不同國家政府采取的政策是不同的，有的采取擴張的政策，有的采取收縮的政策，本文主要研究不同政府間政策的區別與聯系。

　　《管理案例研究與評論》由教育部主管、大連理工大學主辦、全國MBA教育指導委員會支持，將于2008年2月創刊，以電子形式雙月發行。 本刊將開辟“工商管理案例研究”、“中國管理案例論壇”、“管理案例研究論叢”以及“案例教學論壇”等欄目。

　　單向政策由行政主體制定，在特定時空范圍內實施;多項政策則構成動態博弈模式，彼此互動、互相滲透，關涉政府間關系協調。單個政府出于情境需要進行政策擴張和政策收縮，這是自身規范調整的正常行為。但在當前行政環境下，往往有多個政府各懷心思進行政策擴張，導致政策無序競爭，引發區域大戰和部委紛爭;抑或多個政府為規避風險而政策收縮，彼此推諉責任，看似“九龍治水”實則多方缺位，無序政策擴張和收縮貽害無窮。作為政策的制定者，政府種類千差萬別，從條塊關系和功能定位分析，地方政府政策覆蓋本區域，中央部委政策則有廣域性特質，地方政府和中央部委在職能重疊區常面臨目標價值不一致情況，發生沖突時孰進孰退?精誠合作還是彼此掣肘?每個政府或行政部門都面臨抉擇，處置得當則彼此受益，否則會一損俱損。“規范的原則和描述之結合基于法律理性的系統化”，[1]同理之于政府決策。故需通盤考慮政府所處情境，分析政策擴張和政策收縮的合理性，建構有序競爭的行政環境，促使多元政府在互動中平衡定位，達到政策目標順利完成，實現國家、社會和政府的關系融洽。

　　一、政策擴張與政策收縮：闡釋及情景描述

　　不同國家采取不同的政策擴張和收縮措施，其方式方法依現實情況而定。

　　政府在不同情境下根據現有信息政策擴張或收縮，以便動態的應對發展趨勢。界定政策擴張和政策收縮的概念，據漢典網解釋，擴張釋義為“勢力、范圍等的擴大”;收縮釋義為“縮聚，由大變小;或緊縮，由分散變為集中”。政策擴張是政府在信息論證可行基礎上，對當前政策應用地域或范圍等方面予以拓展的行為。政策擴張要應對不同意見的政策“挑戰每項政策的假設”，不斷調適平衡以適應發展需要，而非規避甚至抗爭觀點相左的政策。政策收縮是政府在對當前政策效果充分評估基礎上，對政策的應用范疇及地域予以縮減的措施。政策收縮是基于現實境況采取的行政行為，是對政策基本執行完畢、政策難以執行等境況的回應。無論政策擴張或政策收縮，都是政府根據現實情境做出的抉擇，但在法治環境缺位、政府間關系缺乏行為規范的情境下，政策沖突屢有發生。加之政績觀和行政目標并不一致，各自為政與以鄰為壑的現象并不鮮見，譬如江西彭澤建核電站而并未征求安徽方面意見，引發“望江縣以政府公文形式請求叫停核電站建設”，這是江西的政策擴張與安徽的利益發生沖突，并未從總體層面平衡各方利益而并不妥當，可見政策擴張和政策收縮程序規范的必要性。

　　美國政府間的政策擴張和政策收縮較為有序。其立法、司法、行政之間有嚴格的界限，政策制定和執行在法治框架內進行，“聯邦與州之間關于邊界設定、主體性區分、國家與州之間的整合被法院重新界定”。參眾兩院可限制總統權力，形成對行政權力的制約;聯邦最高法院通過解釋憲法等形式獲得司法權，立法、司法、行政三者形成制衡關系。行政系統內部亦然，中央與地方間的關系明晰，各自政策制定和執行界限明確，較少發生政策沖突。以公共住房建設舉例，“1933-1937年間聯邦政府興建公共住房，向窮人提供工作和廉價住房;1937年通過的《住房法》規定聯邦政府承擔建設責任，住房管理權則由地方政府負責。”美國法律限定聯邦政府建設房屋而地方政府管理，至少在一定程度上規范了政府的職能，政府間矛盾則更多通過法院予以協調。法律規范明晰了中央政府及地方政府的行為，多元政府各司其職，但關系并非一成不變。從聯邦與州之間關系來說，聯邦憲法框架下的州與聯邦關系較為恒定;地方政府與州之間關系，則通過自治憲章等予以界定，經歷了由從屬到獨立的轉變。即便如此，美國地方政府的政策擴張依然引起糾紛，譬如地方政府為地方私利而將房子租給素質較高的中產階層，這違背了住房救濟的初衷。再如一些州將罪犯放逐到其他州，形成“負外部效應”，結果“沒有人對美國的州際關系感到滿意”。

　　日本政府間是伙伴關系，政策擴張或收縮有章可循。日本政府間關系有自治法規范，中央政府更多通過財政權對地方政策予以影響。從日本歷史來講，明治維新以后中央政府呈現政策擴張趨勢，在二戰后則受美國體制影響而不斷擴大地方政府權限，通過修訂地方自治法“開辟了國家和自治體、都道府縣和市鎮村之間發生糾紛時可通過訴訟來解決的途徑”，中央與地方政府關系建構成伙伴關系。由此可見，日本作為單一制國家也在不斷尊重地方政府權限，多個政府制定政策時更多通過協商方式來解決，中央政府對地方政府施加影響的途徑較為靈活，由政策擴張引發沖突的幾率較小，一旦發生沖突也有地方自治法等法律予以協調。日本還有全國知事會、全國都道府縣議會議長會等機構協調政府間關系，在平等協商的氛圍中建構穩定的伙伴型關系，在政策制定與執行中明確定位、職責明確，形成良性循環與均衡態勢。

　　中國政府間關系缺乏法律規范，政策擴張和收縮缺乏明確秩序約束。“秩序是在社會內部建立的平衡，應為秩序的形成和自我更新創造條件。”實際上，政策擴張和政策收縮經常游走于羈束與放任的邊緣，政令不出中南海的例子也就不奇怪。政令原本就應考慮利益均衡問題，在任務下達而不配給資源的情況下，政策自然難以執行。譬如建設部等幾部委聯合幾次下發房地產政策卻收效甚微，國務院要求地方政府建設限價房、廉租房等，卻存在開工率不足的問題，地方政府參與積極性不高，這是缺乏秩序約束的體現，地方政府普遍進行政策擴張，將房地產作為主要稅源，有竭澤而漁之嫌。與此形成鮮明對照的是，英國在住房政策上則秩序井然，其制定《1890年住房法案》、《1919年住房和市鎮計劃法案》規范政府行為，“1919年到1939年間，地方政府建設113萬套住宅，占當時新建住宅總數的28%。”在法律規范下，地方政府很難將房地產作為發財致富的途徑，選民也不容許地方政府胡作非為。中國缺乏法治環境及政策規范，把責任推給地方或社會并不能解決問題，而容易陷入高層三令五申在地方卻難以奏效的窘境。要保障政策順暢執行，我國當務之急在于規范政策制定和執行程序，確定各級政府尤其是地方政府的主體性地位，否則無論政策擴張還是政策收縮，都容易處于雜亂無章的境地。從主政一方的地方政府與職能涵蓋全國的中央部委而言，政策制定與執行應在商榷與妥協中進行，若無法律條文約束或契約精神規范，政策擴張極易導致政策沖突。

　　二、政策制定主體間博弈：此消彼長

　　政府間政策博弈是動態模型，呈現多方擴張、多方收縮及擴張收縮共存態勢。

　　政策擴張或收縮都是政府在特定情境下的抉擇，實際上多個政策制定主體之間存在博弈過程。資源總是有限的，得先機者可在政績等方面取得更多成效，多個政府都力求實現自身行政目標和本體價值觀，在此種情況下，政策擴張難免會產生沖突，政策收縮留下的空白地帶則會被占領或遺棄。在政策擴張和政策收縮在博弈過程中，會存在此消彼長現象。2012年2月4日《經濟學人》刊文“中國地方政府承擔了國家公共支出的五分之四，稅收只能滿足一半支出”[10]。這關涉分稅制問題，地方政府責任多而稅源匱乏，實則關系到地方政府與中央的利益博弈問題。在有效的法治環境和得力疏導下，政策沖突會由大化小進而消失，反之政策沖突則會愈演愈烈。在法治環境有待健全的國家，政策制定主體間博弈往往呈現叢林法則毫無章法的競爭沖突，這并不符合社會對政府的期待，政府的使命是服務民眾，故分析政府間博弈的過程亦有必要，回歸多個政策制定主體服務民眾的本原。現從多方政策擴張、多方政策收縮、多方政策擴張與收縮結合等模型分析政策主體間博弈過程。

　　一、多方的政策擴張。政策擴張分為主動擴張和被動擴張，有政府會在政績觀沖動的驅使下主動擴張，亦有政府在情勢不可違背的情況下被動擴張。從政策重疊區域而言，中央部委和地方政府都基于自身利益出臺政策或政策擴張，“多重疊加且沖突的政策到基層則難以落實，基層工作工作人員無法入手”[11]，難以政策兼容的情境會損害總體利益。從發展角度而言，在一方或多方政策擴張的情況下，需要尊重各方利益和在博弈中實現平衡，盡量避免越位情況的發生，否則將引發政策沖突。在安徽望江訴江西建核電站案例中，環境評估中應考慮跨省的他者利益，這涉及江西、安徽與核電主管部門、環保部門等的博弈，江西等地政策擴張勢必影響安徽民眾利益，必須在博弈中達到平衡，否則將會引起另一方民意和政策的強烈反彈。從省級政府與中央部委而言，若都出于自身利益而政策擴張或收縮，結果不是兩敗俱傷就是互相推諉。故政策博弈需要恪守規則，在法律范疇內行事和訂立行政契約，維護共同利益。

　　二、多方的政策收縮。政策收縮有主動收縮和被動收縮之分。政府在面臨政策抉擇時可能面對機遇，也會面臨困境和陷阱，故政府會在難以為繼或基本完成目標時主動政策收縮。一個或多個政府的政策收縮會產生空白地帶，可能導致國退民進或無人監管;若屬于公共領域則可通過服務外包方式予以填補，若屬于私域則可做好引導調控，避免出現多方缺位。實際上地方政府和中央部委的缺位比比皆是，在當前法律與政策界限并不清晰的情境下，政府往往在面臨困境時會以明哲保身態度收縮政策，導致公共利益難以保障。現代社會瞬息萬變，若未建立應急機制和不明確界定職責，政府在面對危機時會規避風險而非迎難而上，這將給繼任者或他者帶來困惑。故應建立暢銷政績考核機制，加強對政府責任規避的監管，遏制無原則的政策收縮，并非簡單考核經濟發展指標，從可持續發展角度建構吸納民間參與的政策評估機構。在確實需要政策收縮的情況下，做好收尾工作以避免虎頭蛇尾，做到善始善終而博得民眾滿意。

　　三、多方的政策擴張與多方的政策收縮。建構政策擴張與政策收縮的平衡秩序，需要尊重參與各方利益以促進合作。“組成擴展秩序結構的，不但有個體，還有許多常常相互重疊的次級秩序，盡管不能給更加擴展的秩序創造基礎，但在促成自愿合作方面繼續保持一定的重要性。”[12]在尊重對方的獨立性、平等互利、自愿協商基礎上，一方的主動收縮和另一方的主動擴張會相得益彰，可填補政策空白地帶，亦可造成擴張略多或空白略多，政策博弈在尊重協商的氛圍中動態平衡。若打破平衡則會產生困境，譬如強勢的政策擴張和被動的政策收縮，是典型的一方越位與另一方缺位，弱勢一方會不配合不合作。若不對灰色地帶進行規范，跑部錢進式的權力尋租難以規避，整治“駐京辦”也會治標不治本。實際上，地方政府對強勢中央部委亦有微詞，譬如廣州副市長提到“部委文件打架甚至與法律沖突現象，建議削弱中央部委權力財力”[13]。在中國當前單一制體制下，下級政府面對上位政府的政策擴張只能遵從并收縮自身政策，這種政府間政策關系前途未卜，但當前尚能維持層級制下的平衡;在條塊分割管理的束縛下，跨越條塊超越層級政策的政府間的政策協調難以維系，譬如吉林省林業廳與農業部之間在退耕還林等方面存在業務交叉關系，但實際上政策難以協調。再如2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》引發中小學撤并，有地方為節省開支而不顧現實裁撤學校，造成一些中小學生不得不遠途跋涉上學，可見政策擴張和政策收縮在存在部分失衡，研究政策擴張或政策收縮的意義凸顯。

　　三、政府間政策博弈的平衡路徑

　　政府間政策博弈在動態平衡中不斷交叉滲透，可通過完善法治環境、調適目標、改變架構等建構張弛有度的政策擴張與收縮模式。

　　一是法治環境的完善和主體地位的建構。廣東省長朱小丹認為“改革最大的阻力在于既得利益格局的阻礙”，故需完善法治環境以尋求破解之道。從美國而言，其政策擴張或收縮可由法院介入，尊重各方主體地位以尋求和解。從環境保護方面舉例，“環保署嚴格控制向海洋傾倒廢棄物，紐約州向一家聯邦法院起訴環保署。”[14]這些都是在法治環境調控下的政策博弈，環保署在全國范圍內依法審批污染許可，紐約州則可以在州內自行決策，涉及權限覆蓋與重疊問題的沖突則尋求司法途徑解決，政策博弈都是在法治框架內進行，使得紐約州與環保署之間的對抗在得以緩解;即便后來環保署隨形勢變化而改變政策走向，都是在法治環境框架內行事。中國政府間沖突缺乏緩沖區，故需承認下級政府的主體性地位，確立立法機關對政策的監督，平衡利益相關者的需求，建構動態平衡的博弈秩序。

　　二是尊重平等基礎上的政策調整，建構伙伴型政府間關系。從政策擴張和收縮而言，需要有章可循和井然有序。有些政策可以收縮，但涉及到核心利益時則難以退讓而引發沖突，平等協商的范式可一定程度上紓解困境。中國以往亦有通過行政契約或授權彼此互惠互利的例子，只是并未進一步拓展。如“中國在70年代大規模引進西方設備，造成中央政府1974年和1979年兩次嚴重的內外債務危機，江蘇地方政府借機從中央獲得了財政、外匯和外貿的部分自主權。”[15]從日本建構政府間合作伙伴關系模式而言，從教育行政管理舉例，日本中小學主要由市町村設立，高等學校主要由都道府縣設立，其教育政策基本據此進行，無論面對政策擴張還是收縮，各方也相安無事。中國可在稅基分配方面協商，明確界定政府間的合理分工，尊重其他政策的不同意見表達，大膽授權和訂立行政契約，鼓勵地方政府以踏實穩健的作風開拓創新，為建構多元政府間合作伙伴關系創造條件。

　　三是政策目標和行政價值觀的改變，政府隨之做出政策擴張或收縮的調適。“法律的要求是闡釋性判斷，將回顧與展望的因素合在一起。”[16]從政策目標和行政價值觀而言，也經歷歷時態的變遷過程，以此警醒公務人員和提升政策研究水平。政策目標分為長期目標和短期目標，隨著時展而逐漸變化。從中國改革開放初期來說，目標是確立市場經濟，從沿海到內地的試點，深圳特區功不可沒，也印證了改革作為長遠目標的必要性。此時從國家層面來講，政策目標就是全面開放而非試點，以此實現政策博弈中均衡。從深圳個體來講，保持長期政策優勢顯然很難，其發展目標只能在信息優勢中引領潮流。另如溫州模式與蘇南模式之爭中，一些隱性的政策擴張亦會顯現，蘇州工業園區的成功，小而言之推動了地域經濟的發展，大而言之印證了開放型經濟的正確，實際上也提升了地域地位和實現了政策制定者理念的擴張。行政價值觀處于變化過程中，市場經濟已確立主導地位并影響了行政價值觀，服務型政府等理念自提出以來深刻的影響著政策博弈方向;行政契約、服務外包、賦予地方自主抉擇權限等價值模式，對公務人員思維產生影響，也影響著政策擴張和收縮的路向抉擇。故需確立維護民眾利益的政策走向，使政府制定契合民眾需求的政策和樹立公義的價值觀。

　　四是改變行政架構或行政官員的調整，使之適應政策擴張或收縮的發展需要。從歷次行政改革的經驗來看，無論是功能性改革還是局部性調整，都是對發展目標的添磚加瓦和對縮減目標的釜底抽薪。譬如工業和信息化產業部的組建則有在工業政策方面予以指導的現實意義，是對信息化發展的政策擴張;國家能源局則關注煤炭石油等不可再生能源等生產;而一些部委的裁撤合并，無不關涉到政策擴張與政策收縮歷程;再如國家為貫徹西部大開發政策，將重慶市升格為直轄市，是地域調整以適應政策變化。從中央到地方莫不如此，調整行政機構或地域管轄范疇以適應政策發展需要，實現政策博弈中的穩定和平衡。而對一些不能有效實現行政目標、貪污瀆職等官員則可采取換帥的方式，但并不宜推廣，尤其是人大選舉出的行政官員，畢竟涉及民意表達等方面，此方面不再贅述。政策擴張或政策收縮盡量采取合法合理的媒介執行，減少擾民因素和提升行政效率。

　　五是建構溝通信任的渠道，以減少政策博弈中的零和博弈發生幾率。從政策擴張與政策收縮的邏輯關系來看，政府間原本就存在競爭關系，故建構信任關系并非易事。以校車配備問題為例，這并非一紙政令所能解決，凸顯地方經濟與中央意愿在資金等方面的相悖。但這并不代表政府間不存在合作的可能，合作的案例比比皆是，譬如美國加州大火中，時任州長施瓦辛格就尋求小布什政府的援助。在政策擴張與收縮過程中，合作的誠意十分必要，也要有“從頭做起和欲進先退的勇氣，一項維護個人自由的政策是唯一真正進步的政策”[17]，畢竟政府存在的本原就是為服務民眾，除服務對象范疇有所不同外，其目標本應基本一致。譬如美國有各種州際委員會協調關系，運作成功的典范為田納西河流域管理委員會。再如臨沂市在全國兩會時提出“希望加強與海關總署、質檢總局等接觸”[18]，這旨在建構合作性博弈關系，通過平等協議或行政契約等方式達成合作，有助于整合參與各方資源和提升服務整體民眾水平。

　　從政策擴張與政策收縮的前景來看，需要回溯過去以免重蹈覆轍，亦需從發展的角度建構完善的法治環境。在缺乏法治環境和有效監管的情境下，無序政策擴張惡果顯而易見，引發的政策沖突非一朝一夕所能平息;各方難以達成共識而彼此政策收縮，形成空白地帶會導致雷聲大雨點小。在缺乏明確權限界定的情況下，不合作各方都難以全身而退，投機者才會受益。只有建構合作伙伴關系，建構健康有序的政策擴張與政策收縮秩序，才會維護公共領域利益，在此消彼長中實現政策博弈中的平衡，在長遠目標與當前目標中權衡，從而維護社會公平和實現公共利益。

　　【注釋】

　　[1]邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則——一個規范的分析[M].北京：中國大百科全書出版社，1996：1-4.

　　威廉·N·鄧恩.公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2010：148.

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