摘要：近年來，為了促進我國國民經濟健康、持續、平穩的發展，政府加大對基礎設施項目的投資力度，使得我國工程建設投資領域中，政府投資項目的份額逐漸增大，地位也日益重要。然而，我國政府投資項目施工合同的管理模式未能及時地做出改革，本文從我國政府投資項目施工合同管理的現狀和問題入手，通過問題的分析，對完善政府投資項目施工合同的審查管理提出一系列改革措施。

　　關鍵詞：政府投資,施工合同,審查

　　1.前言

　　在我國的工程建設投資領域，政府投資項目一直占有重要的地位和較大的份額比例，各類政府主導的固定資產投資是促進地方經濟增長的主要方式，近年來各地政府都加大投資推動地方建設。資產實體的形成主要是通過施工過程來實現的，因此，有關政府投資項目施工合同的管理必然成為控制項目目標完整實現的一種重要手段。對于政府投資項目的施工合同，我國目前還沒有形成一套完整的審查制度，正是因為審查和管理制度的不完善導致政府投資的經濟效益低下。當前，改革現有的政府投資項目施工合同的審查和管理模式已經勢在必行，通過改革保證合同雙方的合法利益，保證項目的順利完工，保證政府投資的經濟效益。

　　2.我國政府投資項目施工合同管理的現狀與問題

　　2.1政府投資項目施工合同管理的現狀

　　政府投資項目通常指的是以各級政府財政資金、各項政府性專項資金、政府統一借貸的資金和國有授權投資單位自有資金為資金主要來源的、以政府及其各部門為投資主體的建設項目，主要發生在基礎性和公益性領域。從目前政府投資項目合同管理的情況來看，施工合同管理還未受到重視，政府合同意識淡薄，缺乏規范的管理模式和有效的管理手段，對合同簽訂的管理以及后期合同執行的跟蹤管理也存在一些問題。最后導致很多政府投資項目效率低下、嚴重的浪費和無效率，甚至還出現政府濫用職權、徇私舞弊等現象。

　　2.2政府投資項目施工合同管理存在的問題

　　2.2.1合同管理意識淡薄，合同條款形同虛設

　　在政府投資項目中，從業人員普遍缺乏法律意識，對合同管理認識不全，對政府投資項目和一般項目之間的關系不清楚，無法根據政府投資項目的特殊性依法進行有效的同管理。我國沒有制定專門的政府投資項目的合同文本，通常情況下，政府投資項目的施工合同是參照一般私人投資項目的施工合同文本擬定的。眾所周知，政府投資項目和一般私人投資項目存在著根本性的區別，例如目標定位和參與者的不同，因此政府投資項目的施工合同應該在一般施工合同文本的基礎上，結合政府投資項目的特殊性，更改或增設相應條款。

　　在簽訂施工合同后，合同雙方并不按照合同規定的條款來處理施工中遇到的問題，而是通過一些非正常關系和渠道解決這類問題，出現這類情況的根源還是合同雙方缺乏合同管理的意識。施工合同原則上是發承包雙方進行工程建設施工和管理的主要依據，事實上施工企業只是通過這一紙合約獲得施工任務，并不按照合同中雙方約定的條款來執行，合同條款形同虛設。政府方面由于缺乏相關專業的技術人員，很多情況下也都是按照非正常程序來解決施工中遇到的問題，施工合同完全失去了約束功能。

　　2.2.2缺乏有效的審查管理機制，管理混亂

　　在美國等西方發達國家，對于政府投資項目，會設有專門的政府機構或是專門技術人員來管理施工合同，這些技術人員隸屬于政府部門，從政府角度對施工合同進行審查和管理，從合同的簽訂到合同的執行再到工程的變更和結算都實行嚴格的監管制度。在我國，沒有設立一個獨立的政府部門管理施工合同，而是通過各個政府職能部門進行聯合審查，如財政部門、審計部門、建設行政主管部門等，他們都從各自的監管角度在不同階段介入，對項目施工合同進行審查和管理，正由于各自關注的角度不同，缺乏相互的溝通，往往導致合同的審查出現很多問題。各部門都是合同的審查主體，又由于建設工程施工合同涉及的法律法規多而復雜，審查人員專業基礎和背景不同，全面審查就變得十分困難。各部門之間有沒有明確的職責界定和審查標準，導致管理混亂。

　　2.2.3合同文字、條款不嚴謹，合同變更性大，缺乏動態管理

　　很多情況下，政府投資項目的施工合同已經演變成一種形式，更有一些地方政府領導盲目追求政績忽略合同的經濟性，導致施工合同簽訂時合同文字、條款不嚴謹，這種不嚴謹容易讓人產生歧義和誤解，導致合同難以履行和引發爭議，在合同執行過程中合同當事人更有可能伺機利用合同中的漏洞來謀取好處，造成不必要的損失。正是由于施工合同的不嚴謹和不全面，導致合同在履行過程中經常出現工程變更和現場簽證，完全喪失了合同的約束功能。合同變更指有效成立的合同在尚未履行或未履行完畢之前，由于一定法律事實的出現而使合同內容發生改變。在合同實施過程中，合同變更是不可避免的，合同變更的目的是通過對原合同的修改，使合同更具針對性，更切實可行，對于合同的變更，合同管理必須要做出及時的調整，施工合同的審查和管理應隨著變更的發生實行動態管理。

　　3.我國政府投資項目施工合同的審查改革

　　3.1明確政府投資項目的范圍，根據現有實踐模式進行調整

　　進行政府投資項目施工合同的審查改革，首先第一步要明確政府投資項目的范圍。政府投資項目通常指的是以各級政府財政資金、各項政府性專項資金、政府統一借貸的資金和國有授權投資單位自有資金為資金主要來源的、以政府及其各部門為投資主體的建設項目。這種方式的劃分僅只考慮了資金的初始性質或來源渠道，而事實上政府投資項目的范圍不僅僅局限于此，采取其他籌資渠道或建設方式的、最終產權歸國家所有的重點基礎設施或社會公共工程項目也應屬于政府投資項目，其施工合同也應納入政府投資項目施工合同管理的范疇。

　　由于政府財力限制，政府通過其他方式引入資金加強基礎設施的建設，產生了各種融資模式。例如BOT(建設-經營-轉讓)模式，主要用于大型交通基礎設施項目，以政府和私人機構之間達成協議為前提，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施，特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經營和管理。近年來為加快保障房建設，又創新引進了IBR(投資-建設-回報)等項目投資法人方式。這些模式引入的投資主體有民企、私企、股份公司等等，表面上不再是政府投資，但最終通過讓渡項目經營權、回購、贖回等方式，買單的仍是公共財政資金。因此，這些也應列入政府投資項目范疇。

　　3.2建立政府投資項目施工合同聯合審查制度

　　針對政府投資項目的合同管理，很多涉及到項目監督管理的政府職能部門，財政部門、審計部門、建設行政主管部門、建設單位等都從各自的監管角度制定了相應的制度和辦法，對施工合同的審查都是從本部門的角度出發對施工合同進行審查和管理。各個部門對項目施工合同的審查很嚴格，但由于立場不同，各個部門分工不明確，相互之缺乏有效的溝通與合作，忽略了施工合同審查的整體性，因此有必要建立一種聯合審查制度，建立統一的合同審查平臺、統一的審查標準、統一的獎懲機制，明確各部門的審查職責，對施工合同進行有效的審查和管理。根據施工合同的性質及涉以及政府部門的職能分工，建立各部門聯合審查制度。明確各部門、各單位審查的條款內容和審查標準，各自負責，分工協作，發揮各自的專長，提高審查效率。

　　3.3政府投資項目施工合同的審查要點

　　政府投資項目一般都是通過公開招投標方式來確定施工企業，施工合同文本是招標文件的一個重要組成部分，當前施工合同文本是采用招標文件示范文本及施工合同示范文本。施工合同示范文本包括協議書、通用條款、專用條款三個部分，采用BOT、IBR等模式發包的項目，其施工合同可能采用的是非示范文本或在示范文本的基礎上做了較大的修改補充。

　　3.3.1協議書方面的審查要點

　　協議書部分內容看似簡單，但它是合同組成的第一要件，發生合同爭議時解釋順序第一，在合同審查時應給予特別的重視。在審查協議書時，首先要審查工程概況中工程內容是否完整，是否與招標工程量清單和圖紙設計范圍一致，避免由于約定不完整導致的糾紛;其次，組成合同的文件內容是否有額外增加的部分，是否約定有解釋順序;最后，審查合同的生效條款是否符合合同法中關于建設工程合同的規定，訂立的時間是否超過招投標法規定的發出中標通知書之后的期限。

　　3.3.2通用條款部分審查要點

　　通用條款是根據法律、行政法規規定及建設工程施工的需要訂立，通用于建設工程施工的條款。在審查施工合同時常常容易忽略對通用條款的審查，這就帶來了很大隱患。只有在了解通用條款規定的前提下，才能將其不明確或與本工程實際情況不符的條款在專用條款中細化、取消或做其他表述。審查通用條款時，首先，要充分理解合同價款、追加合同價款等與合同結算有關的概念，避免混用概念造成的合同爭議;其次，要準確理解通用條款關于合同各項時間的概念內涵與計算方法;第三，通用條款中涉及合同價款或費用的條款有很多，應根據項目特點選擇使用;最后，重點審查通用條款中關于發包人責任、義務方面規定的條款。

　　3.3.3專用條款部分的審查要點

　　專用條款是發包人與承包人根據法律、行政法規規定，結合具體工程實際，經協商達成一致意見的條款，是對通用條款的具體化、補充或修改，要對專用條款進行審查，必然要在對通用條款的內容和項目的實際情況有充分了解的基礎上才能理解。首先要明確合同組成文件及解釋順序，必須與協議書中保持一致;其次，審查適用的法律法規、標準規范、工程師的職權以及發包人和承包人的工作;第三，審查合同價款、質量、工期的確定。審查工程量的計量、綜合單價的組價、調整方式和依據、變更簽證的處理等是否與招標文件規定一致;最后，審查相關違約條款，合同中約定的違約責任的處罰以及在合同條款里約定的違約情形，承擔或減免違約責任的條件、方式、時間等相關規定。

　　3.3.4 BOTIBR施工合同的審查要點

　　BOTIBR施工合同除了上述一般工程施工合同審查關注的內容外，重點在于項目建設資金的籌集和歸還以及項目計價原則。因此對于這類項目的施工合同的審查必須要注重投融資情況的監管。政府引進社會資金不等于項目的性質和最終權益的歸屬發生了改變，在投融資人確定償還條件的同時，應對等確定其義務和政府應有的權利;其次要注意審查施工合同的計價，由于投資的項目法人可能是民企、私企，政府投資項目的國有公共屬性被掩蓋，招投標的方式有可能改變，計價模式也可能發生變化，因此重點要審查施工合同的計價。

　　4.結語

　　本文主要從我國政府投資項目施工合同管理的現狀入手，分析了我國目前在施工合同管理中存在的一系列問題及其產生的原因，并以問題為切入點，根據我國政府投資項目的現狀和特點，提出了一系列審查改革措施。政府投資項目施工合同的審查管理，主要是針對政府投資項目施工合同管理的全過程展開全方位、全面的調查研究，探索出一條適合我國政府投資項目施工合同管理的新模式。

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