【文章摘要】
　　做好土地利用總體規劃修編要堅持城鄉經濟協調發展，綜合平衡各業需求，強化修編的科學性、實用性。本文在指出現行土地利用總體規劃存在問題的基礎上，提出了做好修編工作的指導思想、基本原則和目標定位，并提出強化意識，建立規劃管理信息系統，堅持統籌規劃原則，強化管理，探求規劃修編的思路。
　　【關鍵詞】
　　規劃修編協調發展規劃指標體系
　　土地利用總體規劃修編即在區縣范圍內調整安排國民經濟各部門用地的總體配置，以求最佳的經濟效益、社會效益和生態效益。做好土地利用總體規劃修編工作，要明確發展目標，和發展方向。修編工作要適應發展的需要，強化規劃修編的科學性、實用性、可操作性。
　　一、現行土地利用總體規劃存在的問題
　　規劃的實用性不夠。現行規劃指標實行自上而下控制，建設用地總量特別是占用耕地總量不得超過上一級規劃確定的控制指標，基本農田保護面積和耕地保有量不得低于上級規劃確定的控制指標。自上而下的指標控制對于控制耕地占用具有強制性，可以解決一些地方盲目擴大建設占用耕地的問題。但這些規劃指標是以第一輪規劃為基數，偏重強調保護耕地和糧食安全，未能充分考慮經濟快速發展的實際，各類指標分配有失合理，實施到位難度更大，致使規劃的局部調整頻率較高，規劃管理工作長期處于被動應付的局面。
　　規劃的科學性不夠。現行規劃是在1997——1998年“非農建設占用耕地凍結”期間抓緊修編的，一方面，由于指導思想上的偏差以及搶時間、趕任務等原因，又缺乏超前意識和先進規劃理論指導，致使規劃模式“千篇一律”，規劃方案缺少地方特色，規劃的內容、方法及表現形式都沒有創新和突破；另一方面，基礎數據不實，尤其是耕地面積數據不準的問題相當突出。
　　規劃的實施管理不到位。《土地管理法》明確規定：“土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行”，可見其法律地位高于其他任何規劃。但實際上現行規劃的實施和管理很不到位，不少地方政府還是沒有認識到土地利用總體規劃的“龍頭”作用，對規劃的編制和實施更是敷衍了事。一方面，有些規劃的調整不全是因為規劃的不合理、不科學，而是因為地方政府出于招商引資的原因，任由開發商或投資者挑選其喜歡的區位，選擇拆遷量少的地塊，而這些地塊往往是良田，甚至是基本農田；另一方面，土地利用計劃沒能與規劃很好地配套，計劃對需求的控制作用不明顯，造成規劃架空、計劃失控；同時，現行規劃與其他規劃的銜接和協調不夠，特別是與城鎮規劃不同步，甚至交叉矛盾，造成土地利用規劃難以實施到位的被動局面。
　　二、土地利用總體規劃修編的指導思想、基本原則及目標定位
　　土地利用總體規劃修編的指導思想。以《土地管理法》等有關法律、法規、規章為依據，認真執行“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策和中央人口資源環境座談
　　會精神，堅持科學發展觀、依法保護耕地特別是基本農田、嚴格控制建設用地總量、保護和改善生態環境以及因地制宜、實事求是的原則，以服務于全面建設小康社會、保障社會經濟健康發展所需用地為根本出發點，妥善處理經濟發展與資源保護、市場機制與政府調控、全局與局部、長遠與當前等重大關系，統籌兼顧，突出重點，切合實際，創新突破，科學制定符合經濟社會協調發展目標和國土管理實際的市、縣、鄉級土地利用總體規劃，為全面落實土地用途管制制度，促進經濟社會可持續發展提供決策依據。
　　土地利用總體規劃修編的基本原則。一是按照經濟社會可持續發展目標和國土資源管理、環境保護等要求，根據土地供應能力和產業結構調整、城鄉經濟協調發展的實際需要，綜合平衡各行各業用地需求，合理調整和優化土地利用結構與總體布局。二是按照保障經濟發展與保護農用地相統一的要求，立足保護和提高全市糧食綜合生產能力及安全系數，強化
　　對基本農田的保護和管理，推進耕地保護由單純數量保護向數量、質量和生態全面管護轉變，保證經濟和社會發展必需的建設用地，科學確定建設用地的規模與布局。三是根據土地利
　　用的實際，積極推進各行各業用地走內涵與外延相結合，以內涵為主的發展道路，促進土地利用方式的根本轉變，提高土地集約利用水平和效益。四是認真落實耕地占補平衡的法定義
　　務，加大土地整理復墾力度，適度開發宜農土地后備資源，力爭實現規劃期內耕地總量動態平衡。五是按照保護優先、兼顧治理的要求，推進國土資源保護和生態環境綜合整治，確保土地利用與環境保護的協調統一。
　　土地利用總體規劃修編的目標定位。規劃修編的目的不能簡單地認為是通過規劃修編，可以降低基本農田保護面積和耕地保有量，增加建設用地指標。恰恰相反，規劃修編的目
　　標定位就是堅持保護耕地的法定國策，認真落實《土地管理法》確定的占用耕地補償制度、基本農田保護制度和土地用途管制制度，突出體現保護耕地的規劃重點和主線，確定保護耕
　　地和節約、合理用地的方式、重點、措施等。同時，實事求是、科學預測規劃期內經濟快速發展的用地需求，合理確定基本農田保護、耕地保有量、建設用地占用耕地等指標，防止因規劃指標的不切實際而導致修編的規劃無法實施到位，耕地和基本農田保護流于形式，甚至出現“上山坡，到河溝，下江海”的現象，影響甚至阻礙國民經濟的發展。
　　三、創新土地利用總體規劃修編的建議
　　樹立正確的“規劃觀”，強化規劃意識。區域經濟的可持續發展是土地利用總體規劃的總目標，其具體目標至少應該包括：區域經濟快速增長!如(GDP)關系國計民生的資源保護!如耕地、基本農田、合理的用地結構和優良的生存環境。建立合理的規劃指標體系，提高規劃的實用性。我國是一個人多地少、土地資源緊缺的國家，土地是人們賴以生存與發展的重要資源，在市場機制發育滯后和法制建設還不完備的今天，實行計劃指標控制仍不失為一種有效的規劃手段。例如，基本農田保護指標、建設占用耕地指標和土地開發復墾整理指標都是限制耕地減少、補充耕地數量，努力達到耕地總量動態平衡的強制性指標。一是開展土地利用更新調查，確保規劃指標基數的準確性。二是規劃指標的指令性與指導性結合，保證規劃指標既有“剛性”又有“彈性”。三是建立規劃指標(如建設占用耕地指標、基本農田保護指標和耕地保有量指標等)與各地經濟指標如(GDP、固定資產投資額等)、人口數量、城市規模等的對應關系，以增強指標確定的科學性。同時，規劃指標確定以縣(市)為單位，省、市可對轄區內的規劃指標進行調劑使用。四是超前預見，尤其是我國正面臨新一輪宏觀經濟緊縮形勢，更要放眼未來，超前預測規劃期內經濟高速增長的用地需求，確定科學合理的規劃指標，防止“只顧眼前、不顧長遠，強調保護、忽視發展”現象的發生。
　　建立規劃管理信息系統，提高規劃的科學性。指標體系確定以后，對土地資源的空間布局，可以運用GIS技術進行。首先按照國土資源部統一的標準，建立規劃基期土地利用現狀數據庫，然后根據城鎮體系規劃、環境保護規劃、農業資源開發規劃等規劃資料，以及相關部門的用地需求資料；通過計算機編制規劃圖并與指標體系中的數據進行對比調整，確保圖形和數據的相互一致，實現土地資源定點定位、定性定量的全部數字化。同時，建立土地利用總體規劃管理信息系統，將規劃實施過程中每個地塊土地利用變化的信息錄入計算機信息系統，有助于加強對規劃實施的動態監測管理和分析評價。
　　堅持統籌規劃原則，實現規劃的綜合協調功能。依法做好相關規劃的協調與銜接，是規劃修編的重點內容。在城郊結合區域，如何確定建設用地預留區域、邊界及其走向，首要考慮的就是規劃的協調性。筆者認為：從土地利用規劃的角度看，對城市或城鎮僅僅劃分建成區和規劃區是不夠的，應該在概念上有所拓展和延伸，在土地利用規劃的層面可將城市(鎮)
　　劃分為“建成區”、“建設區”、“發展區”、“控制區”，實行分區控制，分類指導。
　　強化規劃的實施管理，提高規劃的應用性。
　　一是進一步確立規劃的法律地位，確保規劃實施的嚴肅性和連續性，防止“一屆政府，一套規劃”現象的發生，從而進一步強化政府對經濟發展的宏觀調控功能。
　　二是完善規劃管理體制和編制方法。一方面必須將土地利用總體規劃的編制和執行情況，納入各級政府國民經濟發展計劃的重要內容；另一方面實行規劃公示制度和聽證制
　　度，提高土地利用規劃的公眾參與度和實施透明度。在規劃的修編過程中，通過聽證形式汲取社會各界對規劃修編的建議和意見。規劃修編完成后，將規劃的主要內容向社會公示，讓全社會自覺執行規劃和監督規劃的執行。
　　三是加強年度土地利用計劃管理。規劃必須依賴年度計劃付諸實施，土地利用年度計劃的科學、合理與否，很大程度上決定了規劃實施的穩定性、科學性和嚴肅性。因此，土地利用年度計劃必須根據國民經濟發展水平和有關經濟指標，實行分類指導，合理確定，不能“一刀切”。
　　四是運用經濟手段調控規劃實施。對經濟發展確需占用耕地的，除采取政策措施控制，嚴格規劃管理外，還可以發揮經濟杠桿的作用，用市場手段調控對農用地的占用。土地利用
　　年度計劃內占有耕地的，實行“平價”政策；當國家下達的土地利用年度計劃用完需要調劑或追加計劃的，實行“議價”或“高價”政策，除按照法定程序申請追加計劃指標外，高額征收占用農地調節基金，運用市場手段對建設用地總量進行調控和引導。各類項目用地盡量選址在“建設區”，對選址在“發展區”或“控制區”的，同樣征收占用農地調節基金，對建設用地的空間布局進行調控和引導。
　　參考文獻：
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