論文導讀：很多情況下，由于缺乏法律意識，農(nóng)民工往往沒有工作證、工資條等證據(jù)，而登記表、出勤表等也往往保存在包工頭或者建筑公司手里。由于其沒有勞動合同和證明，通過法律途徑解決，尤其是司法途徑，沒有了上述證據(jù)，受雇單位又沒有強制出庭義務，勞動仲裁機構很難確認勞動關系。而且在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工都是被老鄉(xiāng)叫來的，根本不知道其雇傭單位是誰，一旦發(fā)生事故，連要求給付工傷待遇的單位都不能確定。這就需要律師多方面幫助查找梳理，多方取證，成本很高。本文選自《法律科學雜志》。《法律科學雜志》創(chuàng)刊于1983年，是西北政法學院主辦的、面向國內(nèi)外公開發(fā)行的學術性刊物。本刊為雙月刊，主編：韓松。國內(nèi)統(tǒng)一刊號：CN61-1470/D，國際刊號：ISSN1671-6914。《法律科學雜志》以探索新中國社會主義法制現(xiàn)代化理論為宗旨，努力反映法學研究的新成果。主要發(fā)表法學學術理論文章，注重學術性、專業(yè)性、知識性。

　　關鍵詞：農(nóng)民工的法律援助,法律科學雜志

　　一、研究現(xiàn)狀及研究問題的提出

　　（一）研究綜述

　　國內(nèi)有很多學者對農(nóng)民工接受法律援助的現(xiàn)狀與困境進行了分析。對于農(nóng)民工的法律援助，大部分文獻都說明了農(nóng)民工的權益受到侵害，需要得到法律援助，但同時也指明農(nóng)民工維權即便是進入法律維權程序,也面臨重重困難,常常是花費了時間和精力,卻最終得不到令人滿意的結果。

　　1.農(nóng)民工法律援助的困境

　　（1）缺乏必要的經(jīng)費和人力資源。有很多學者都提出政府承擔法律援助責任在落實方面還不夠完善，法律援助工作還缺乏必要的經(jīng)費和人力資源保障。“目前,全國還有160個縣(區(qū))未成立法律援助機構,已成立的法律援助機構中有15%的機構沒有專職人員。多數(shù)縣區(qū)法律援助機構人員在3人以下。這種人員現(xiàn)狀根本無法滿足包括農(nóng)民工在內(nèi)的困難群眾的法律援助需求。”陳昊以及韓娟都提出，經(jīng)費的短缺嚴重影響了我國法律援助事業(yè)的進一步發(fā)展，是阻礙法律援助工作的最大難題。馮哲提出：“農(nóng)民工自身維權意識與能力欠缺制約著法律援助制度的發(fā)展；法律援助機構及服務人員的數(shù)量及設置無法滿足農(nóng)民工維權案件的需要。”（2）農(nóng)民工法律援助缺乏專業(yè)性和連貫性。韓娟提出：在我國的許多地區(qū)農(nóng)民工法律援助工作還沒有實現(xiàn)人員的專業(yè)化，一些辦案人員對農(nóng)民工案件相關的法律不熟悉，業(yè)務水平不高，責任心不強，導致了農(nóng)民工對法律援助的不信任]柳忠衛(wèi)提出由于農(nóng)民工法律援助案件往往辦案時間長,調(diào)查取證難度大,而政府對此類案件的補助又較少,致使專業(yè)律師不愿意承接農(nóng)民工法律援助案件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的工作人員雖然比較愿意接受農(nóng)民工法律援助案件，但卻由于他們相對專業(yè)水平不精而導致援助缺乏一定的專業(yè)性。另外，他還提出法律援助律師有時只是辦理援助案件的某個階段,比如僅辦理勞動仲裁階段,而后續(xù)的訴訟階段還需農(nóng)民工另行提出援助申請。由于農(nóng)民工勞動爭議案件程序的復雜性，這種不連貫的法律援助會導致農(nóng)民工對法律援助申請的畏縮。（3）農(nóng)民工法律援助周期長，質(zhì)量堪憂。有學者提出，農(nóng)民工維權時間漫長，成本過高，簡單的勞動爭議案件根據(jù)法律規(guī)定也必須經(jīng)過勞動仲裁、法院一審、二審和強制執(zhí)行才能完成。另外也有學者提出，由于我國法律對法律援助行政不作為沒有具體的問責制度，導致很多法律援助機構的工作人員的責任心不強，法律援助的質(zhì)量堪憂。

　　2.對農(nóng)民工法律援助的改進建議

　　（1）擴大投入。很多學者都建議要加大投入,為農(nóng)民工法律援助工作提供人力和財力支持。賈午光提出中央財政應在每年撥付的地方法律援助辦案專款中和各省(區(qū)、市)政府設立的法律援助專項資金中增加專門針對農(nóng)民工法律援助的經(jīng)費,用于扶持農(nóng)民工比較集中的地方開展法律援助工作。[12]（2）提高質(zhì)量，加強監(jiān)督。在提高質(zhì)量方面，有些學者提出可以建立“事前、事中、事后三個階段相結合的質(zhì)量監(jiān)控體系”。首先，在事前監(jiān)督階段，援助機構應告知申請法律援助的農(nóng)民工所享有的權利和義務并選派業(yè)務能力和工作責任心強的人員辦案。其次，在事中監(jiān)督階段，援助機構要對辦案過程跟蹤檢查，力爭每個工作階段的信息及時溝通。再次，在事后監(jiān)督階段，援助機構要進行主補貼的核發(fā)與監(jiān)督案卷歸檔。援助機構還應定期或不定期地進行法律援助案件辦案質(zhì)量檢查，并將檢查結果予以通報。（3）創(chuàng)新機制。有學者建議應該完善施援主體建設，除了傳統(tǒng)的司法行政機關設置的法律援助機構外，應加大法律援助工作站的建設，尤其是在農(nóng)民工聚集地區(qū)，應保障法律援助工作站的覆蓋面。另外，可以考慮將高校納入到法律援助機構序列之中，很多高校教師具備律師從業(yè)資格，而高校學生又有法律實踐的熱情與知識，其有時間為農(nóng)民工提供法律援助服務。（4）建立異地協(xié)作機制。有學者提出要加強農(nóng)民工輸入地和輸出地法律援助機構之間的協(xié)作。由于農(nóng)民工的流動特性，異地協(xié)作機制對于農(nóng)民工維權意義重大。楊宏建議“：對案件發(fā)生在本省、當事人已回戶籍地或在外地的，可由現(xiàn)所在地法律援助機構進行審查受理，并通過協(xié)助制度由案發(fā)地的法律援助機構提供援助。

　　（二）研究問題的提出

　　綜上，關于農(nóng)民工法律援助的文獻大多局限于現(xiàn)行法律援助機構的困境并提出相關的改進意見，但尚無文獻涉及彩票公益金法律援助項目在農(nóng)民工法律援助方面的實踐和探討。因此，本文試圖解答如下問題：中央專項彩票公益金法律援助項目是否可以化解上述農(nóng)民工法律援助的困境？本文以彩票公益金法援項目為研究對象，考察其在農(nóng)民工法律援助服務方面的優(yōu)勢，探析其是否解決了農(nóng)民工法律援助的困境，是否符合農(nóng)民工特別是新時期農(nóng)民工的維權特點。本文的研究途徑主要是整理中國法律援助基金會項目網(wǎng)站的數(shù)據(jù)庫資料，并在此基礎上，通過開展座談會和個案訪談的方法進行實證研究。課題組選取北京市、河南省和陜西省為調(diào)查點，在各調(diào)查點與當?shù)厮痉ň帧⑻峁┓�律援助服務的機構召開座談會。另外，筆者在北京市選取了三例比較有代表性的農(nóng)民工案件的案卷進行查閱，三個案例分別涉及工傷保險待遇給付、欠薪和固定勞動合同的確定，筆者對其中兩位受援人進行了面對面的個案訪談。

　　二、研究分析

　　（一）新時期農(nóng)民工法律援助案件的總體特點

　　1.農(nóng)民工法律援助維權環(huán)節(jié)多,周期長

　　據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民工申請法律援助的案件大多是勞動合同、拖欠工資、工傷賠償?shù)葎趧訝幾h案件。比如農(nóng)民工若遭遇工傷，而工傷認定的前提是有確定的勞動關系。但農(nóng)民工很多情況下在非正規(guī)企業(yè)就業(yè)，沒有勞動合同是很普遍的。在北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心援助的211起工傷案件中，只有26個人有勞動合同。要確認勞動關系就必須通過勞動仲裁，如果對勞動仲裁不服，還要經(jīng)歷法院的一審、二審程序，這就大約需要一年的時間。其次，就算能確定勞動關系，工傷認定本身也是很大的障礙。如果是職業(yè)病患者，還要先經(jīng)過職業(yè)病診斷，對診斷結論不服，還需要進行兩次鑒定。而工傷認定本身就是一個漫長的過程：法律規(guī)定時限是六十個工作日，但如果中間有爭議或者用人單位故意耍賴拖時間的話，往往要走好幾年。因為對工傷認定決定不服，可以提起行政復議及行政訴訟的一審、二審。認定完工傷后，還需要進行勞動能力鑒定，對鑒定結論不服的，還可以申請重新鑒定，這樣也要耗費幾個月的時間。據(jù)北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心調(diào)查顯示，農(nóng)民工工傷維權道路維艱，從發(fā)生工傷到生效判決，最短的時間3年9個月，最長達6年7個月。

　　2.農(nóng)民工維權專業(yè)性要求高

　　由于農(nóng)民工維權環(huán)節(jié)多，規(guī)定紛繁復雜，因此特別需要專業(yè)的律師提供專業(yè)的法律服務。這在筆者對王師傅（受援人案例編號20130514HD-11）的訪談中可以很明顯地看出。王師傅告訴筆者，他在之前也咨詢了一些其他律師，這些律師告訴他這個案子沒什么希望。他自己之前也買了很多相關法律書籍，但僅僅只關注于要求單位給付工傷補償款2萬多，而不知道單位讓其待崗在家也需要支付補償，更不知道自己這種情況可以要求單位與其簽訂無固定期限的勞動合同，為其之后的長期治療的醫(yī)藥費提供保障。但最后他找到了專注于勞動爭議的公益律所后，專業(yè)的律師不僅為其免費的提供了法律援助服務，還通過訴訟為其爭取到了其他權利。筆者訪談的兩個彩票公益金項目執(zhí)行機構都專注于農(nóng)民工勞動爭議，由專職律師組成，專業(yè)性強，業(yè)務水平高，有很強的社會影響力。

　　3.農(nóng)民工取證困難，成本高

　　很多情況下，由于缺乏法律意識，農(nóng)民工往往沒有工作證、工資條等證據(jù)，而登記表、出勤表等也往往保存在包工頭或者建筑公司手里。由于其沒有勞動合同和證明，通過法律途徑解決，尤其是司法途徑，沒有了上述證據(jù)，受雇單位又沒有強制出庭義務，勞動仲裁機構很難確認勞動關系。而且在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工都是被老鄉(xiāng)叫來的，根本不知道其雇傭單位是誰，一旦發(fā)生事故，連要求給付工傷待遇的單位都不能確定。這就需要律師多方面幫助查找梳理，多方取證，成本很高。

　　4.農(nóng)民工爭議有時具有異地性和群體性

　　農(nóng)民工流動性強，農(nóng)民工維權案件，有些需要跨市、跨省援助。有時，涉案農(nóng)民工人數(shù)眾多，比如集體討薪案件，多以共同訴訟的形式出現(xiàn)，具有群體性。

　　（二）彩票公益金法律援助項目的實施現(xiàn)狀

　　彩票公益金法律援助項目運行三年以來取得了很大的社會效益。截至2012年12月8日，該項目共辦理法律援助案件10萬多件，直接受益人群達226072人，為困難群眾挽回經(jīng)濟損失超過54億元，并有100多萬人獲得了免費的法律咨詢。彩票公益金項目三年援助的農(nóng)民工案件為51117起，占項目援助案件總數(shù)的45.2%；共援助農(nóng)民工97524人次，占全部援助人數(shù)的57.4％；對農(nóng)民工的補貼金額為人民幣8798余萬元，為受援人挽回利益（經(jīng)濟損失）超過26億。彩票公益金項目的實施主體有五大類：政府法律援助機構、法律援助類民辦非企業(yè)、婦聯(lián)法律幫助機構、全國律師協(xié)會、高等院校法學院法律援助社團組織。不同的實施主體有不同的特點，能滿足不同人群的需求，不是非此即彼的選擇，而是優(yōu)勢互補，并形成良性競爭關系，促進法律援助事業(yè)發(fā)展，滿足困難群眾不斷增長的法律援助需求。

　　（三）彩票公益金法援項目的優(yōu)勢

　　首先，彩票公益金法援項目放寬了經(jīng)濟困難標準，擴大了援助的對象。我國《法律援助條例》規(guī)定的援助標準是“經(jīng)濟困難”，但事實上，很大部分在城市打工的農(nóng)民工都屬于收入略高于經(jīng)濟困難標準，但又無力負擔法律維權的“夾心層”。彩票公益金項目將經(jīng)濟標準放寬到：在一定條件下，當事人經(jīng)濟狀況可以高于當?shù)胤�律援助�?jīng)濟困難標準，低于當?shù)爻擎?zhèn)職工最低工資標準。這樣就擴大了援助對象。其次，農(nóng)民工獲得法律援助的渠道拓寬了。由于彩票公益金項目實施主體的多元性，很多維權的農(nóng)民工會主動選擇專業(yè)的民非機構。彩票公益金支持下的專業(yè)性民非企業(yè)，對案件就會有很精道專業(yè)的見解，也更能為勞動者提供法律服務，維護其基本權益。

　　（四）彩票公益金項目實施中存在的問題

　　1.基金的品牌效應不突出。在訪談中，受援助的對象都知道是免費獲得了法律援助，對承辦的單位及提供法律援助的律師非常感激，但當問及是否知道彩票公益金項目，大部分都表示不清楚。

　　2.項目管理沒有采取基金運作模式，還是沿用了對個案進行補貼的方式，但本身基金沒有項目管理費用的成本支持，也沒有基金宣傳的費用支持。

　　3.基金的扶持還沒有很切合農(nóng)民工案件的特點。如上文提到的，農(nóng)民工具有就業(yè)不穩(wěn)定性與流動性強特點。但在彩票公益金項目下，三年跨區(qū)的案件只有1808件，只占全部案件的1.7％。另外，由于勞動糾紛耗時長，工傷時間長，而基金是按季度支付，按年度申請經(jīng)費，這些都會影響資金的使用。

　　三、小結

　　綜上，雖然彩票公益金項目在運行上有一些不足的地方，但彩票公益金項目解決了上文提到的農(nóng)民工法律援助投入不夠，專業(yè)性不強，有中斷性的困境。另外，彩票公益金項目事實上也體現(xiàn)了很多學者的建議：比如“提高質(zhì)量，加強監(jiān)督”，項目有很嚴格的質(zhì)量監(jiān)控體系，很多案例都成為了法律援助的典型案例，受援者的滿意度很高。又比如有學者建議應該創(chuàng)新機制，完善施援主體建設，而彩票公益金項目恰好秉承了這個特色，不同的實施主體優(yōu)勢互補，拓寬了農(nóng)民工獲得法律援助的渠道。總之，項目放寬了經(jīng)濟困難標準，擴大了援助的對象，采取多種實施主體的運行機制在很大程度上補充滿足了新時期農(nóng)民工法律援助的要求。