〔摘要〕 公推直選鄉鎮黨委成員作為競爭性、民主化選任干部的重要制度創新，在其十余年的運行過程中，逐步構建了公開透明的候選人產生機制，再造了干部選拔的民主程序、構建了閉合的權力運行回路，明確了公共權力運行的責任指向，帶動了農村經濟社會的健康發展。梳理鄉鎮黨委成員公推直選的實踐探索，總結其在提升干部工作民主質量方面所取得的成效，有利于為進一步擴大干部工作民主、提高民主質量提供來自基層社會的智慧和經驗借鑒。

　　〔關鍵詞〕 政工論文格式,干部選任,民主質量,公推直選,基層民主,黨的建設

　　〔基金項目〕四川省哲學社會科學規劃基金青年項目“四川農村競爭性選用干部工作的民主質量問題研究”(SC12C034);國家社會科學基金重大招標課題“深化干部人事制度改革研究”(09&ZD006);中央高校基本科研業務費專項項目“鄉鎮黨委成員公推直選中的民主質量研究”(skq201311)

　　〔作者簡介〕丁忠毅，四川大學政治學院講師，云南大學公共管理學院博士后流動站研究人員，四川成都 610064。

　　建立健全“民主、公開、競爭、擇優”的選人用人機制，進一步“擴大干部工作民主，提高民主質量，完善競爭性選拔干部方式”，〔1〕是當前我國干部人事制度改革的重要任務和目標。作為政治領域的重要改革創新，擴大干部工作民主，提高民主質量，也必然遵循我國“漸進式”、“增量型”改革的一般邏輯，即先試點，后推廣的邏輯。這一邏輯決定了基層社會先行先試的重要使命和獨特優勢。鄉鎮作為我國最低一級地方行政建制，在擴大干部工作民主、提高民主質量方面不僅具有得天獨厚的優勢，而且已經進行了長期的探索。其中，最重要的探索即為鄉鎮黨委成員公推直選。1998年四川青神縣南城鄉舉行鄉黨委班子成員公推直選，拉開了鄉鎮黨委成員公推直選的序幕。十余年來，鄉鎮黨委成員公推直選在四川、江蘇等全國大多數省(市)、自治區進行了試點。綜觀全國各地的實踐探索，鄉鎮黨委成員公推直選采用了“兩推一選”、“公推競選”、“公推公選”、“差額直選”、“公推競選”、“海推直選”等多種選舉辦法，〔2〕產生了“正選”、“倒選”、“聯選”、“領選組閣”等多種模式，〔3〕為擴大干部工作民主、提高民主質量積累了大量經驗。本文力圖在對全國各地鄉鎮黨委成員公推直選的典型探索進行實證研究的基礎上，總結鄉鎮黨委成員公推直選在提升干部工作民主質量方面所取得的成效，以期為進一步擴大干部工作民主、提升民主質量提供來源于基層社會的智慧和經驗借鑒。

　　一、構建公開透明的候選人產生機制，

　　提升干部提名質量

　　候選人的產生是民主選舉的“第一關”，它在很大程度上決定候選人的質量和選舉人的選擇空間。因此，“‘誰提名’，‘提名誰’、‘怎樣提名’是干部選任制度的關鍵問題”。〔4〕如果沒有公開透明的候選人產生機制，即使有公平公正的競爭性選舉，也很難保證有較高的民主質量。公推直選鄉鎮黨委成員的實踐探索，首先著力于民主公開的候選人產生機制建設，在把好選人用人“入口關”方面取得了一定的成效。

　　第一，推動候選人提名從封閉走向開放，使更大范圍的民眾和干部享有提名權。長期以來，干部的提名權，特別是重要崗位干部的提名權往往集中在少數人手中，甚至黨委書記一人手中。在一些地方一些部門，“黨管干部”原則往往演變為黨委書記定干部，組織部門走程序。這既不符合“黨管干部”原則，也不利于保障民眾在干部選拔任用中的民主權利。隨著鄉鎮黨委成員公推直選實踐探索的逐步深入，由少數人壟斷干部提名權的局面逐漸被打破。主要表現為以下方面：一是突破了黨內選舉只能由領導干部和普通黨員提名的限制。1991年，山西省河曲縣城關鎮某村在黨支部書記選舉過程中，先由全體村民對黨員投信任票，再根據信任票的得票率提名候選人，并由全體黨員直接投票選舉村支書，這一選舉方式被稱為“兩票制”。〔5〕在公推直選鄉鎮黨委成員的實踐中，各地對“兩票制”選舉形式進行了完善，使鄉鎮黨委成員的候選人必須首先取得群眾公認。這一實踐創新較好地體現了民主政治的“利益相關者原則”。黨的基層組織的主要負責人的選拔任用，直接影響普通民眾的生產生活與發展。因此，在鄉鎮黨委成員選舉中，吸納普通民眾的意見，不僅必須，而且符合現代政黨政治的一般原則，是提升鄉鎮干部工作民主質量的重要制度創新。二是推動了由上級黨委或上屆黨委指定人選到領導與普通干部、黨員共同推薦候選人的轉變。在實踐中，候選人推薦主體逐漸擴大到上級黨組織全委會成員、各級黨代表、人大代表、政協委員、村支書、村委會主任、鄉鎮干部職工、普通黨員、群眾等不同群體，產生了個人自薦、黨員群眾聯名推薦、黨的全委會推薦等多種推薦形式。四川安縣創造出“結構提名+權重計分”的提名模式，首先用“海推”方式產生提名人選，再由縣四大班子在審查合格的提名人中按一定比例選出推薦候選人。〔6〕四川華鎣探索出ABC三票制結構化推薦制度。其中，A票為競選人所在單位的民主測評與推薦票;B票為擬任職地村民代表、黨員代表、機關工作人員的信任票;C票為上級黨委全委會的推薦票。〔7〕四川隆昌縣在結構化推薦中，群眾信任票和全委會信任票的比重為3：2，較好地體現了群眾在干部初始提名中的主導地位。〔8〕此外，各地還探索出了各具特色的結構化推薦機制。三是以“提名責任”機制構建確保提名質量。權責統一是現代政治的基本原則。一些地方在擴大提名主體范圍的同時，還實行了實名推薦、提名責任追究等制度，有效規范了提名行為，保障了提名質量。浙江余姚、山東嘉祥、廣西南寧等多個地方在鄉鎮黨委成員公推直選過程中采用署名推薦候選人的提名辦法，明確了提名人的推薦責任，有效減少了提名推薦的隨意性，有助于減少民主推薦中的感情票、派系票等不負責的投票。這些機制的運行，促進了干部提名權的透明化，為擴大干部提名權中的民主提供了制度保障，在干部選任的“入口關”奠定了提高民主質量的基礎。 　　 第二，擴大提名范圍，有效改變了“從少數人中選人”和“從矮子中選高人”的局面。干部提名權透明化和民主化的價值的實現，還必須以干部提名范圍的擴大為保障。相對于過去干部提名范圍主要局限于公務員隊伍而言，鄉鎮黨委成員公推直選在長期的實踐過程中也逐漸打破了這一局面。四川安縣、長寧縣、河北豐寧縣等地打破了參選人必須是公務員身份的資格限制。四川安縣在公推直選中的報名人員既有公務員和事業編制人員，也有村(社)干部、大學生“村官”，還有私營企業從業人員和農民。〔9〕四川長寧縣在公推直選過程中，只對黨委書記候選人的身份做出了要求，對黨委副書記和黨委委員則沒有身份限制要求，不需要候選人具有公務員或事業單位人員身份。河北豐寧縣天橋鎮在鄉鎮黨委成員公推直選中，兩位教育系統事業編制人員成功進入鄉鎮黨委班子，突破了一些地方只有那些具有公務員身份者才能當選的局限。〔10〕干部選任提名范圍的擴大，有效擴大了選人用人視野，也為實現“黨管干部”與“黨管人才”的有機銜接提供了新的途徑，對提高干部工作民主質量具有重要意義。

　　二、構建閉合的權力運行回路，

　　明確公共權力的責任指向

　　較高民主質量的重要前提在于權力授受關系的民主化，其內在要求有二：一是通過競爭性選舉實現權力授予的民主化;二是民眾有權通過合法的罷免程序收回其授予的權力，為權力的民主運行構建一條閉合的回路。鄉鎮黨委公推直選制度在運行過程中，不僅通過競爭性選舉明確了鄉鎮黨委成員的權力主要來自于廣大黨員和民眾的授權，還通過民主監督機制、民主罷免機制的完善，構建了閉合的權力運行回路，充分保障了權力授予者的合法權利，也為明確公共權力的責任指向奠定了基礎。

　　第一，提高選舉的競爭性，明確公共權力的責任指向。競爭性選舉之所以成為現代民主政治的基本標志，其重要原因在于：一是競爭性選舉有利于為公共權力的獲取和運行提供被現代社會普遍認可的法理支撐;二是競爭性選舉有利于優秀人才脫穎而出;三是競爭性選舉有利于理順權力授受關系，促進權責的匹配與統一，明確公共權力的責任指向。從權力運行特性來看，誰授權便向誰負責。將競爭性選舉作為干部獲得公共權力的重要方式，表明干部的權力主要來源于民眾而非上級領導，有利于構建當選干部向民眾負責的內生機制。鄉鎮黨委成員公推直選的探索實踐，改變了以往由上級黨組織通過“安排式選舉”產生鄉鎮黨委成員的干部選任模式，推動了鄉鎮黨委成員由“確認型選舉”向“競爭性選舉”產生的轉變。〔11〕具體而言，鄉鎮黨委成員選舉的競爭性主要體現在三個方面：一是實行直接選舉，強化了選舉人的民主意識，擴大了當選者的民意基礎，進一步理順了干部選用的權力授受關系。二是多名候選人競爭一個崗位，實行差額選舉。差額選舉首先從形式上滿足了競爭性選舉的基本要求，保障了選舉人可以在多個候選人中做出選擇的權利。如廣西來賓在公推直選過程中，按照“N―6―4―3―2―1”遞減模式產生最終的當選人，有效提高了干部選拔的競爭性，〔12〕促進了優秀人才的脫穎而出。三是經濟社會發展方案的競爭。各地在鄉鎮黨委成員特別是黨委書記的競選過程中，候選人必須在實地調研的基礎上提出鎮域經濟社會發展方案，爭取選舉人的投票。這一環節一方面為候選人的競爭提供了依據和標準;另一方面使選舉人在擁有選擇不同候選人的權利的同時，還擁有選擇符合自身利益的經濟社會發展方案的權利，從而確保候選人之間的競爭更多的是在其基層社會治理方案和能力的競爭，而不是空洞的演說和許諾。競爭性選舉的不斷擴大和深化，有效保障了廣大黨員在黨內干部權力授予中的主體地位，為“權力來源于人民”提供了具體的實現形式，進一步明確了干部權力運用的責任指向，強化了當選干部“權為民所用”的責任與使命意識。

　　第二，構建了權力監督與回收機制，保障了選舉人民主權利的完整性，為解決干部“能上不能下”的難題提供了新思路。干部工作民主質量的提高，必須切實解決兩個方面的問題：一是民主授權的問題。這是競爭性選舉所致力于解決的問題;二是后選舉時期權力如何民主運行的問題。這一問題的解決又需要關注兩個問題，一是對權力運行的監督;二是對權力的回收。只有保障了選舉人的監督權和權力回收權，才能形成封閉完整的權利鏈，也才能真正提高干部工作的民主質量。因此，建立健全選舉后的權力監督機制，以及“以彈劾、罷免為主要手段的黨內權力回收機制”，〔13〕是進一步深化干部人事制度改革，提高干部工作民主質量的內在要求。在鄉鎮黨委成員公推直選的實踐過程中，一些地方對競爭性選舉后的權力監督和權力回收機制建設進行了初步探索。如成都市建立了公推直選鄉鎮黨委書記的民主評議制度和質詢制度，強化了民眾對鄉鎮黨委書記的監督。成都市、宜賓市、重慶渝北區等地還實行了黨委書記罷免制度。成都市規定，對嚴重不稱職、民主評議群眾不滿意率超過50%的鄉鎮黨委書記，“鄉鎮五分之一的正式黨員”可聯名提出罷免案，若黨員大會超過實際到會50%的正式黨員投票同意罷免提案，則罷免提案通過。宜賓市規定，公推直選出的鄉鎮黨委書記的工作若與其競職承諾的差距甚大時，普通黨員可根據相關程序對其進行罷免。〔14〕重慶渝北區也規定，對不稱職的黨委書記，“本鎮10名以上有選舉權的黨員提議，20%以上有選舉權的黨員附議”，可向上級黨組織提出罷免提案，若得到二分之一以上出席黨員大會有投票權黨員的同意便可罷免。權力監督機制與回收機制的建立與完善，為解決當前干部“退出機制”不完善、“干部能上不能下”等干部人事制度改革的突出難題提供了有益的經驗借鑒。

　　三、再造民主程序，保障干部選任過程的民主質量

　　程序在本質上是一種規則，主要包括特定事務的流程以及在具體流程環節做什么或不做什么等兩方面內容。程序具有預設性、結構化和制度化等特點。程序與結果之間具有緊密的內在關系，科學的程序是實現預期目標的重要保障。干部選任工作的程序是干部選任過程中不同主體的權力與權利、責任與義務、干部選任的原則與制度得以體現與運行的方式、流程等方面內容的總和。干部選任工作目標的順利實現，必須以科學管用和可操作性的程序為支撐和保障。在鄉鎮黨委成員公推直選過程中，各地對干部選任工作程序創新進行了一系列探索，為進一步優化干部選任的民主程序提供了有益的經驗借鑒。 　　 第一，逐步形成了前后相接、環環相扣的干部工作民主程序。各地在鄉鎮黨委成員公推直選過程中，雖然形成了“順選”、“倒選”、“聯選”等不同的選舉模式，但大都逐漸形成了發布干部競選公告→公開推薦→報名→資格審查→初步考評→競職宣傳→普通民眾投信任票→確定初步候選人→報上級組織審批→召開直接選舉大會→候選人競職演講、回答選舉人提問→無記名投票差額選舉→現場唱票→選舉結果報上級黨組織批準等10余個環節和相對完善的民主競選流程。相較于傳統干部選拔的流程，這一流程增加了競職宣傳、普通民眾投信任票、候選人競職演講與回答選舉人提問等多個民主環節，一些地方還規定投票結果必須當場統計和公布，有效擴大和保障了廣大民眾和黨員的民主權利，進一步提高了選舉的透明性，有效減少了“假民主”和“偽民主”現象，從而保障了民主的真實性。

　　第二，通過程序設計有效化解“黨管干部”原則與干部工作民主化原則的內在張力。在中國政治生態中，探討干部工作的民主質量，還必須堅持黨管干部的政治前提。只有實現了民主授權原則與黨管干部原則的較好統一，才是高質量的民主，也才是可以持續成長的民主。〔15〕客觀而言，“黨管干部”與干部工作民主化具有一定的內在張力。鄉鎮黨委成員公推直選對傳統意義上“黨管干部”原則的理念和實踐的沖擊，使鄉鎮黨委成員公推直選試點地區的負責人承受著極大的風險與壓力，也使一部分人不愿也不敢冒著不必要的政治風險來推行這一制度創新。如何有效控制和減少二者之間的張力，從而賦予新時期“黨管干部”原則以新的內涵和新的實現途徑，實現二者的有機統一，是當前進一步擴大公推直選鄉鎮黨委成員試點范圍的關鍵，也是這一制度創新對更高行政層級的干部人事制度改革產生示范效應所必須優先解決的問題。一些地方在鄉鎮黨委公推直選過程中，制度設計者以其獨特的政治智慧和藝術，試圖通過對程序的設計化解公推直選過程中“黨管干部”原則與干部工作民主化之間的張力，較好地實現了“黨組織在干部選拔任用工作中的領導和把關作用”，〔16〕有效防止了“簡單以票取人”的做法。一些地方在通過環環相扣的民主程序保障廣大黨員和普通民眾在干部選任過程中的民主權利的基礎上，通過以下程序設計充分體現了“黨管干部”的原則：一是黨組織在干部任職條件的把握上具有絕對的主導權，并通過資格審查權來確保所有報名成員符合基本任職條件。二是黨組織可以通過各個方面推薦優秀人才。三是黨組織可通過筆試、面試、組織考察等環節淘汰難以勝任的候選人，確保優秀人才脫穎而出。四是群眾和黨員參與候選人的民主推薦、民主評議、民主投票始終處于黨組織的領導之下，確保了民眾參與的有序性和可控性。五是民眾推薦的候選人和最終投票結果都經過法定程序上報上級黨組織批準方能產生法定效力。這些具體程序的實施，改變了傳統任命制下“黨管干部”原則的運行邏輯，但又充分保障了黨組織在干部選任中的主導權，既為新形勢下更好地實現“黨管干部”提供了有益的探索，積累了一定的經驗，又為鄉鎮黨委成員公推直選的可持續發展提供了程序性保障。

　　四、發揮干部選任機制創新的杠桿作用，

　　帶動農村經濟社會優態發展

　　在我國經濟社會全面快速轉型期，只有不斷完善基層治理機制，才能有效適應經濟社會變遷的新情況，不斷提高黨的執政能力，持續改善基層治理績效，進一步鞏固黨的執政基礎。基層干部特別是基層黨組織主要成員的產生機制，在基層治理體系中具有核心地位，對基層治理機制的完善和治理績效的改善具有至關重要的作用。一方面，基層主要干部的產生機制決定了能否將優秀人才吸納進干部群體中，從而為提高基層治理績效提供人力資源保障;另一方面，干部產生機制在很大程度上決定了基層社會治理的邏輯、組織方式、互動模式和權責關系，對整個基層社會治理機制變遷具有顯著的杠桿作用。因此，完善基層社會治理機制、提升基層社會治理績效、鞏固黨在基層社會的執政基礎，必須高度重視干部選任制度的變革。而干部產生機制的變遷和調整，并不是主觀意志的結果，而是經濟社會發展的客觀要求。只有適應經濟社會發展變化需要的干部產生機制，才能更好地推動基層治理機制的完善、促進經濟社會的持續發展。在特定時空環境中，判斷某種干部產生機制是否或在多大程度上適應經濟社會發展的需要，必須考量其帶來的綜合效應。改革開放以來，隨著我國基層社會的巨大變遷特別是基層民主政治的發展，傳統以任命為主的干部產生機制在基層社會治理過程中遇到了多方面的挑戰。在這一背景下，公推直選村黨支部負責人、公推直選鄉鎮長、公推直選鄉鎮黨委成員等干部選拔的新機制應運而生，為完善基層治理機制、提高基層治理績效提供了新的思路。鄉鎮黨委成員公推直選既是基層民主政治發展的重要創新，又是深化干部人事制度改革的實踐探索，有效帶動了基層民主治理機制的完善，對農村經濟社會優態發展產生了重要的推動作用。

　　第一，提高了黨在基層社會的自我調適能力。執政黨治國理政的過程，本質上是其與國家(政府)和社會持續互動、相互型塑的過程。在這一交互性過程中，執政黨作為基層治理的主導者，只有及時洞察經濟社會的發展變化，并對自身的組織理念、組織結構、施政綱領、戰略與政策進行調整優化，才能不斷提高其自我調適能力，才能保持自身活力與生機，從而不斷提高其執政能力，鞏固其執政地位。改革開放以來，我國農村基層社會發生了廣泛而深刻的變化。執政黨如果不能主動適應基層社會的這些重大變化，便可能削弱其在基層社會的執政基礎。鄉鎮黨委成員公推直選正是執政黨為適應農村經濟社會重大變遷而做出的自我調整。通過這種適應性調整，黨組織在基層社會首先建立了更為公開公正的人才競爭機制和吸納機制，它有利于將更優秀的人才吸引到黨組織，不斷提高基層執政隊伍的能力和素質，從組織建設角度強化了黨組織的本體能力，增強了黨組織應對基層社會復雜局面的能力。其次，通過民主機制的建立，為日益分化的利益主體提供了制度化的表達渠道，促進了不同利益主體之間的平等協商與溝通，從而促進了黨內和諧，提高了黨組織協調多元利益、化解社會矛盾和沖突的能力，增強了黨組織在維護基層社會和諧穩定中的彈性。再次，更好地保障了廣大民眾和黨員在黨組織主要負責人選任中的知情權和選擇權，增強了基層黨組織權力運行的合法性，為黨在基層執政活動的開展提供了更深厚的社會基礎和更廣泛的社會認同。 　　 第二，優化了干部選任的政治生態，促進了基層民主政治發展。鄉鎮黨委成員公推直選是基層干部人事制度和基層黨內民主的綜合創新。隨著這一制度創新試點范圍的擴大，其對基層干部選任政治生態的優化效應和對基層民主發展的帶動效應逐漸顯現。首先，這一制度創新，逐漸使鄉鎮黨委主要負責人的產生由確認型選舉走向競爭性選舉，由相對封閉走向更加開放和透明。這些制度設計有效遏制了基層干部選拔中的不正之風，特別是“派系”與“門閥”之風，減少了賣官鬻爵等腐敗行為，營造了公平公開競爭的環境，逐漸提高了干部選拔的公信度，促進了優秀人才脫穎而出。其次，以黨內民主發展帶動了人民民主的發展。鄉鎮黨委成員公推直選為促進黨內民主與人民民主良性互動提供了新的途徑，在保障廣大黨員民主權利，提升黨內民主發展水平的同時，有力帶動了人民民主的發展，為基層民主政治發展不斷邁向新的水平提供了牽引力。

　　第三，構建了當選干部向黨員和普通民眾負責的內生機制，有效提升了當地經濟社會的發展水平。通過對全國近百個鄉鎮黨委成員公推直選典型案例的研究發現，以公推直選方式產生的鄉鎮黨委成員的施政理念、權力運行邏輯、工作重點都發生了顯著改變，他們力求在對上負責與對下負責之間尋求新的結合點和平衡點。特別是他們在當選后大都努力通過各種方式來最大限度地兌現其競職承諾。研究發現，經過公推直選產生的鄉鎮黨委成員首先會更加關注諸如民眾安全飲水、便利出行等關乎廣大黨員和民眾的基本民生問題，投資“政績工程”、“面子工程”的沖動得到了有效遏制;其次會更加清晰地制定當地經濟社會發展的長遠規劃，著力解決制約本地發展的突出問題，為本地經濟社會的長遠發展奠定更加堅實的基礎。從總體來看，通過公推直選方式產生鄉鎮黨委成員的鄉鎮的經濟社會發展績效相較于其他鄉鎮有著更出色的表現和更強勁的發展潛力。根據四川省委組織部一項統計，近年來，四川省實行公推直選鄉鎮黨委成員試點鄉鎮的地方財政收入年均增長35.6%，高于全省平均增速20多個百分點。〔17〕這正是公推直選鄉鎮黨委成員所釋放出來的經濟社會發展紅利。

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