《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》指出，要深化土地管理、戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和人力資源市場(chǎng)。
　　一．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的必要性
　　1.破除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距
　　城鄉(xiāng)二元制的實(shí)行,將國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)和集體建設(shè)用地市場(chǎng)無(wú)形的分離。自推行國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)制度改革以來(lái)，國(guó)有建設(shè)用地出讓制度逐步形成了以掛、招、拍等方式，建設(shè)用地市場(chǎng)得到了很大完善。而集體建設(shè)用地市場(chǎng)如同子虛烏有，又受各方面條件的限制，權(quán)利得不到施展，因而集體建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以得到體現(xiàn)，相反只能以變相流轉(zhuǎn)的方式出讓土地，致使集體組織得不到應(yīng)有的利益。隨著工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)以及新農(nóng)村建設(shè)的啟動(dòng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地需求不斷擴(kuò)大，農(nóng)村土地尤其是城市郊區(qū)農(nóng)地的價(jià)值日益提升，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)普遍存在。為此，迫切需要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，以規(guī)范和高效利用農(nóng)村集體土地，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　2.盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，提高土地利用效率
　　由于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的相對(duì)滯后，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城市找下工作，其中一部分人在城市購(gòu)置了房產(chǎn),實(shí)現(xiàn)了在城市的定居，而在農(nóng)村還滯留有宅基地長(zhǎng)期擱置不用。依照現(xiàn)行土地財(cái)產(chǎn)制度，這些土地既不能上市流通，也不能另做別用，造成了資源的極大浪費(fèi)。通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，可以將低效、閑置的集體建設(shè)用地，統(tǒng)一服務(wù)于城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)，進(jìn)而盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，提高土地利用效率，緩解土地需求的壓力。
　　3.提高建設(shè)用地效益，增加農(nóng)民和集體收入
　　參照國(guó)外的一般經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村人口減少，農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量也應(yīng)該大量減少。但是呈現(xiàn)在我們眼前的確實(shí)另一番現(xiàn)象：農(nóng)民在城市僅屬于流動(dòng)人口，往返與城市和農(nóng)村，農(nóng)村人口其實(shí)沒有下降。農(nóng)民在城市通過(guò)打工積累財(cái)富回到農(nóng)村，在農(nóng)村建設(shè)新房，出現(xiàn)了許多一戶二宅，多宅的現(xiàn)象，導(dǎo)致村莊建設(shè)面積無(wú)限的擴(kuò)大和社會(huì)財(cái)富的分散[3]。改革開放以來(lái)，農(nóng)村的收入水平雖然有了很大的提高，但其中很大一部分收都投入了房子里，被迫減少其他消費(fèi)。農(nóng)村的房子還沒有產(chǎn)權(quán)證，目前還無(wú)法抵押和流通。另外，農(nóng)村村民自建房的容積率太大，基本上每戶都存在，實(shí)際使用面積大大小于實(shí)際的建筑面積，閑置率很高。所以這部分建設(shè)用地能夠有效流轉(zhuǎn)或集約利用，農(nóng)民和村集體都能從中獲得很大一部分收入。
　　4.緩解城市建設(shè)用地市場(chǎng)緊張，使房地產(chǎn)價(jià)格逐步趨于理性
　　2008年國(guó)務(wù)院對(duì)《全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要》的批復(fù)，保護(hù)18億畝耕地已是絕對(duì)不能突破的紅線，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地將受到最嚴(yán)格的限制。在城市化進(jìn)程中，建設(shè)用地緊張的局面越來(lái)越嚴(yán)重。這時(shí)將農(nóng)村建設(shè)用地通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)進(jìn)入城市建設(shè)用地，那么城市建設(shè)用地緊張的局面將大大緩解。逐步消除社會(huì)對(duì)建設(shè)用地的投機(jī)和炒作，使房地產(chǎn)價(jià)格逐步趨于理性。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)是理性的選擇。
　　5.縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展
　　集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是縮小城鄉(xiāng)差距重大舉措。按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，走工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的道路，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入公共財(cái)政范圍，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，努力消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，促進(jìn)資源在城鄉(xiāng)之間合理配置。
　　二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)遇到的問(wèn)題
　　1．制度不完善阻礙構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)
　　《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》要求逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)存在著制度性障礙，如農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在著產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容等諸多弊端。現(xiàn)行的土地制度無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的需要和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，導(dǎo)致集體土地不能直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。同時(shí)由于土地要素配置時(shí)間長(zhǎng)、效率低、交易成本過(guò)高，造成土地閑置、浪費(fèi)和稀缺并存。
　　2.農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立
　　社會(huì)保障體系在農(nóng)村尚未建立，因此土地是農(nóng)民安身立命的保障。在沒有完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的情況下，允許農(nóng)村土地進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，會(huì)引起農(nóng)地的升值，一些農(nóng)民貪圖眼前利益，轉(zhuǎn)讓宅基地和房產(chǎn)。而后由于諸多原因?qū)е缕飘a(chǎn)，喪失收入來(lái)源使其生活沒有了保障。所以政府部門在引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地入市時(shí)，應(yīng)同時(shí)健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，使農(nóng)民沒有后顧之憂。
　　3.農(nóng)村耕地保護(hù)面臨巨大壓力
　　當(dāng)前農(nóng)村由于各種各樣的原因?qū)⑥r(nóng)村耕地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的情況還時(shí)有發(fā)生，致使我國(guó)耕地面積已逼近“十八億畝紅線”，農(nóng)村耕地面臨巨大壓力。農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)放開，必然帶動(dòng)土地價(jià)格的上漲，大大提高農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的收益。可能引發(fā)局部地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)占用耕地，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量下降，給耕地保護(hù)帶來(lái)巨大的壓力。
　　4.集體建設(shè)用地所有權(quán)不明確將影響建設(shè)用地市場(chǎng)的進(jìn)程
　　由于集體土地所有權(quán)主體界定不嚴(yán)，帶有較大的不確定性與變動(dòng)性，更缺乏明晰化和規(guī)范化的土地產(chǎn)權(quán)主體。《憲法》中規(guī)定農(nóng)村土地歸集體組織所有，但沒有對(duì)集體本身作一個(gè)明確的定義：《土地管理法》中規(guī)定了3個(gè)農(nóng)民集體,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村級(jí)農(nóng)民集體以及村內(nèi)農(nóng)民集體,但是依據(jù)誰(shuí)經(jīng)營(yíng)管理,土地就歸誰(shuí)所有的劃分方式既不合理也不科學(xué)。而在現(xiàn)實(shí)操作中,大部分農(nóng)民對(duì)于土地歸誰(shuí)所有都存在疑惑,村內(nèi)生產(chǎn)小組與村委會(huì)對(duì)于農(nóng)村土地都有一定的管理權(quán)和控制權(quán)。因此,農(nóng)村土地的所有權(quán)主體極其不明晰,這對(duì)于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化進(jìn)程中供給主體的培育極為不利,容易造成利益糾紛[2]。但在現(xiàn)實(shí)生活中,國(guó)家是土地的實(shí)際所有者,即使是集體組織享有的那一部分土地產(chǎn)權(quán),也缺乏真正明確的組織載體,造成土地的所有權(quán)不明確。
　　三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化的政策建議
　　1.健全相關(guān)法律制度，使符合條件的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)
　　集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)首要障礙是現(xiàn)行的土地管理法規(guī)，要使城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)健康，有序，規(guī)范的發(fā)展，必須修改相關(guān)的法律條款，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)提供法律上的保障。必須修改《土地管理法》中關(guān)于單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)等規(guī)定，開放城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，使農(nóng)村建設(shè)用地在符合相關(guān)規(guī)劃的條件下進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。
　　2.制定有效的土地收益分配政策，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)
　　農(nóng)民將土地直接流轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的目的就是分享城市化過(guò)程中土地流轉(zhuǎn)的差級(jí)收益，因此制定合理的土地收益政策，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的高額土地利潤(rùn)，平衡給升值空間相對(duì)較小的農(nóng)村，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。在社會(huì)保障制度不健全的情況下，農(nóng)村又土地承載著社會(huì)保障的功能，因此必然減低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，必然會(huì)給城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)帶來(lái)阻力。為了促進(jìn)建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展，必須相應(yīng)的構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，以此來(lái)保證失地農(nóng)民的最低生活水平。
　　3.做好集體建設(shè)用地市場(chǎng)的確權(quán)工作，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)
　　明確產(chǎn)權(quán)要依靠土地登記確權(quán)，實(shí)行土地統(tǒng)一登記發(fā)證制度。集體所有的土地，依據(jù)已確認(rèn)的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書，確認(rèn)所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。避免土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)屬糾紛，維護(hù)合法權(quán)益。賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，包括占有，使用，收益，轉(zhuǎn)讓，入股，租憑等。
　　4.科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)保死守18億畝耕地紅線
　　目前，新一輪我的土地利用規(guī)劃正在編制。各級(jí)土地管理部門要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，制定符合實(shí)際的土地利用總體規(guī)劃。另外，國(guó)土資源部門也必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。一是本著集約利用的原則，將各類用地集中連片；二是嚴(yán)格控制耕地你非農(nóng)化，使用耕地必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地年度計(jì)劃；三是落實(shí)嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡，占用耕地后必須補(bǔ)充相等數(shù)量和相同質(zhì)量的耕地。唯有如此，才能做到確保18億畝耕地紅線。
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