[摘 要]證件合一是針對當(dāng)前社會居民持有的證件繁雜眾多、使用流程復(fù)雜低效的現(xiàn)狀而提出的簡化證件、合眾為一的構(gòu)想，其背后的支撐或?qū)嵸|(zhì)則是證件合一的網(wǎng)絡(luò)信息平臺。鑒于證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺構(gòu)建過程中存在牽扯部門眾多、需要規(guī)模龐大的軟硬件支持、公民個人信息安全問題嚴(yán)峻、信息眾多導(dǎo)致錄入維護困難、立法滯后等制約因素，建議采取如下應(yīng)對措施：權(quán)威部門牽頭，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門合力共建;加大資金投入力度，整合利用原有資源;在保障信息安全的基礎(chǔ)上，按照生命軌跡，不間斷并有條理地收錄、維護公民個人信息;完善相關(guān)立法。

　　[關(guān)鍵詞]法律期刊發(fā)表論文,證件合一,網(wǎng)絡(luò)信息平臺,電子證件,信息安全

　　當(dāng)今社會，人們在享受網(wǎng)絡(luò)信息化帶來的方便快捷高效生活的同時，又深深地被證件系統(tǒng)方面的種種不便所困擾。具體來說，就是各種證件種類繁雜、頒發(fā)重復(fù)、功能重合，這既帶來攜帶不便、辦理困難的困擾，又因使用低效而造成資源浪費。從政策和理論上來說，制作和頒發(fā)每一種證件的初衷都是把證件當(dāng)作服務(wù)的工具，保障群眾享受相關(guān)的權(quán)利，但由于證件越發(fā)越濫，最終造成其使用效果事與愿違。[1]與此同時，與證件有關(guān)的一些服務(wù)性系統(tǒng)如金融系統(tǒng)、安檢管理系統(tǒng)、服務(wù)性的登記系統(tǒng)(如就醫(yī)時的患者信息錄入系統(tǒng))卻與相關(guān)證件沒有太多軟件與硬件上的聯(lián)系。這樣，一方面造成服務(wù)性系統(tǒng)收錄、核實用戶信息耗費大量時間、精力與財力，自身的服務(wù)能力弱化，政府職能部門、企事業(yè)單位的效益低下;另一方面也給公民帶來諸多不便，使其失去了本應(yīng)享有的高品質(zhì)現(xiàn)代服務(wù)。目前，學(xué)界有關(guān)證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的研究主要涉及其微觀方面，涵蓋電子證件的信息硬件支撐、安全防偽技術(shù)、信用制度、隱私保護與立法研究，而缺乏對證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺本身構(gòu)建的系統(tǒng)性研究。本文擬在對證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的概念、組成部分、運行方式、可能面臨的問題及其對策進行初探，以期有助于證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)，更好地為民眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。

　　一、證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺概述

　　證件合一是指將功能相同或聯(lián)系緊密的證件整合統(tǒng)一，簡化居民持有證件的種類、數(shù)量，加強發(fā)證機關(guān)、部門之間的聯(lián)系合作，使其所掌握的證件信息共享，以方便公民的日常生活，提高政府相關(guān)職能部門和具有服務(wù)性質(zhì)的企事業(yè)單位的工作效率，降低其運作成本的一種證件措施。具體來說，證件合一就是將現(xiàn)有的所有證件按照不同功能劃分成幾大類，將原先各種證件所包含的信息進一步整合完善，并針對性地只頒發(fā)幾類實體證件。為此，需要構(gòu)建一個包含軟件與硬件的龐大的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)平臺。這一平臺由以下幾部分構(gòu)成，即存儲各類證件信息的信息數(shù)據(jù)庫、各級維護信息平臺運行的具有不同管理控制權(quán)限的分中心、各種權(quán)限等級的數(shù)據(jù)收錄與獲取的終端，以及連接以上所有系統(tǒng)與各個社會上現(xiàn)存的擁有具體功能的企事業(yè)單位等子系統(tǒng)的高速主干網(wǎng)、次級網(wǎng)絡(luò)和局域網(wǎng)。這樣公民就可以在辦理各種業(yè)務(wù)、出入各種場所時，憑借其隨身攜帶的幾個證件和一些附帶的身份識別技術(shù)，在各種終端登錄驗證，憑借背后的數(shù)據(jù)庫與高速網(wǎng)絡(luò)來高效快捷地辦理各種業(yè)務(wù)。

　　在當(dāng)今信息化社會，證件合一的表面形式只不過是公民所持有的實體證件的減少，其背后的支撐或?qū)嵸|(zhì)則是證件所含不同種類信息的交匯處理平臺，即證件合一的網(wǎng)絡(luò)信息平臺。證件合一就是要求各種證件發(fā)證機關(guān)將各自所掌握的相關(guān)信息實現(xiàn)共享，一起構(gòu)建一個動態(tài)的信息收集、處理、存儲與應(yīng)用的共享平臺。簡單來說，證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺就是一個連接眾多職能部門與服務(wù)機關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫。例如公民持有的一張與醫(yī)療、勞動就業(yè)、保險、保健相關(guān)的證件，其功能涉及公民在進行有關(guān)醫(yī)療、勞動就業(yè)保障、獲取和支付保險，以及個人保健的過程中所進行的身份核實認(rèn)證、相關(guān)服務(wù)信息的錄入登記等。證件合一中有關(guān)公民的所有信息由之前的各個部門系統(tǒng)所掌管轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒐蚕恚�可以指定其中的一個單位、部門進行信息的收集、錄入與維護，也可以共同進行，使經(jīng)過初步整理的信息可以在一個平臺上共享。這樣一來，居民在獲得醫(yī)療服務(wù)時，由醫(yī)療服務(wù)單位收集到的本居民的醫(yī)療信息能及時上傳更新到一個其他部門能夠收到的信息平臺上。當(dāng)公民在辦理、支付醫(yī)療保險時，相關(guān)保險機構(gòu)只要通過該公民持有的證件核實一下該公民身份，就可以獲得該公民詳細而又準(zhǔn)確的醫(yī)療信息，能在節(jié)約調(diào)查核實醫(yī)療信息所耗費的時間、精力與費用的基礎(chǔ)上及時為公民辦理保險業(yè)務(wù)，當(dāng)然相關(guān)的保險信息也要及時上傳到共享信息平臺上。以此類推，勞動部門、保健機構(gòu)也可及時獲得相關(guān)信息，高效且低成本地完成與該公民相關(guān)的服務(wù)業(yè)務(wù)辦理。

　　二、證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺構(gòu)建過程中的制約因素

　　證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的應(yīng)用前景廣闊，但要實現(xiàn)這一重大系統(tǒng)工程需要面對諸多問題與挑戰(zhàn)，存在很多制約因素。具體說來，主要有以下幾個方面。

　　1.涉及部門眾多

　　證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建是一項巨大的系統(tǒng)工程，其所需信息來源多、分布廣，在其構(gòu)建過程中必定會涉及眾多部門。除去原有頒發(fā)證件的部門外，還涉及許多服務(wù)性事業(yè)單位、公司、組織、行業(yè)協(xié)會、團體和支持這一平臺本身的部門，大到公安系統(tǒng)、財政系統(tǒng)和交通系統(tǒng)，小到小區(qū)門衛(wèi)、公路收費站和醫(yī)院掛號處。所有涉及到的信息部門在整合各自信息時首先面對的就是技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化問題。每個部門在證件信息的錄入、整理、存儲和應(yīng)用時都有一套自己的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在整合時，依照誰的標(biāo)準(zhǔn)、以誰為主勢必會產(chǎn)生一些分歧。與此同時，整合完成后由誰來主導(dǎo)證件合一后的信息工作，即由誰來負(fù)總責(zé)也會經(jīng)過眾多部門的博弈。如果沒有一個強有力的部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺是無法構(gòu)建起來的。 　　證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及的方面眾多，這是由其本身功能所決定的。因為它所服務(wù)的對象是廣大公民，其所服務(wù)的內(nèi)容涉及到居民工作、生活的方方面面。這就需要其所含信息要滿足所有涉及到的系統(tǒng)的需要，而之前受到技術(shù)水平、生產(chǎn)力水平的限制，這些信息只能由不同系統(tǒng)部門分別或共同掌握。

　　2.需要規(guī)模龐大的軟硬件支持

　　證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建需要規(guī)模龐大的軟硬件支持，而這些軟硬件背后則需要強大的技術(shù)儲備和巨額資金的支持。不僅是建設(shè)初期，而且系統(tǒng)真正運行起來后的定期軟件更新、不間斷的設(shè)備維護，還需要數(shù)量眾多的專業(yè)技術(shù)人員和持久穩(wěn)定的資金注入。雖說證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建需要巨大的軟硬件支持，但遠遠低于證件合一之前分散于各個部門系統(tǒng)的軟硬件所耗費的資源，因為各個系統(tǒng)部門占用大量軟硬件、重復(fù)建設(shè)浪費了大量資源。因此，從長期來看，證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建有利于優(yōu)化資源配置，節(jié)約資源。

　　3.公民個人信息安全問題嚴(yán)峻

　　從公民個人隱私的種類來看，可以將其分為個人事務(wù)、個人信息和個人領(lǐng)域3類。[2]證件合一網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)不僅涉及個人信息，還涉及個人事務(wù)、個人領(lǐng)域。把原來眾多的證件信息綜合于一體，甚至還會增加一些個人信息，這樣的個人資料將聯(lián)網(wǎng)式地被各個部門、單位、企業(yè)等應(yīng)用，很容易被獲取、另作他用。這樣完備的公民個人信息極易被侵犯，卻還不容易確定是被誰侵犯的。同時，作為證件合一之后出現(xiàn)的有限的幾種證件(極其重要的個人憑證)一旦丟失，也就意味著證件的擁有者將不再擁有他其他所有的憑證，而拾到證件的人就擁有了一個新的身份和享有其他服務(wù)的憑證。

　　關(guān)于公民的信息安全，首先要明確一點，就是信息安全與信息傳播的便捷性成反比。長期以來就有關(guān)于公民信息安全的無休止的爭論，在這里我們應(yīng)先擱置這些爭論，在保證公民個人信息安全的同時，盡可能地為信息傳播清除障礙，即在構(gòu)建證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的過程中，找到信息安全與高效應(yīng)用的平衡點。

　　4.信息錄入維護困難

　　證件合一后，需要大量的個人信息(從出生日到當(dāng)前階段)用于給眾多部門和服務(wù)性系統(tǒng)提供支持。例如公民的人身信息、金融信息、醫(yī)療教育信息、職業(yè)信息、誠信記錄等。同時由于信息具有時效性，是不斷發(fā)展變化的，所以就需要及時、不間斷地收錄、維護。信息錄入維護困難的主要原因就是之前沒有進行過系統(tǒng)的錄入、定期的錄入，具體表現(xiàn)就是各個系統(tǒng)部門各管各的，不定期地收集，致使信息重復(fù)收錄且在時間節(jié)點上不具有連續(xù)性。這也是導(dǎo)致資源浪費與辦理低效的原因之一。

　　5.立法滯后問題

　　證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建在立法層面上面臨非常尷尬的境地：一是證件合一這一新興的證件運行管理模式本身沒有法律指導(dǎo);二是證件合一所主要依靠的基礎(chǔ)即網(wǎng)絡(luò)信息在立法環(huán)節(jié)上與其自身的發(fā)展速度相比相對滯后，在許多重要方面基本上處于空白狀態(tài)，很多網(wǎng)絡(luò)信息行為在無任何法律法規(guī)約束下自由進行;三是現(xiàn)行的各種法律法規(guī)有的已經(jīng)明顯不適應(yīng)社會發(fā)展需要，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全、信息認(rèn)證、加密等方面的法律法規(guī)沒有及時跟進，對網(wǎng)絡(luò)犯罪的預(yù)防、監(jiān)管、責(zé)任追究等也缺乏完備的法律依據(jù)。[3]尤其需要注意的是，網(wǎng)絡(luò)安全同樣缺乏法律保障，與之相對應(yīng)的規(guī)范化管理制度建設(shè)相對滯后，從而造成網(wǎng)絡(luò)安全管理漏洞，在立法方面存在網(wǎng)絡(luò)信息安全隱患。

　　三、構(gòu)建證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的建議

　　1.權(quán)威部門牽頭，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門合力共建

　　構(gòu)建證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺需要眾多部門協(xié)商、協(xié)調(diào)，因此首先要尋求國家層面的幫助、民眾的廣泛支持。這需要相關(guān)專家在廣泛調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上提出完整、有效的構(gòu)建思路，形成具體、成熟的構(gòu)建方案，以獲得政府和民眾的支持，進而制定頒發(fā)相關(guān)法律法規(guī)，組建專門建設(shè)、管理該平臺的部門或者是指定現(xiàn)有的權(quán)威部門牽頭協(xié)調(diào)組織各部門系統(tǒng)進行建設(shè)、運行。為了保證證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)的可靠性、可控性、效用性，可以先在部分地區(qū)進行試點，整合一部分證件功能，連接一部分系統(tǒng)，之后再逐步推進完善。

　　2.加大資金投入力度，整合利用原有資源

　　證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺屬于公共設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建這一平臺投入大、見效慢、風(fēng)險高，須由國家來進行強有力的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并由各個子系統(tǒng)、部門尤其是獲益單位的共同努力來解決。從短期來看，將分散的證件信息收集整合，建設(shè)新的數(shù)據(jù)庫、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)和證件信息終端會耗費大量的資金，但是從長遠來看，這是一個資源優(yōu)化配置的過程，一旦新的體系建立起來，在其運行過程中可以節(jié)省大量的資金。因此前期的資金投入是值得的。此外，構(gòu)筑證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺所需要的軟硬件資源還可以從其他部門原有的硬件設(shè)備和技術(shù)人才整合中獲取，可以對其他部門的硬件設(shè)備按照新的要求進行改造，成為新系統(tǒng)的一部分;還可以對原先分散于各個部門進行證件信息維護的專業(yè)技術(shù)人員進行統(tǒng)一的培訓(xùn)。這樣既節(jié)省費用，又不浪費原有資源。

　　3.保障信息安全

　　可用一句大白話來描述如何平衡信息安全與高效應(yīng)用問題――讓該知情的人盡快知情，把不該知情者的路堵死。證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺中的信息安全主要面臨2方面危險，即“天災(zāi)”和“人禍”。“天災(zāi)”就是網(wǎng)絡(luò)運行設(shè)備遇到自然原因而出現(xiàn)的問題。為應(yīng)對“天災(zāi)”我們應(yīng)注重數(shù)據(jù)庫備份的建設(shè)，采用雙機并行和多級網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，可以把存有重要證件信息的數(shù)據(jù)分存到幾個數(shù)據(jù)庫中，并將巨型數(shù)據(jù)庫分散于不同地理區(qū)域中，通過通信網(wǎng)絡(luò)將其連接。此外，應(yīng)把證件信息平臺的實體網(wǎng)絡(luò)劃分成多級別多層次多部分，形成相對獨立的結(jié)構(gòu);每個部門的子系統(tǒng)、終端設(shè)備應(yīng)有相應(yīng)的權(quán)限設(shè)置，使其只能在權(quán)限內(nèi)獲取一部分信息。只有這樣，才能實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的物理隔絕、單向運行、數(shù)據(jù)分流，確保各應(yīng)用部門嚴(yán)格分離。“人禍”是指信息管理維護過程、信息資源傳遞過程、信息應(yīng)用過程中各方面人員(包括黑客)對公民信息的竊取、破壞，以及公民自身因丟失、損壞證件設(shè)備，致使自身信息受到侵犯。為防止“人禍”，首先，在獲取信息之前要確保通過一定級別的第三方認(rèn)證;其次，每一個接觸公民信息的單位或個人必須有相應(yīng)權(quán)限和充足的理由，且在使用信息的過程中由本單位負(fù)責(zé)人監(jiān)督、負(fù)責(zé)，每一次使用都有事后可查的記錄。除此之外，還應(yīng)建立行之有效的證件識別(包括對攜帶證件者本人的識別，如面部、指紋識別等)和掛失凍結(jié)制度等。 　　4.按照生命軌跡，不間斷、有條理地收錄、維護公民個人信息

　　個人信息要從個人生命的起點開始，按照生命的軌跡不間斷且有條理地收集、維護。一種設(shè)想是從公民的出生開始，有關(guān)他的出生信息、生理特征就無差別地記錄到他本人的證件之中，通過醫(yī)院的證件信息收集終端傳送到證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺上;伴隨其生命軌跡的運行，在進行每一次涉及身份認(rèn)證業(yè)務(wù)活動的同時，與此相關(guān)的準(zhǔn)確信息也同時記錄在證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺上。這樣，收集和維護信息就變得簡單，公民每使用一次證件、辦理任何一項業(yè)務(wù)都是一次信息采集、更新和維護的過程。

　　5.完善相關(guān)立法

　　法律規(guī)章是確保證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺運行的基礎(chǔ)，從法律層面上給予證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺一個法律身份，一方面可以規(guī)范其運行方式、程序，明確其中的權(quán)責(zé)關(guān)系;另一方面可以給予參與其中的各方(包括公民、各管理服務(wù)機構(gòu))以信心，為其提供法律保障。這樣，參與各方會在法律框架下進行各種有關(guān)證件的活動，解決出現(xiàn)的各種問題，公民也會放心地將自己的信息交給證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺，平臺的管理部門也會權(quán)責(zé)明確地參與其中。有關(guān)證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的相關(guān)立法主要涉及居民證件信息保護、居民個人信息收集、信息管理部門的信息處理與使用權(quán)限，以及救濟途徑4個方面的法律規(guī)定。

　　四、結(jié)語

　　綜上所述，證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建雖然面臨著種種問題與挑戰(zhàn)，但是構(gòu)成這一平臺無論是從技術(shù)層面還是從社會實踐層面來看條件都已具備，是社會經(jīng)濟政治的快速運行以及公民生活的迫切需求，是信息化社會的必然結(jié)果。當(dāng)然，證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建需要相關(guān)專家在廣泛調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上提出完整、有效的構(gòu)建思路，形成具體、成熟的構(gòu)建方案，獲得政府和民眾的廣泛支持，制定、頒發(fā)相關(guān)法律法規(guī)。

　　此外，證件合一網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建還需要注意以下2點：

　　其一，證件合一不是簡單地把所有證件合為一種，而是按照科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)劃分成幾類，每一類實行一種證件;其二，證件合一還包含將眾多系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為一個大系統(tǒng)中的若干子系統(tǒng)，例如將憑證系統(tǒng)、支付系統(tǒng)、誠信系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)等融合成為一個有機的大系統(tǒng)，以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息化背景下的數(shù)據(jù)庫和高速網(wǎng)絡(luò)通道為依托，綜合、高效、科學(xué)地為參與其中的每位成員提供多方位的信息服務(wù)和支持。

　　[參 考 文 獻]

　　[1]張蕾.減少證件種類，優(yōu)化證件功能[N].亞洲中心時報(漢)，2009-04-28(002).

　　[2] 呂欣，高楓.電子政務(wù)信息共享中的隱私保護問題研究[J].信息網(wǎng)絡(luò)安全，2012(8)：188.

　　[3] 徐曉林，張寧英.基于電子證件的政府公共服務(wù)信息資源共享[J].中國行政管理，2012(3)：28.