依法治國是我國發展的基本政策，現如今，隨著社會的發展，我國也根據需要頒布了一些列的政策。為了更好的實現國家和人民的發展，建設社會主義法治國家，我國根據依法治國的戰略手段對環境資源的保護政策也開始落實起來。本文是一篇政治論文范文，主要論述了對健全和完善云南省環境資源保護地方性法規體系的思考。

 　　論文摘要 黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。在“依法治國”方略指導下，對照云南省環境資源保護地方性法規體系建設存在的困難和問題，我們應該從云南環境資源保護的法律法規體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系，黨內法規體系等方面著手，進一步健全和完善云南省環境資源保護法治化體系建設。黨的十八屆四中全會提出“用嚴格的法律制度保護生態環境”。這就要求我們加快制定和完善嚴格的具有云南特色的地方性法規，會同國家相關環境資源保護法律法規在云南的有力實施，才能達到云南環境資源保護的法治化。

　　論文關鍵詞 環境資源保護,法規體系,地方性立法

　　黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這也是自1997年9月，黨的十五大提出“依法治國”方略17年后，黨的全會首次以“依法治國”為主題，無疑為未來中國建設法治國家描繪出新的路線圖。這個路線圖就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。這也是自1978年黨的十一屆三中全會以來，在黨的領導下，我國已形成了以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法、行政法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律法規體系基礎上，包括環境法治體系建設在內的各領域法治化體系建設的題中應有之義。在“依法治國”方略指導下，對照云南省環境資源保護地方性法規體系建設存在的困難和問題，我們應該從云南環境資源保護的法律法規體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系，黨內法規體系等方面著手，進一步健全和完善云南省環境資源保護法治化體系建設。黨的十八屆四中全會提出“用嚴格的法律制度保護生態環境”。這就要求我們加快制定和完善嚴格的具有云南特色的地方性法規，會同國家相關環境資源保護法律法規在云南的有力實施，才能達到云南環境資源保護的法治化。

　　一、云南省環境資源保護地方性法規體系建設基本情況

　　云南是西南生態安全屏障和生物多樣性寶庫，承擔著維護區域、國家乃至國際生態安全的戰略任務。云南擁有良好的生態環境和自然稟賦，最早提出建設綠色經濟強省，環境資源與生態保護任重道遠。隨著我國民主法制建設進程的不斷推進，云南省環境資源立法工作也得到不斷加強和改進。近年來，云南省地方各級人大及其常委會，樹立科學立法、民主立法理念，在確保立法質量的前提下，積極開展民族自治立法、經濟領域立法、生態環境立法。與其他地方相比，云南省環境資源保護地方立法工作起步較早，尤其是在環境資源立法框架設置上，基本上都設置了環境資源的規劃、環境資源的管理機構和職責、環境資源的監督管理、環境資源的保護、利用和改善、防治環境污染和其他公害、法律責任等內容。認真梳理云南省環境資源保護方面的地方性法規，自1992年以來，云南省先后制定了《云南省環境保護條例》、《云南省農業環境保護條例》、《云南省地質環境保護條例》、《云南省無線電電磁環境保護條例》、《云南省濕地保護條例》、《云南省云龍水庫保護條例》、《云南省陽宗海保護條例》、《云南省滇池保護條例》、《云南省牛欄江保護條例》、《云南省風景區保護條例》、《云南省實施(中華人民共和國礦山安全法)辦法》、《云南省實施(中華人民共和國水土保持法)辦法》、《云南省荒山有償開發的若干規定》、《云南省珍貴樹種保護條例》、《云南省陸生野生動物保護條例》、《云南省森林條例》、《云南省程海保護條例》、《云南省撫仙湖保護條例》、《云南省星云湖保護條例》、《云南省杞麓湖保護條例》、《云南省昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護區管理條例》、《云南省漁業條例》等環境資源保護方面的地方性法規。除此之外，有的民族自治地方還制定了相應的環境資源保護方面的單行條例，如《云南省文山壯族苗族自治州森林和野生動物類型自然保護區管理條例》、《云南省西雙版納傣族自治州自然保護區管理條例》、《云南省西雙版納傣族自治州天然橡膠管理條例》、《云南省耿馬傣族佤族自治縣森林保護和管理條例》、《云南省西雙版納傣族自治州環境保護條例》等等。據統計，截至目前，云南省共出臺了近30部環境資源保護方面的地方性法規，如前文所列;出臺了與環境資源保護相關的政府規章20余項，如《云南省環境保護行政問責辦法》等;出臺了近20個云南省人民政府規范性文件，如《云南省人民政府關于印發云南省大氣污染防治實施方案的通知》、《云南省人民政府關于加強環境保護重點工作的意見》等，另外還有州市政府出臺的規范性文件，如《昆明市大氣污染防治行動計劃實施細則》等。可以說，云南省的環境資源保護地方性法規體系已經初步建成。正式這些地方性法規、政府規章和規范性文件的不斷健全和完善，為云南省的環境資源保護提供了有力的法制保障;與此同時，也正是這些地方性法規、政府規章和規范性文件，連同國家有關環境資源保護方面的法律法規和部門規章以及國際條約，基本覆蓋了云南省環境保護的主要領域，這些法律法規和政府規章以及規范性文件，門類齊全、功能完備、內部協調統一，基本做到了云南省環境資源保護有法可依、有章可循，也基本實現了五位一體的環境資源保護法制化。

　　二、云南省環境資源保護地方性法規體系建設存在的問題

　　近年來，云南省環境資源保護與生態文明建設取得了實質成效。生態文明必須是生態制度文明。制度文明離不開立法，這是環境資源保護和生態文明建設的前提和基礎。加強云南環境資源保護和生態文明建設地方立法是大勢所趨(即維護區域、國家乃至國際生態安全的戰略需要)，也是形勢所被迫(生態環境比較脆弱，生態安全受到威脅，形勢嚴峻)。這些年，我省環境資源保護和生態文明建設地方立法成效顯著，已經建立了環境資源保護和生態文明建設的區劃制度、自然保護區制度、生態示范區制度、規劃制度、目標責任制度、建設項目管理制度、生態環境監測和破壞事故防范、預警制度等。在正確審視云南省環境資源保護和生態文明建設地方立法取得巨大成就的同時，也應清醒地認識到，云南省環境資源保護立法也存在許多不完善的地方，尤其與黨的十八屆三中、四中全會提出的環境資源保護戰略目標和任務還有很多差距：一是這些地方性法規，大都帶有部門立法的色彩。如仔細對比分析不同法規的條文，可以發現，無論是監管體制還是監管職責，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問題。每個部門都有自己負責實施的基礎性和專門性法律，各成體系，而這些法律的草案大都是這些部門自己負責起草，多多少少帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實施主體的法律，大都只對本部門的職責規定得相對具體，涉及其他部門的職責時，大都只做原則性規定。這不利于生態環境資源法治的統籌和整體推進。二是法規對于監管體制的設置，也應定紛止爭。三是現行的地方立法啟動和起草制度需要改變。以上等等諸如此類問題的存在，不僅僅是云南的個性問題，同樣也許是全國各地的共性問題。為此，黨的十八屆四中全會要求對立法模式予以改革，要求建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，改變部門立法的現象。

　　2014年10月27日，習近平同志在主持召開中央全面深化改革領導小組第六次會議指出，科學立法是處理改革和法治關系的重要環節。要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。要加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據。這也為健全和完善云南省環境資源保護地方性法規體系建設指明了方向。

　　三、對健全和完善云南省環境資源保護地方性法規體系建設幾個問題的思考和設想

　　黨的十八屆四中全會提出：用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設。實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。認真學習和思考黨的十八屆三中、四中全會提出的有關環境資源保護戰略目標和任務，結合云南實際，對健全和完善云南省環境資源保護地方性法規體系建設提出以下思考和設想：

　　一是要結合云南實際，由省級人大牽頭，組織省政府法制及相關部門，編寫云南省環境資源保護立法項目目錄，制定涉及環境資源保護立法項目計劃和時間表，盡快建立、健全和完善一套有效約束云南生態環境開發行為和促進云南綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明地方性法規和政府規章。

　　二是要盡快改進環境資源保護地方立法模式，防止地方立法利益部門化。對于涉及云南環境資源地方性法規制定或者修改的啟動，可以由省人大及其常委會根據執法檢查或者調研來決定，也可以由省政府提請省人大或其常委會審議來決定，省政府在做出提請的決定前，可以由政府各部門提出意見;對于省人大或其常委會決定啟動環境資源地方性法規的制定或者修改的，只能由省人大常委會有關專門委員會或者工作委員會負責草擬條文，不得委托省政府法制辦甚至各部門起草草案，這樣可以保證法規草案的公正性和超越性;對于省人大有關專委會或者常委會有關工作委員會進行調研拿出環境資源保護草案后，可以召集省政府法制辦和各部門聽取意見，但這些意見只能供省人大參考。超脫的立法體制有助于解決部門立法、監管盲點和相互推責等問題。同樣地，省政府法制辦決定制定或者修改涉及環境資源保護政府規章時，也應親自調研，充分聽取各界意見，起草條文，并再次廣泛征求社會的意見。部門意見只能作為參考，地方立法不能被部門牽著鼻子走。

　　三是要盡快建立健全和完善符合云南實際的統分結合的自然資源產權法律制度，加快制定和完善云南省土壤、水、大氣污染防治及九大高原湖泊生態環境保護等法律法規。產權制度是市場經濟的基石。歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，是建設生態文明的基礎性制度。環境資源保護地方立法是個系統性很強的工程。為此，根據新修訂的《環保法》，結合云南實際，要加快修訂《云南省環境保護條例》步伐，在修訂中深入研究制定適合云南省的自然資源產權、生態補償、水源地保護、石漠化治理、礦產資源保護等方面的內容，以《云南省環境保護條例》統領環境資源保護的基本原則、基本法律制度及主要法律措施的系統要求;與此同時，在國家要建立健全自然資源產權法律制度的基礎上，要及時落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制，授權其代表全體人民行使所有者的占有權、使用權、收益權、處置權，對各類全民所有自然資源資產的數量、范圍、用途實行所有權意義上的統一監管，享有所有者權益。鑒于云南自然資源豐富、資產總量巨大、資源屬性有所不同等情況，可實行中央政府和地方政府分別代表國家履行所有權人職責的體制，科學確定全民所有和集體所有各自的產權結構，合理分割并保護所有權、管理權、特許經營權等;同時要加快制定和完善云南省土壤、水、大氣污染防治和九大高原湖泊生態環境保護等方面的地方性法規和政府規章，例如《昆明市大氣污染防治行動計劃實施細則》，在條件成熟時，可以上升為地方性法規。目前，由于缺乏這一基礎性的地方性法規，云南省環境資源保護方面的地方性法規比較零散、不全面、適用性不強。如環境保護條例、 陸生野生動物保護條例 、農業環境保護條例、自然保護區管理條例、 珍貴樹種保護條例 、林地管理條例、風景名勝區條例、濕地保護條例和九大高原湖泊保護條例。

　　四是要加快完善云南省國土空間開發與保護方面的地方性法規體系建設。環境資源保護和生態文明建設不是要求人們消極地對待自然，而是在把握自然規律的基礎上積極地能動地利用自然，改造自然，使之更好地為人類服務。因此，保護與開發就成為環境資源保護和生態文明建設地方立法的不解難題，必須堅持保護優先，適度開發利用原則。保護必然意味著限制地方經濟發展，而不開發利用自然資源，不發展經濟，也很難為當地政府和群眾普遍接受。由此形成了在保護中開發，在開發中保護的理論命題。但地方立法中很難把握這個“度”，嚴格保護，必然對特定區域禁止或者限制開發，當地老百姓不答應。不禁止或者限制開發，又可能造成生態資源的毀滅性破壞。因此，地方立法應當在規范這個“度”上下功夫，要在區域、禁止什么、限制什么和替代手段、監管模式上下功夫，要求地方政府根據不同區域和建設的不同時段制定經濟發展目標，將經濟建設寓于環境資源保護和生態文明建設工作之中，做到在進行保護環境資源和生態系統重建的同時改善區域人類生存條件，如大力發展高原特色生態高效農業，在生態環境脆弱地帶建立高原特色生態高效農業。創新生態文明制度，不能單純、孤立地講生態環境或經濟發展問題。云南又是西南生態安全屏障，全省很大一部分劃入了限制開發區和禁止開發區，國家要求云南省受保護區域的面積要達到全省國土總面積的14%以上，要肩負起保護生態環境重任，實現綠色發展、循環發展、低碳發展，這些生態環境資源保護地區就要犧牲工業發展的利益，就會形成經濟發展與環境保護的矛盾。創新生態文明制度，要緊密結合云南省情，認真處理好經濟發展和環境保護的關系，既不能“竭澤而漁”搞經濟發展，又不能“緣木求魚”抓環境保護，既要金山銀山，又要綠水青山。

　　五是加快制定和完善適合云南實際的生態補償的地方性法規。目前云南全省森林資源有償使用，實行育林基金征收使用管理、占用征收林地補償、森林植被恢復費征收管理三種制度。實施了森林生態效益補償金制度，權屬為國有的國家級和省級公益林每年每畝補助5元;權屬為集體和個人的國家級公益林每年每畝補助15元、省級公益林每年每畝補助10元，2013年總計支付補償金15.5億元。草原生態保護補助獎勵機制中央財政每年補償金額為4.8億元。根據國家主體功能區劃，云南省有18個縣劃為限制開發區的重點生態功能區，由中央財政進行財政轉移支付補償，2013年中央財政補償金額為18.86億元，云南省級財政配套11.79億元。云南省僅有18個縣屬于國家級重點生態功能區，納入中央轉移支付范圍，而云南省生態功能區涉及面廣，省政府確定的生物多樣性保護重點區域有44個縣，生態補償范圍窄、補償標準低。此外，云南省級財政在對重點生態功能區轉移支付的實際操作中，將補助范圍擴大到129個縣(市、區)，重點生態功能區轉移支付政策與實際需求差距較大，與實際確定的生態功能區補償錯位也較大，政策預期效應難以凸顯。

　　生態文明建設中瓶頸之一是資金不足。目前，國家投入有限，地方投入困難，設定收費難，自然資源有償使用杯水車薪，生態環境補償制度難以出臺，社會力量共同參與、引進外資、財政援助、稅收支持不足。必須堅持“破壞者恢復、使用者付費、受益者補償”的原則，通過多種方式籌集生態文明建設資金，地方立法應當明確政府要加大投入，大力引進外資，云南具有豐富的環境資源的省情決定了云南建立生態補償機制的重要性與迫切性，在水資源、森林、濕地、流域、礦產資源開發的生態補償等方面都有值得思考的地方，云南省環境資源保護地方立法在生態補償機制的建立方面是大有作為，應積極通過各種途徑，建議國家盡快建立生態環境補償機制：一是確定補償的重點領域。從云南的實際出發，應把重點放在建立好城市水源地和轄區小流域的生態補償機制上。二是確定生態補償的主體和補償原則。生態補償主體應根據利益相關者在特定生態保護或破壞事件中的責任和地位加以確定;補償原則可考慮破壞者付費、使用者付費、受益者付費、保護者得到補償四個方面的內容。三是確定補償標準。應細化各種補償標準，最大限度地發揮生態補償機制在環境資源保護方面的重要作用。四是確定生態補償的途徑與方式。在政府補償機制外，還應積極探索市場補償機制，促進補償主體和補償途徑的多元化發展。

　　六是在地方立法中要盡快理順環境資源保護體制機制。由于環境資源保護和生態文明建設涉及上下級政府和很多部門，缺乏有效的生態文明建設管理體制，造成環境監管體制不順，執法能力弱，管理體系不統一，政出多門、條塊分割、各行其是、多元領導現象突出，結果是投資分散，責任推諉，有效治理不顯著，主要表現在：一是機構設置不合理。環保權橫向分散，多頭管理，難以形成多部門執法合力，常常出現環保部門唱“獨角戲”的尷尬。二是環保行政部門權力小，手段軟，環保權威十分有限，缺乏查封、扣押、凍結、沒收等行政強制手段，處罰的數額也受到很大限制，遠遠低于污染治理成本;三是執法不嚴。受諸多外部因素制約，面對排污企業或項目，往往不敢執法，不善執法。四是基層環境監察機構力量薄弱，難以適應新形勢下環保執法的需要;五是環境信息公開不夠。政府對環保信息公開有顧慮，無專業隊伍和專門機構，資金投入不足;六是跨部門、跨地區的環保協作機制不暢。環境保護涉及的地域、行業、部門、專業較為廣泛，存在職責交叉、各自為政的現象，有些誰都來管，有些誰都不管。由于協調聯動機制不完善，各地區、各部門、各行業之間聯系不暢，尤其是江河流域的污染防治，會造成地區間職責不清，職權不明，難以發現問題和有效解決問題。基于上述問題的存在，云南省在地方環境資源保護地方立法工作中，應該關注體制機制方面的問題，最后以法規的形式加以明確和規范。

　　云南擁有良好的生態環境和自然稟賦，在環境資源保護和生態文明體制改革方面有過一些成功的探索和實踐，特別是在環境資源保護地方性法規者政府規章以及規范性文件建設方面有許多經驗值得總結。進一步做好云南生態文明體制改革和環境資源保護，要牢固樹立改善生態環境就是發展生產力的政績觀，完善相關辦法和政績考評體系，把生態文明建設和環境保護列為發展的紅線和高壓線，把資源與經濟、社會協調發展作為考核的重要內容，推動綠色發展、循環發展、低碳發展，決不簡單以GDP論英雄，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長;同時，要進一步強化剛性約束，充分發揮云南省級人大及其常委會的立法權，進一步健全和完善環境資源保護地方性法規，強化政府規章的執行力，真正用制度和法律保護生態環境，真正把健全自然資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償機制等要求落實到改革開放和現代化建設全過程，落實到爭當全國生態文明建設排頭兵的具體行動中。

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