摘要：土地市場(chǎng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局息息相關(guān)。土地市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展歷程是一部成功啟用經(jīng)濟(jì)杠桿的歷史，土地市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)歷了萌芽、培育、建立完善的發(fā)展過程，順應(yīng)發(fā)展大潮，堅(jiān)持改革開放，進(jìn)行土地管理制度的改革，將土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，實(shí)行國有土地使用權(quán)有償出讓及流轉(zhuǎn)，建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，促進(jìn)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　土地市場(chǎng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局息息相關(guān)。可以說，加強(qiáng)土地市場(chǎng)的建設(shè)，牽住市場(chǎng)這只無形之手，土地才能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中充分發(fā)揮閘門的重要作用。鄒平縣土地市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展歷程，是一部成功啟用經(jīng)濟(jì)杠桿的歷史，啟用經(jīng)濟(jì)杠桿使土地由無償、無期限、無流動(dòng)向有償、有期限、有流動(dòng)轉(zhuǎn)變,是一部切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中基礎(chǔ)性作用的歷史。
　　一、土地市場(chǎng)建設(shè)的背景、依據(jù)
　　建國初期，土地是可以交易的，但在社會(huì)主義改造完成以后，我國實(shí)行高度集權(quán)式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，土地所有權(quán)與使用權(quán)高度集中，由國家統(tǒng)一調(diào)配與直接管理，行政劃撥、征用土地成為取得建設(shè)用地的唯一途徑，這種用地方式在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制下是合理的。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國打開了對(duì)外開放的大門，隨著外商投資企業(yè)的進(jìn)入，國內(nèi)非公有制經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，以什么樣的方式取得土地，就成為必須面對(duì)的一個(gè)重要問題，沿用長(zhǎng)期對(duì)內(nèi)使用的劃撥用地制度，顯然不行。土地剛剛進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，伴隨財(cái)富涌動(dòng)的還有不足的人心。規(guī)范的市場(chǎng)規(guī)則尚未建立，政府的計(jì)劃之手依舊習(xí)慣于大包大攬。一時(shí)間，土地市場(chǎng)成為尋租者的樂園，活躍于土地批租領(lǐng)域的官商勾結(jié)現(xiàn)象相當(dāng)普遍。不少地方，土地批與不批，批給誰以及價(jià)格多高，都由主管領(lǐng)導(dǎo)說了算，誰的官大誰說了算。每平方米土地以三元、五元甚至零地價(jià)拱手相送的例子也不罕見。為適應(yīng)改革開放的需要，改革土地管理模式，實(shí)行土地使用權(quán)有償出讓及流轉(zhuǎn)，建立土地市場(chǎng)，勢(shì)在必行。
　　土地使用權(quán)有償使用和流轉(zhuǎn)制度的產(chǎn)生,建立土地市場(chǎng)，是對(duì)我國長(zhǎng)期實(shí)行無償、無限期使用土地的法律制度的重大突破，是符合馬克思主義理論的。馬克思曾經(jīng)指出：“地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式”。這里所講的地租實(shí)質(zhì)上就是講的土地使用權(quán)有償出讓問題。列寧在新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期明確主張：“國家政權(quán)執(zhí)有獲得地租的權(quán)利，并且由國家規(guī)定全國共同的土地占有和土地使用的規(guī)劃，而且通過租讓制把部分土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給外國合資家”。今天的事實(shí)充分證明馬克思、列寧對(duì)實(shí)行土地使用權(quán)的有償出讓的論斷是正確的。今天我們實(shí)行土地使用權(quán)的有償出讓及流轉(zhuǎn)制度、建立土地市場(chǎng)是符合馬克思主義理論的，是馬克思主義思想在新歷史條件下的創(chuàng)造和發(fā)展。
　　二、土地市場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展
　　同全國土地市場(chǎng)建設(shè)形勢(shì)一樣，鄒平縣的土地市場(chǎng)建設(shè)也經(jīng)歷了萌芽、培育、建立完善的發(fā)展過程。30年來，我縣順應(yīng)發(fā)展大潮，堅(jiān)持改革開放，進(jìn)行了土地管理制度的改革，將土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，實(shí)行國有土地使用權(quán)有償出讓及流轉(zhuǎn)，初步建立起了統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，促進(jìn)了城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　第一階段：土地市場(chǎng)的萌芽。1978年至1988年。那時(shí)，我縣處于改革開放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，外資企業(yè)和縣外企業(yè)開始進(jìn)入我縣，對(duì)于這部分企業(yè)占地，我縣采取了收取土地使用費(fèi)的做法，開始了土地有償使用的初步嘗試。同時(shí)，這10年間，我縣個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和其他非公有制經(jīng)濟(jì)成分得到了迅猛發(fā)展，引致了以租賃店面、柜臺(tái)等為主要特征的用地需求，部分國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了變化，實(shí)行了各種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制和以廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制為主要內(nèi)容的改革，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，使不少單位可以將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代沉淀下來的閑置土地和建筑物用于出租、轉(zhuǎn)讓，多種經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展和國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變化促使土地交易日趨活躍。雖然在當(dāng)時(shí)這種交易不合法，被稱為“隱型市場(chǎng)”，但這也從另一個(gè)側(cè)面反映出，在土地有償使用制度建立之前，人們已經(jīng)意識(shí)到土地是重要的資產(chǎn)，土地市場(chǎng)已經(jīng)開始萌芽。這個(gè)階段，農(nóng)業(yè)仍然是我縣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，土地管理工作隸屬于農(nóng)業(yè)局管理。1986年，我國頒布實(shí)施了《土地管理法》，1987年縣政府批準(zhǔn)成立鄒平縣土地管理局，土地管理工作開始步入正規(guī)化管理。
　　第二階段：土地市場(chǎng)的培育。1988年至2001年。隨著改革深入發(fā)展，1988年國家修改了《憲法》和《土地管理法》，修改后的兩部法律解決了土地使用權(quán)可否轉(zhuǎn)讓的原則性問題，確立了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩權(quán)分離的格局。1990年，國務(wù)院發(fā)布了55號(hào)令《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，確立了出讓土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的新型土地產(chǎn)權(quán)制度，打開了絕大部分國有建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的大門，為土地市場(chǎng)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1992年，黨的十四大的召開，確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，土地市場(chǎng)建設(shè)也隨之正式提出。這個(gè)階段，我縣土地市場(chǎng)快速發(fā)展，在國家關(guān)于土地市場(chǎng)建設(shè)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的指導(dǎo)下，對(duì)土地市場(chǎng)的運(yùn)行、運(yùn)作模式、規(guī)則進(jìn)行了規(guī)范，擴(kuò)大土地出讓范圍，完善交易形式，構(gòu)筑了土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的基本框架，即政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)和土地使用者自主交易的二級(jí)市場(chǎng)。
　　1991年，我縣對(duì)建設(shè)用地統(tǒng)一征用進(jìn)行了嘗試，對(duì)黃山西部住宅小區(qū)實(shí)行了統(tǒng)一征地，征地面積40公頃。那時(shí)征地工作，由用地單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接商談，用地單位確定，征地補(bǔ)償由用地單位直接支付，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性較大，政府僅僅履行單一的行政審批職能。
　　1993年初，按照國務(wù)院55號(hào)令出臺(tái)了《鄒平縣國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法》，初步實(shí)行了國有土地的有償出讓，拉開了土地使用制度改革的序幕。1993年共出讓土地5宗，面積3.19公頃，收取出讓金10多萬元。1994年，我縣將土地使用權(quán)出讓的范圍擴(kuò)大到金融、旅游、娛樂及所有經(jīng)營(yíng)性用地，出讓的方式主要是協(xié)議出讓，對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押也實(shí)行了規(guī)范管理。1995年，制訂了鄒平縣城區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)，為土地出讓提供了可以參考的價(jià)格依據(jù)。1996年以后，國家建設(shè)用地除《房地產(chǎn)管理法》和原國家土地管理局頒布的《劃撥用地項(xiàng)目目錄》規(guī)定的劃撥項(xiàng)目用地外，全部實(shí)行政府統(tǒng)一征地，有償出讓。在行政劃撥土地中，凡使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或轉(zhuǎn)入經(jīng)營(yíng)的，均依法辦理出讓或租賃手續(xù)。同時(shí)逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，盡量減少協(xié)議出讓。按照原國家土地管理局《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》，加強(qiáng)了對(duì)改制企業(yè)國有土地資產(chǎn)的管理，嚴(yán)格執(zhí)行“先評(píng)估后處置”的原則，積極為企業(yè)改制、改組、合資、合作使用的行政劃撥土地進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，依法處置，顯化國土資產(chǎn)。
　　2000年，我縣出臺(tái)了《鄒平縣強(qiáng)化征地管理建立土地一級(jí)市場(chǎng)制度的暫行規(guī)定》，明確了征地工作只能由政府實(shí)施，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序和安置措施進(jìn)行了規(guī)范，完善了土地供應(yīng)市場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)作流程，加快了政府高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的建立。為進(jìn)一步深化土地使用制度改革，2000年9月11日，我縣批準(zhǔn)成立鄒平縣土地儲(chǔ)備交易中心，隸屬土地礦產(chǎn)管理局領(lǐng)導(dǎo)，縣政府成立了土地市場(chǎng)化運(yùn)作領(lǐng)導(dǎo)小組，從組織、機(jī)構(gòu)、地方規(guī)章等方面為土地市場(chǎng)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。截止2001年底全縣共辦理土地出讓76宗，面積167.2566公頃，政府收益2772萬元。
　　第三階段：土地市場(chǎng)的建立和完善。2001年至今。隨著我縣市場(chǎng)體系建設(shè)的全面展開，國企改革與住房制度改革的全面深化以及對(duì)外開放進(jìn)入新的階段，土地市場(chǎng)發(fā)展出現(xiàn)了明顯的變化，由以推行有償使用制度為主要特征的培育階段轉(zhuǎn)入快速發(fā)展階段，土地市場(chǎng)進(jìn)入全面調(diào)控下的繁榮發(fā)展時(shí)期。
　　政府統(tǒng)一征地工作穩(wěn)步推進(jìn)。2001年3月，土地儲(chǔ)備交易中心開始代表縣政府開展統(tǒng)一征地工作，圍繞地價(jià)、征地補(bǔ)償?shù)热罕婈P(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，通過發(fā)放明白紙3688份，張貼公告39份，召開村委會(huì)、黨員會(huì)、村民代表會(huì)、村民大會(huì)107次，實(shí)現(xiàn)群眾同意簽字達(dá)98%以上，組織清點(diǎn)地面附著物，丈量土地，簽訂征地協(xié)議。對(duì)征地補(bǔ)償結(jié)果張榜公示無異議后，按協(xié)議足額兌現(xiàn)。是年與鄒平鎮(zhèn)喬木村等8個(gè)村莊簽訂預(yù)征土地及其相關(guān)協(xié)議66份，預(yù)征土地200余公頃。2002年儲(chǔ)備土地234公頃。政府統(tǒng)一征地工作的開展，奠定了政府壟斷土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)，從根本上解決了用地單位與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織私下簽訂征地協(xié)議的問題，解決了農(nóng)民征地補(bǔ)償和安置問題，探索形成了一系列成熟的失地農(nóng)民安置辦法：一是將征地?cái)?shù)量的5%用于被征地村發(fā)展村辦企業(yè)，安置失地農(nóng)民；二是按地方財(cái)政收入的18%返還被征地村發(fā)展村辦企業(yè)，安置失地農(nóng)民；三是按照縣委、縣政府關(guān)于妥善安置失地農(nóng)民問題的政策對(duì)符合招工條件的失地農(nóng)民可優(yōu)先招工，失去勞動(dòng)能力的可享受最低生活保障等。為保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)征地補(bǔ)償安置工作，2006年我縣制定了征地區(qū)片綜合地價(jià)，限定了征地過程中土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2008年，對(duì)征地區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行了測(cè)算調(diào)整，征地區(qū)片由5個(gè)歸并為3個(gè)，區(qū)片價(jià)進(jìn)行了提高，逐步實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)。
　　城鎮(zhèn)居民住房土地制度改革不斷深化。2001年隨著我縣城南新區(qū)大量住房的竣工入住，住房改革的不斷深化，房產(chǎn)交易市場(chǎng)日趨活躍，城區(qū)已購公房交易量在交易總量中的比重明顯增加，如何處置房產(chǎn)交易中的劃撥土地問題更加突出。2002年，我縣開始對(duì)城鎮(zhèn)居民個(gè)人住房用地分割頒發(fā)土地使用證。由于該類土地屬于共用土地，又沒有具體的操作依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，我縣仍延續(xù)了劃撥使用的方式。2002年3月25日，省政府出臺(tái)了《關(guān)于深化住房制度改革進(jìn)一步開放和搞活住房二級(jí)市場(chǎng)的意見》。自2003年1月1日起，我縣依據(jù)《意見》中“對(duì)通過二級(jí)市場(chǎng)購買上市的公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的，按照成交價(jià)格的1%從低征收土地出讓金”的規(guī)定，采取簽訂《城鎮(zhèn)居民個(gè)人住房上市交易變更土地登記申請(qǐng)審批表》的方式，開始對(duì)住房二級(jí)市場(chǎng)交易中的劃撥土地進(jìn)行出讓。
　　地價(jià)體系建設(shè)進(jìn)一步完善。為加強(qiáng)地價(jià)管理，保持城區(qū)土地級(jí)別和基準(zhǔn)地價(jià)的現(xiàn)勢(shì)性，我縣分別于2002年和2007年對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行了更新。新的基準(zhǔn)地價(jià)的公布實(shí)施，為土地使用權(quán)出讓提供了適時(shí)的價(jià)格依據(jù)，完善了包括基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和出讓底價(jià)的城區(qū)地價(jià)體系，促進(jìn)了土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。
　　土地一級(jí)市場(chǎng)健康發(fā)展。2002年以來，我縣相繼出臺(tái)了《關(guān)于鄒平縣國有土地儲(chǔ)備資金使用管理辦法》、《鄒平縣國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓辦法》等一系列規(guī)范性文件，對(duì)征購?fù)恋亍��?chǔ)備入庫、招標(biāo)拍賣掛牌、資金管理、監(jiān)督等作了明確規(guī)定，規(guī)范了政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷行為，建立了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的國有土地經(jīng)營(yíng)新機(jī)制，形成了征購?fù)恋亍��?chǔ)備入庫、“招拍掛”出讓的一條龍管理體系。2002年1月28日，我縣敲響全市土地拍賣第一槌，此次拍賣地塊位于城南新區(qū)，面積79268平方米，成交價(jià)1700萬元。自此，我縣商業(yè)、旅游、娛樂及經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)四類經(jīng)營(yíng)性用地全部納入招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度化、規(guī)范化運(yùn)作。2008年，按照山東省人民政府《關(guān)于實(shí)行工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的意見》的要求，我縣將工業(yè)用地納入招牌掛范圍。2002年至今，招拍掛出讓土地49宗，面積315.9公頃，成交總額131540.07萬元。
　　三、土地市場(chǎng)建設(shè)的意義
　　我縣土地市場(chǎng)的建立和發(fā)展是土地使用制度改革的結(jié)果，貫穿于改革開放的整個(gè)過程，在改革開放的不同時(shí)期、不同階段發(fā)揮了重要作用。
　　1.土地市場(chǎng)的建立使土地價(jià)值得以充分體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了土地資源向土地資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，改變了人們對(duì)土地的認(rèn)識(shí)，樹立了新的土地價(jià)值觀，是落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的具體體現(xiàn)。
　　2.土地市場(chǎng)的建設(shè)使國家宏觀調(diào)控措施得以全面有效實(shí)施，強(qiáng)化了政府對(duì)建設(shè)用地的全面管理，優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了我縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
　　3.土地市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)作，使土地使用權(quán)通過統(tǒng)一有形的市場(chǎng)、以規(guī)范的方式出讓，增加了工作透明度，消滅了土地隱形市場(chǎng)，加強(qiáng)了國土系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，從源頭上杜絕了土地出讓領(lǐng)域腐敗行為的發(fā)生。
　　4.土地市場(chǎng)的建設(shè)提高了土地資源的市場(chǎng)化配置水平，促進(jìn)了土地合理科學(xué)利用。土地市場(chǎng)的不斷完善和發(fā)展，擴(kuò)大了市場(chǎng)配置土地資源的范圍，豐富了交易形式，強(qiáng)化了土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)，提高了市場(chǎng)化配置水平，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。
　　5.土地市場(chǎng)的建設(shè)為我縣籌集了大量的資金，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)行土地使用權(quán)有償出讓，直接增加了財(cái)政收入。同時(shí)土地使用者的投資建設(shè)，拓寬了城市建設(shè)渠道，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)了城市的造血功能。
　　6.土地市場(chǎng)的建設(shè)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)一體化格局。政府統(tǒng)一征地工作的開展，大量“城中村”和“城郊村”的集體土地被征收，“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障”三位一體模式的建立，大大提高了農(nóng)民的生活水平，保障了實(shí)地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。
　　四、進(jìn)一步規(guī)范土地市場(chǎng)建設(shè)的建議
　　1.加大土地法律法規(guī)宣傳力度。
　　采取多種多樣的宣傳形式，如張貼標(biāo)語、舉辦咨詢、印發(fā)資料、充分利用報(bào)刊、雜志、電視臺(tái)等宣傳媒體，增強(qiáng)人們對(duì)城鎮(zhèn)土地經(jīng)營(yíng)理念的認(rèn)識(shí)，提高人們對(duì)土地是城鎮(zhèn)資源的重要組成部分，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府以土地所有者的身份用經(jīng)營(yíng)手段運(yùn)作土地資本，任何單位和個(gè)人沒有隨意支配土地權(quán)利等方面的認(rèn)識(shí)。自覺依法進(jìn)行土地交易。
　　2.政府要重視土地市場(chǎng)管理工作。
　　隨著改革的深人和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在加強(qiáng)對(duì)土地宏觀調(diào)控的同時(shí)還要注意培育和規(guī)范土地交易市場(chǎng)。一是充分發(fā)揮土地市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，保證土地資源得到合理的利用。二是規(guī)范新增建設(shè)用地的出讓行為，逐步將原來劃撥土地納入有償使用軌道，增大土地使用權(quán)出讓量在整個(gè)土地供應(yīng)總量中所占的比重。
　　3.完善土地交易制度。
　　要盡快建立完善《土地使用權(quán)交易管理辦法》、《土地交易許可制度》、《土地二級(jí)市場(chǎng)交易工作程序》和《土地交易信息公開發(fā)布制度》等規(guī)章制度，明確土地二級(jí)市場(chǎng)交易的規(guī)則、方式、程序、條件和范圍。實(shí)施“陽光工程”，建立全方位的土地交易信息發(fā)布制度，使交易雙方可以及時(shí)獲取交易信息。