內容摘要：黨的十八屆四中全會明確提出完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。加強備案審查制度建設實為加強憲法實施的重要一環。規范性文件備案審查應堅持服務國家工作大局、集體行使監督權、“備”與“審”有機結合的原則。根據監督法的規定，需報備規范性文件制定主體為縣級以下人民政府。但在行政權下放、“強鎮擴權”的背景下，鄉級人民政府也應納入需報備規范性文件制定主體范疇。備案審查的標準為適當性原則，可以具體化為合法性審查和合理性審查。其中明確提出，檢察機關要把法律監督納入法治監督體系。要正確實施這一舉措，必須正確理解其深刻的內涵。

　　關鍵詞：sci論文投稿,憲法,監督,規范性文件,備案審查,檢察機關

　　一、引言

　　2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》為法治中國繪制了藍圖，為法治建設指明了方向。特別值得一提的是，《決定》重申了憲法在依法治國中的地位和作用，明確提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”并強調“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。我國憲法賦予了人大常委會對本級人民政府制定的規范性文件的監督權。《立法法》就規范性文件備案審查作出了規定。同時，《監督法》第29條授權省、自治區、直轄市的人大常委會參照立法法的有關規定，對有關規范性文件備案審查的程序作出規定。備案審查制度涉及原則、主體、對象、范圍、程序、標準、形式等一系列問題，限于篇幅，本文僅就備案審查的原則、范圍及標準予以探討，以求教同仁。

　　二、備案審查的原則

　　備案審查是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重要內容，更是實現全面推進依法治國總目標――建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的重要舉措。因此，備案審查應遵循建設中國特色社會主義法治體系總目標必須堅持的原則。除此之外，還要堅持以下原則：

　　第一，服務國家工作大局的原則。服務國家工作大局是《監督法》第3條確立的一項重要原則。這一原則是服務大局的社會主義法治理念在人大監督環節的具體體現，是解決人大工作中現實問題的客觀需要。決定在第六部分“加強法治工作隊伍建設”中強調建設高素質法治專門隊伍，要“把思想政治建設擺在首位，加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育”。服務國家大局原則要求人大常委會在行使監督職權、審查規范性文件時，首先應將其置于國家大局這一宏觀背景之下，全盤考慮規范性文件與國家大局間的關聯性。如果規范性文件能夠很好地服務大局，順利通過審查的機率就可能被增大;反之，則很可能遭遇被撤銷的命運。

　　第二，集體行使監督權的原則。民主集中制理論，是關于民主集中制制度建設應遵循的基本思想原則及其實現方式的論述，是對民主與集中的本質及其關系的揭示;民主集中制原則不僅是我國憲法的理論基礎，更是我國國家機構組織與活動的基本原則。在《論聯合政府》一文中，毛澤東論述了民主集中制的涵義。他說：“它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。”民主集中制原則在國家權力機關層面要求，對重大問題在集體討論的基礎上，在充分考慮和尊重少數人的意見基礎上，實行少數服從多數的原則。這樣，就可以在廣泛民主基礎上形成正確的集中。就規范性文件的備案審查而言，如有人所指出的那樣：[1]無論是專門委員會或有關工作機構的初審，主任會議的審查，還是常委會的審查，都應體現這一原則。比如專門委員會的初審意見應由專門委員會召開會議后按少數服從多數的原則形成，而不宜由專門委員會負責人直接決定。

　　第三，“備”與“審”有機結合的原則。備案審查制度最初是將備案和審查分開的，直到1990年2月18日國務院《法規規章備案規定》，正式確立備案審查制度。[2]《立法法》的頒布使備案審查制度又有了新的、里程碑意義的發展：備案審查機關從行政機構發展為立法機構。此外，這種發展更體現在審查內容上，即將“備案”與“審查”結合起來，使備案從原有的“程序性登記”的范圍中脫出，具有了進行“實質性審查”的含義，從而確立了“備”與“審”有機結合的原則。《法規備案審查工作程序》(以下簡稱《工作程序》)的規定也充分體現了這一原則。《工作程序》第8條規定：“專門委員會認為備案的法規同憲法或者法律相抵觸的，可以主動進行審查，會同法制工作委員會提出書面審查意見，依照第11條的規定處理。”

　　三、備案審查的范圍

　　影響備案審查范圍的一個重要因素是規范性文件的制定主體。

　　實踐中，各地對規范性文件制定主體存在著不同的認識。特別是對鄉人民政府、政府部門、人民法院和人民檢察院、垂直管理部門能否成為需備案審查的規范性文件的制定主體，認識不同，各地的具體規定也千差萬別，導致法制不統一。《監督法》第29條授權省級人大常委會參照立法法制定規范性文件的備案審查程序，那么監督法應是各地制定關于備案審查的地方性法規的直接依據，因此，我們考察制定主體時，必須回歸監督法，嚴格按照監督法的規定確定規范性文件的制定主體。《監督法》第29條：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適用的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。”透過條文，不難看出，政府規范性文件的制定主體已經被明確為縣級以上人民政府。

　　相應地，鄉一級人民政府、政府部門(上級垂直管理部門)、人民法院和人民檢察院，不應成為報備規范性文件的制定主體。但是，隨著行政改革的深入，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，行政權力下放，“強鎮擴權”已成為一種趨勢。在這種趨勢之下，鄉一級人民政府職能不斷擴張，必須賦予其“制定行政措施”的職權。另外，按照決定“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求，鄉一級人民政府亦應成為報備規范性文件的制定主體。 　　 四、備案審查的標準

　　(一)合法性審查

　　從立法法和監督法的立法目的考量，規范性文件備案審查的意義在于維護國家的法制統一。由此，規范性文件是否與上位法相符合即成為合法性審查的重要標準。

　　規范性文件與上位法相符合的對立面即與上位法相沖突。法律規范間的沖突分為兩種情況，即“不一致”和“相抵觸”。從語義角度考查，“不一致”與“相抵觸”沒有太大的差別，前者指存在分歧，后者指跟另一方有矛盾。但是在立法法中，它們有了不同的涵義和使用方法，即在相同位階(或者準相同位階)的法律規范之間，立法法使用的是“不一致”，在不同位階的法律規范之間，使用的是“相抵觸”。就其內涵而言，“不一致”是指法律規范對同一調整對象有意作出了不同的規定，且這種不一致本身不是背離立法者意圖的抵觸，即“不一致”的法律規定之間不存在“相抵觸”的問題。“相抵觸”則帶有法律上的否定性評價色彩，即法律規范間的“不一致”是被禁止的，“而禁止相抵觸又是出于維護法制統一、貫徹上位法的價值等需要”。[3]如何判斷規范性文件與上位法是否相抵觸呢?有人認為，具有合法性的規范性文件要符合下列要件：符合上位法基本原則與精神;不違背上位法立法目的和意圖;不超越立法權限(尤其是專屬權限);遵循規范化制定程序;不違背強制性規定;不對抗其他合法權利;符合情勢變更原則。[4]

　　2004年5月18日最高人民法院發布了《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)。《紀要》在對審判實踐總結的基礎上，列舉了下位法與上位法相抵觸的十種具體情形，帶有一定的普遍性，也基本上能夠反映出規范性文件所存在的問題;并且它囊括了“超越法定權限”和“相抵觸”兩種情形。另外，相較于抽象的原則概括，它使人有一種“除去巫山便是云”的豁然感覺。因此我們可以借鑒，將其作為規范性文件備案合法性審查的具體內容。

　　(二)合理性審查

　　法律難以做到盡善盡美。西方法彥稱：“法律一經制定就是一部千瘡百孔的法律。”由此可見，合法性審查也不免百密一疏，特別是針對自由裁量行為，更是力有不逮。正是出于對自由裁量可能濫用的擔心、裁量“自由”的不能容忍，行政合理性原則應運而生，并凸顯其巨大的積極意義。[5]因此，現代行政法學普遍認為，合理性原則是行政法的基本原則之一。而美國行政法學家施瓦茨更是將這一原則推向極致，他向我們拋出這樣的問題，即“自由裁量權是行政權的核心。行政法如果不是控制自由裁量權的法，那它是什么呢?”作為行政法的基本原則之一，合理性原則應貫穿于行政法治的全過程。因此，在規范性文件的審查中，合理性審查是絕對不能或缺的。

　　我國學者對合理性原則的解讀大致包括：要符合客觀規律、符合理性、合乎情理、適度等。在英國，經過司法判例的長期積累，合理性原則已具有了豐富的內容，包括下列相互交叉的概念：不適當之動機或目的;考慮不相關之因素;未考慮相關因素;不合乎理性;荒謬;惡意;不誠實;恣意;反復無常;過分;禁止反言之違反;忽視公共政策;法律期待之違反;違反比例原則;法律解釋錯誤。[6]如果說中國式的解讀過于抽象原則，因可操作性差而無濟于具體問題的解決;英國式的解讀則過于具體繁雜，處理具體問題時會令人無所適從。因此，我們必須尋得一條中間路線，在過于抽象和過于繁瑣間找到平衡。關保英曾給我們提出了一個新視角，他認為行政合理性原則的合理條件應包括：(1)符合法治觀念的合理性：要求執法人員在處理法無明文規定的行政事務時，必須在法治觀念的支配下選擇相關的行政規則，而不是讓法治之外的因素左右頭腦。(2)符合憲政民主的合理性：要求行政主體所認同的合理性是在行政主體與相對方權益關系平衡以后的合理性，是突出行政相對方地位的合理性。(3)符合相關實體規則的合理性：類似于牽連犯的行政違法，法律并沒有規定具體的處罰方式，行政主體在選擇時應考慮以刑法中重罪吸收輕罪的處罰規則為標準。(4)符合法律形式要件的合理性，包括主體、程序、形式等。[7]

　　筆者在這四個條件之外加上一條，即符合具體情況的合理性。其具體要求為：制定主體在制定規范性文件時，特別是在缺少上位法依據的情況下，應充分考慮本區域實際情況、社會現實等。雖然我國是單一制國家，但人口結構、資源占有、地緣優勢、經濟基礎、政策傾斜等的差別，加劇了各地具體情況和實際需要的差別。同一規范性文件在此地是合理的，而在彼地則可能不具有合理性。孟德斯鳩告訴我們：“法律應該和國家的自然狀態有關系;和寒、熱、溫的氣候有關系;和土地的質量、形勢與面積有關系;和農、獵、牧各種人民的生活方式有關系。”[8]法律尚且要求如此，更遑論根據當地的“具體情況和實際需要”而制定的規范性文件。因此，合理性審查標準中不能缺少符合具體情況的合理性。

　　五、余論

　　《決定》堅持問題導向，直面法治建設領域突出問題，回應人民群眾期待，提出了對依法治國具有重要意義的改革舉措。這里特別要提的是，針對司法不公和腐敗等群眾反映強烈的問題，《決定》開出良方，作出具體工作部署。其中涉及檢察機關的主要有：1.把法律監督納入法治監督體系。要求檢察機關進一步加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督，加強以行政違法行為的監督。2.探索設立跨行政區劃的人民檢察院。3.探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。4.改革檢察機關人財務物管理體制，探索實施檢察院司法行政事務管理權與檢察權相分離。5.推進檢務公開。6.建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。7.加強人權司法保障。8.堅持用法治思維和法治方式懲治腐敗。由此可見，在全面推進依法治國的征程，檢察機關使命神圣，任務艱巨，責任重大。但我們堅信行進在法治中國的“人間正道”，檢察機關的改革成效定是“長風破浪會有時”!

　　注釋：

　　[1]王世貴：《規范性文件備案審查的范圍、內容和程序》，載《人大研究》2010年第3期。

　　[2]錢寧峰：《規范性文件備案審查制度：歷史、現實和趨勢》，載《學海》2007年第6期。

　　[3]奚曉明主編：《解讀最高人民法院司法解釋(行政?國家賠償?其他卷)》，人民法院出版社2006年，第211頁。

　　[4]顧建亞：《突破上位法時的抵觸標準：以“其他規范性文件”為研究基點》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》，2006年第4期。

　　[5]周占生：《關于行政合理性原則的法理思考》，載《河南社會科學》2007年第3期。

　　[6]林惠瑜：《英國行政法上的合理性原則》，臺北三民書局1994年版，第197頁。轉引自王書成：《中國行政法合理性原則質疑》，載《行政法學研究》，2006年第2期。

　　[7]關保英：《論行政合理性原則的合理條件》，載《中國法學》2000年第6期。

　　[8][法]孟德斯鳩著：《論法的精神(上冊)》，張雁深譯，商務印書館2002年，第7頁。