論文導(dǎo)讀：環(huán)境法的法益，也即應(yīng)受環(huán)境法保護(hù)和調(diào)整的環(huán)境利益，可以進(jìn)一步界分為兩大類:“資源利益”和“生態(tài)利益”。所謂資源利益，是人們在開發(fā)利用環(huán)境與自然資源過程中形成的利益，首先體現(xiàn)為滿足人們經(jīng)濟(jì)需要的經(jīng)濟(jì)性利益，同時(shí)也體現(xiàn)為滿足人們對整體良好環(huán)境需要的物質(zhì)和精神性利益，經(jīng)濟(jì)學(xué)中對應(yīng)的概念是“環(huán)境公共產(chǎn)品”。所謂生態(tài)利益，指自然生態(tài)系統(tǒng)對人類的生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質(zhì)性的有益影響和有利效果，這一利益最終體現(xiàn)為滿足人們對良好環(huán)境質(zhì)量需求的精神利益，大致對應(yīng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”。資源利益和生態(tài)利益均產(chǎn)生于自然生態(tài)系統(tǒng)及其環(huán)境要素，受人類活動影響，且交互作用，具有“一體兩面、環(huán)環(huán)相扣”的整體性特點(diǎn)。本文選自《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》。《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》原名《生態(tài)農(nóng)業(yè)研究》，1993年創(chuàng)刊，中國科學(xué)院遺傳與發(fā)育生物學(xué)研究所和中國生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)會主辦，科學(xué)出版社出版。系中國期刊方陣雙效期刊、中國科技核心期刊，中國科技論文統(tǒng)計(jì)源刊、萬方數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)源刊、中國科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫源刊、中國期刊網(wǎng)統(tǒng)計(jì)源刊以及中國期刊全文數(shù)據(jù)庫源刊，并被國際農(nóng)業(yè)生物學(xué)文摘(CABI)、美國化學(xué)文摘(CA)、哥白尼索引(IC)、美國烏利希國際期刊指南等國際數(shù)據(jù)庫及檢索單位收錄。《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》是以農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)為理論基礎(chǔ)，研究農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)及其穩(wěn)定發(fā)展理論與技術(shù)的大農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)期刊。主要報(bào)道農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)及資源與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域創(chuàng)新性研究成果。主要刊登土壤、施肥與植物營養(yǎng)、水資源及其高效利用、作物水分生理生態(tài)、農(nóng)業(yè)高效栽培技術(shù)與機(jī)理、作物抗性生理生態(tài)、抗性育種、病蟲害防治、生物多樣性保護(hù)、資源優(yōu)化配置及其效益分析、農(nóng)業(yè)生態(tài)工程技術(shù)、無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面的研究報(bào)告、研究簡報(bào)及綜述,以及生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)典型模式與典型經(jīng)驗(yàn)等。適于國內(nèi)外從事農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的科技人員、高等院校有關(guān)專業(yè)師生、農(nóng)業(yè)及環(huán)境管理工作者及基層從事生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的技術(shù)人員閱讀和投稿。

　　關(guān)鍵詞：法益分析,環(huán)境法體系,中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)

　　一、中國環(huán)境法律體系的應(yīng)然架構(gòu)分析

　　(一)法益分析視角的論證

　　環(huán)境法的法益，也即應(yīng)受環(huán)境法保護(hù)和調(diào)整的環(huán)境利益，可以進(jìn)一步界分為兩大類:“資源利益”和“生態(tài)利益”。所謂資源利益，是人們在開發(fā)利用環(huán)境與自然資源過程中形成的利益，首先體現(xiàn)為滿足人們經(jīng)濟(jì)需要的經(jīng)濟(jì)性利益，同時(shí)也體現(xiàn)為滿足人們對整體良好環(huán)境需要的物質(zhì)和精神性利益，經(jīng)濟(jì)學(xué)中對應(yīng)的概念是“環(huán)境公共產(chǎn)品”。所謂生態(tài)利益，指自然生態(tài)系統(tǒng)對人類的生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質(zhì)性的有益影響和有利效果，這一利益最終體現(xiàn)為滿足人們對良好環(huán)境質(zhì)量需求的精神利益，大致對應(yīng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”。資源利益和生態(tài)利益均產(chǎn)生于自然生態(tài)系統(tǒng)及其環(huán)境要素，受人類活動影響，且交互作用，具有“一體兩面、環(huán)環(huán)相扣”的整體性特點(diǎn)。比如，植樹造林不僅會產(chǎn)出產(chǎn)品資源，也會產(chǎn)出美化環(huán)境、滿足人們對良好環(huán)境的需要的利益;如果不加節(jié)制的濫砍濫伐而不進(jìn)行更替和養(yǎng)護(hù)，附著于其上的資源利益和生態(tài)利益也會同時(shí)受到侵害。環(huán)境法并不排斥生態(tài)環(huán)境受人類活動的干預(yù)，而是允許人們在不超越環(huán)境負(fù)荷能力的限度內(nèi)開發(fā)利用環(huán)境資源，實(shí)現(xiàn)社會的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展。對資源利益的調(diào)整，傳統(tǒng)部門法的著眼點(diǎn)是通過資源權(quán)屬、使用等制度的設(shè)計(jì)，盡可能地做到“物盡其用”。而環(huán)境法則著眼于資源的開發(fā)利用不得損害公眾環(huán)境利益，在“物盡其用”和“不損害公共環(huán)境利益”之間尋求平衡并進(jìn)而通過立法加以保障。由此，自然資源保護(hù)法必然會成為環(huán)境法體系的核心部分。對生態(tài)利益的調(diào)整，本質(zhì)上通過立法協(xié)調(diào)利益沖突，保障人們最基本的生存環(huán)境并進(jìn)而追求優(yōu)美環(huán)境質(zhì)量。生存環(huán)境不被污染是最低限度的要求，環(huán)境污染防治法因之不可或缺;除此之外，為促進(jìn)生態(tài)利益的增進(jìn)，生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)亦需要立法予以保障，生態(tài)保護(hù)法由此應(yīng)運(yùn)而生。以上三類亞法律部門分別指向資源破壞、環(huán)境污染和生態(tài)保護(hù)。資源利益和生態(tài)利益的整體性特點(diǎn)，要求還應(yīng)當(dāng)有從源頭治理到末端治理的綜合性立法、資源循環(huán)利用法(或循環(huán)經(jīng)濟(jì)法)、能源與節(jié)能減排法等本質(zhì)上是對資源利益和生態(tài)利益進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的立法，亦應(yīng)歸入環(huán)境法的體系。關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的部門歸屬，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，主要分為經(jīng)濟(jì)法說、環(huán)境法說、綜合法說、獨(dú)立法律部門說等。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是由“資源———產(chǎn)品———再生資源”所構(gòu)成的、物質(zhì)反復(fù)循環(huán)流動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其基本特征是對資源的低開采、高利用、低排放，它以資源消耗減量化、再利用、資源化為原則指導(dǎo)人們的行為，以此節(jié)約和合理利用資源，最大限度地減少經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境的破壞，最終實(shí)現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。無論從循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法價(jià)值目標(biāo)、調(diào)整對象，還是制度內(nèi)容，均應(yīng)屬于環(huán)境法的范疇。其一，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的核心價(jià)值是“生態(tài)文明”或“生態(tài)和諧”，其他如“環(huán)境安全”、“生態(tài)效益”等價(jià)值服務(wù)于該核心價(jià)值，與環(huán)境法的核心價(jià)值趨于同一;其二，從調(diào)整對象看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動中形成的各種社會關(guān)系，也就是人們在減少資源開發(fā)有效利用資源，保護(hù)和改善環(huán)境中形成的社會關(guān)系。這與環(huán)境法的調(diào)整對象并沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。其三，從制度內(nèi)容看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法延用了環(huán)境法的大部分內(nèi)容和制度，其特殊的制度設(shè)計(jì)如3Ｒ循環(huán)制度(即減量化“reduce”、再使用“reuse”、再循環(huán)“recycle”)等也已影響到了環(huán)境法，是環(huán)境法內(nèi)容變革和完善的方向。事實(shí)上二者在內(nèi)容和特征上大部分重合，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與其他部門法的內(nèi)容和特征上只有交叉或少量的非主要因素的重合。有學(xué)者認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的原則應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)環(huán)境法體系之中。〔2〕因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法屬于環(huán)境法的判斷是更趨近于對其本質(zhì)的認(rèn)識。關(guān)于應(yīng)對氣候變化的立法模式及其部門法歸屬，學(xué)界及立法機(jī)關(guān)亦有不同認(rèn)識。比如，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將“應(yīng)對氣候變化”作為專章納入《能源法》加以規(guī)制;〔3〕立法機(jī)關(guān)曾試圖把“應(yīng)對氣候變化”納入《大氣污染防治法》加以規(guī)制;〔4〕有學(xué)者主張中國應(yīng)當(dāng)制定專門的《氣候變化應(yīng)對法》〔5〕。筆者認(rèn)為，應(yīng)對氣候變化立法實(shí)質(zhì)上是低碳減排立法，涉及環(huán)境立法體系中的多部法律，僅靠在某一部法律中加以全面規(guī)制難以達(dá)到立法目的。在制定專門的低碳減排法的同時(shí)，通過修改能源法、大氣污染防治法、氣象法等法律來減緩和適應(yīng)氣候變化，是未來的可選的路徑。當(dāng)然，應(yīng)對氣候變化還將涉及行政法、民法、國際法等其他部門法的通力配合，雖然，“環(huán)境問題的特點(diǎn)和內(nèi)在規(guī)律決定了環(huán)境法調(diào)整方法的綜合性和某些法律制度的綜合性”，〔6〕但從立法保護(hù)的法益、調(diào)整手段等角度判斷，節(jié)能減排與能源類法律當(dāng)屬環(huán)境法體系則確定無疑。

　　(二)部門法發(fā)展史視角的判斷

　　從部門法產(chǎn)生的實(shí)然角度，環(huán)境法是為解決現(xiàn)代環(huán)境問題而興起的后起部門法。環(huán)境法最初所關(guān)注的環(huán)境問題，主要是指因人為原因而引發(fā)的次生環(huán)境問題，包括環(huán)境污染和自然資源破壞兩大類。前者是因人類生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的大量污染物進(jìn)入環(huán)境，引起生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降而有害于人類生存和發(fā)展的現(xiàn)象，包括大氣污染、水污染、海洋環(huán)境污染、固體廢物污染、噪聲污染、輻射污染等;后者是人類不合理地開發(fā)利用自然資源，過量地向環(huán)境索取物質(zhì)和能量，使得自然生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和增殖能力受到破壞的現(xiàn)象，如森林覆蓋率下降、草原退化、水土流失、土壤貧瘠化、沙漠化、礦產(chǎn)資源過度開采引起枯竭等。作為應(yīng)對環(huán)境問題而產(chǎn)生的環(huán)境法，其部門法體系中，早期相關(guān)規(guī)范正是對應(yīng)上述環(huán)境問題而產(chǎn)生的環(huán)境污染防治法和自然資源保護(hù)法。理論上講，因自然原因引發(fā)的原生環(huán)境問題，如火山爆發(fā)、地震、洪水、泥石流、氣候變化的自然演替等造成的各種自然災(zāi)害，是人類所無法控制的，其危害后果也難以為人們所估量。但是，人類可以通過采取預(yù)防措施，盡可能地減少或避免危害后果的發(fā)生。于是，就產(chǎn)生了有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的專門立法。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，環(huán)境問題不斷出現(xiàn)新的變化，為應(yīng)對新的問題，環(huán)境法律體系也在逐步走向豐富和多元，向“縱深”方向演進(jìn)。生物多樣性銳減、土地荒漠化、景觀舒適度下降等問題的日益凸顯，催生了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、生物多樣性、自然文化遺跡等生態(tài)保護(hù)立法的發(fā)展，正如有論者指出:“環(huán)境法的基本內(nèi)容，在20世紀(jì)末開始發(fā)生變化，從側(cè)重污染防治轉(zhuǎn)向了生態(tài)保護(hù)，集中表現(xiàn)為保護(hù)生物多樣性、濕地和土壤，其理念和方法也發(fā)生了很大變化，國外學(xué)者將其稱為‘第一代環(huán)境法’向‘第二代環(huán)境法’的轉(zhuǎn)變”。〔7〕這一發(fā)展趨勢在中國環(huán)境立法中亦得到一定體現(xiàn)。與之同時(shí)，因大量溫室氣體排放而導(dǎo)致的全球氣候變化、臭氧層破壞等廣域性、全局性環(huán)境問題的出現(xiàn)，對環(huán)境法提出了新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的環(huán)境污染防治法主要是針對污染因子進(jìn)行的末端治理，缺少從源頭到末端的全過程治理;針對某一自然資源保護(hù)的單行立法往往存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向，對各自然資源要素之間的整體性、互動性缺乏有效關(guān)照，不能從根本上解決環(huán)境問題。為解決這一問題，清潔生產(chǎn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法、節(jié)約能源法等新型的以“環(huán)境友好、資源節(jié)約”為特征，以改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為理念，綜合高效利用能源資源的法律漸次進(jìn)入立法者的視野，成為環(huán)境法體系的組成部分。關(guān)于環(huán)境法律責(zé)任，具有代表性的學(xué)說有:違法行為說;義務(wù)違反說;環(huán)境危害說。本文認(rèn)為，環(huán)境法律責(zé)任是指行為人因違法、違約和對環(huán)境造成危害而應(yīng)承擔(dān)的否定性法律后果〔8〕。依據(jù)傳統(tǒng)法律責(zé)任的形式，環(huán)境法律責(zé)任一般被劃分為環(huán)境行政法律責(zé)任、環(huán)境民事法律責(zé)任和環(huán)境刑事法律責(zé)任。但是，隨著公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)的需要及理論研究的深入，上述責(zé)任形式已不能涵蓋環(huán)境法律責(zé)任的全部內(nèi)容。以環(huán)境要素為媒介，針對特定的主體人身、財(cái)產(chǎn)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任之外，對生態(tài)環(huán)境本身造成的損害(通常謂之環(huán)境損害)，如何承擔(dān)責(zé)任正在成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。有學(xué)者提出“生態(tài)損害的社會化填補(bǔ)”，即通過建立生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)、生態(tài)損害填補(bǔ)基金、生態(tài)損害行業(yè)分險(xiǎn)分擔(dān)協(xié)議等方式，對生態(tài)損害進(jìn)行救濟(jì)。〔9〕雖然，關(guān)于環(huán)境侵害責(zé)任特別是環(huán)境損害責(zé)任目前只限于學(xué)術(shù)探討層面，但在未來的環(huán)境法律體系中理應(yīng)涵蓋其中。通過以上兩個(gè)層面的考察，筆者得出的結(jié)論是:從橫向劃分，當(dāng)下中國環(huán)境法律體系的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)涵蓋環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、資源循環(huán)利用法、能源與節(jié)能減排法、防災(zāi)減災(zāi)法、環(huán)境侵害責(zé)任法等七大亞法律部門。

　　二、中國環(huán)境法律體系的實(shí)然構(gòu)成與評價(jià)

　　中國的環(huán)境法律體系建設(shè)，與國家改革開放進(jìn)程幾乎是同步進(jìn)行的。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》于1979年頒布實(shí)施，以此為肇始，環(huán)境立法蓬勃發(fā)展，迄今已初步形成一個(gè)以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、資源循環(huán)利用法、節(jié)能減排法、防災(zāi)減災(zāi)法等多個(gè)門類的法律為主干，由法律、行政法規(guī)規(guī)章、地方性法規(guī)等多層次、體系較為完整的環(huán)境法律體系。

　　(一)環(huán)境法律體系的基本內(nèi)容

　　中國環(huán)境法體系包括現(xiàn)行有效法律26部，行政法規(guī)50余部;地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項(xiàng)，國家標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)。〔10〕。在中國特色社會主義法律體系中，〔11〕環(huán)境法律占全部法律的10%左右;環(huán)境行政法規(guī)占全部行政法規(guī)的7%左右。可見，環(huán)境法律體系已經(jīng)成為中國特色社會主義法律體系中一個(gè)門類相對齊全、結(jié)構(gòu)較為完整的法律部門。1.環(huán)境污染防治法。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”，對環(huán)境污染進(jìn)行了列舉性規(guī)定，即“在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環(huán)境的污染和損害”。目前，這方面的單行法律有6部，分別是:《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》。主要的行政法規(guī)和規(guī)章有:《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《淮河流域水污染防治暫行條例》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《核材料管理?xiàng)l例》、《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》等。2.自然資源保護(hù)法。自然資源是指自然界中能給人類提供生活和生產(chǎn)需要的物質(zhì)和能量，如大氣、土地、水、森林、草原、生物、各種礦產(chǎn)資源等。中國對自然資源保護(hù)通常采取綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用、回收再用和開發(fā)替代資源以及對可更新資源實(shí)行營造養(yǎng)殖、適度開發(fā)的方法。〔12〕現(xiàn)行有效的自然資源保護(hù)法律有7部:《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《野生動物保護(hù)法》。國務(wù)院制定的行政法規(guī)主要有:《野生植物保護(hù)條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《森林防火條例》、《森林采伐更新管理辦法》、《森林資源檔案管理辦法》、《森林病蟲害防治條例》、《草原防火條例》等。3.生態(tài)保護(hù)法。“生態(tài)”是與生物有關(guān)的各種相互關(guān)系的總和，生態(tài)保護(hù)的目的在于增進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，保障公眾生態(tài)利益。20世紀(jì)90年代以來，中國開始意識到生態(tài)保護(hù)的重要性，開始加強(qiáng)這方面的立法。目前可以歸類為生態(tài)保護(hù)法的單行法律有3部:《野生動物保護(hù)法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》。行政法規(guī)主要有:《野生植物保護(hù)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《植物新品種保護(hù)條例》、《病危野生動植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、《微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生活安全管理?xiàng)l例》等。4.資源循環(huán)利用法。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式替代原有的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，減少廢物的產(chǎn)生、加強(qiáng)資源的循環(huán)和再生使用的理念將有關(guān)的法律規(guī)范整合成了環(huán)境法的一個(gè)新的分支體系———資源循環(huán)利用法。這類單行法律目前主要有2部:《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。5.能源與節(jié)能減排法。能源法的保護(hù)對象是能源，即“燃料、流水、陽光、風(fēng)等可通過適當(dāng)設(shè)備變?yōu)槿祟愃�需能量的資源”。有關(guān)節(jié)能減排與能源開發(fā)利用的主要法律有4部:《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《電力法》、《煤炭法》。6.防災(zāi)減災(zāi)法。防災(zāi)減災(zāi)法是指有關(guān)防治、減輕自然災(zāi)害的法律規(guī)范的總稱。目前主要的法律有3部:《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《氣象法》。此外，還有一類涉及國家綜合監(jiān)管的立法，上述分類均不能涵蓋，應(yīng)當(dāng)歸類為環(huán)境基本法相關(guān)法的范疇。目前有法律1部:環(huán)境影響評價(jià)法。主要的法規(guī)和規(guī)章有:建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例，規(guī)劃環(huán)境評價(jià)條例，環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法、環(huán)境信息公開辦法等。除國家層面的法律、法規(guī)和規(guī)章之外，各地還結(jié)合實(shí)際制定了地方性環(huán)境法規(guī)和規(guī)章，其中既有綜合性環(huán)境立法，也有專門和單行的環(huán)境立法。這些地方立法既彌補(bǔ)了國家立法之不足，又通過地方的實(shí)踐和試點(diǎn)，推動國家層面環(huán)境立法的整體創(chuàng)新。總體看，中國改革開放30年的進(jìn)程中，環(huán)境法是發(fā)展最快的法律之一。這種迅速發(fā)展，一方面是中國環(huán)境問題的嚴(yán)重性和解決問題的迫切性的必然要求，另一方面也是整個(gè)中國法制推進(jìn)的必然結(jié)果。〔13〕從部門法發(fā)展的歷史來看，中國的環(huán)境法脫胎于經(jīng)濟(jì)法，迄今仍有認(rèn)為環(huán)境法是經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)子部門法;或者認(rèn)為環(huán)境法橫跨經(jīng)濟(jì)法和行政法的觀點(diǎn)，官方對部門法的分類也常常會印證這一點(diǎn)。〔14〕實(shí)際上，環(huán)境法經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，已形成自己獨(dú)立的調(diào)整對象、調(diào)整方法和價(jià)值追求，已然成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門。環(huán)境法律的實(shí)施，使得中國的環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域基本上實(shí)現(xiàn)了“有法可依”，為促進(jìn)國家環(huán)境管理的法制化、保障公眾合法環(huán)境權(quán)益、為協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了不可替代的作用。

　　(二)中國環(huán)境法律體系建設(shè)的不足

　　1.環(huán)境基本法“空殼化”《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的立法定位是“環(huán)境保護(hù)基本法”，它規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的基本原則、基本制度，將環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)都納入到了環(huán)境保護(hù)的范圍。但是，從《環(huán)境保護(hù)法》的體例安排與內(nèi)容設(shè)計(jì)考察，該法離“基本法”還有一定距離。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》共六章，分別為:總則;環(huán)境監(jiān)督管理;保護(hù)和改善環(huán)境;防治環(huán)境污染和其他公害;法律責(zé)任。其中，第四章防治環(huán)境污染和其他公害所占比例過大，致該法在很大程度上淪為污染防治法基本法。同時(shí)，由于立法的滯后性，對有關(guān)節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面的基本原則和制度沒有及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)去。由此，《環(huán)境保護(hù)法》與其“基本法”的定位尚不能完全匹配。從實(shí)施效果看，“《環(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)20余年，卻一直沒有被修訂，其內(nèi)容已與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，跟不上時(shí)代的發(fā)展，甚至跟后來制定的單行環(huán)境法律相沖突”。“各有關(guān)部門認(rèn)識到通過法律固化行政權(quán)力及其利益的重要性，‘跑馬圈地’制定各類單行法，致使本應(yīng)作為基本法的《環(huán)境保護(hù)法》被架空、被擱置。”〔15〕有統(tǒng)計(jì)顯示，《環(huán)境保護(hù)法》的所有條文，70%—80%的內(nèi)容已經(jīng)被環(huán)保單行法、相關(guān)法完善了，《環(huán)境保護(hù)法》中原則性的規(guī)定處于“名存實(shí)亡”的狀態(tài)。甚至一些單行法中的部分法條也與《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)生沖突。比如，《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條規(guī)定，“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)”。也就是說，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定企業(yè)繳納排污費(fèi)，就可以超標(biāo)排污。而2008年修訂后的《水污染防治法》中第九條就規(guī)定:“企業(yè)應(yīng)遵守污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)提出的禁止性要求，不得超過國家或地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)排放水污染物”。同時(shí)，《水污染防治法》第七十四條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”。因此，修訂《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。2.環(huán)境法律體系內(nèi)部劃分不清晰，協(xié)調(diào)性不足如前所述，學(xué)界對環(huán)境法的體系架構(gòu)尚存在不同認(rèn)識，除循環(huán)經(jīng)濟(jì)法、應(yīng)對氣候變化與低碳減排法等新興法律存在部門法歸屬爭議之外，對生態(tài)保護(hù)法、自然資源法等環(huán)境法亞法律部門的劃分上亦存在模糊認(rèn)識。實(shí)際上，生態(tài)保護(hù)法注重生態(tài)系統(tǒng)的平衡，與生態(tài)學(xué)密切相關(guān)，因此，生態(tài)保護(hù)法必然要體現(xiàn)和遵守相關(guān)的生態(tài)規(guī)律，如物物相關(guān)規(guī)律、環(huán)境承載能力有限規(guī)律、多樣穩(wěn)定規(guī)律、物質(zhì)能量輸入、輸出動態(tài)平衡規(guī)律等等。它通常是在各個(gè)自然資源法規(guī)范和制度的基礎(chǔ)上形成的，是一個(gè)綜合性法律部門，有時(shí)往往要通過自然資源法部門來實(shí)現(xiàn)，但生態(tài)保護(hù)法與自然資源法仍各不失其獨(dú)立性，二者有質(zhì)的區(qū)別。構(gòu)建以環(huán)境基本法為核心，以環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、資源循環(huán)利用法、節(jié)能減排法、防災(zāi)減災(zāi)法、環(huán)境侵害責(zé)任法為主干的結(jié)構(gòu)完整、分工協(xié)作、協(xié)調(diào)合理的環(huán)境法律體系，對完善環(huán)境法學(xué)理論體系，推動中國的環(huán)境法制建設(shè)無疑具有重要意義。3.環(huán)境法律體系存在立法不周延從法律體系內(nèi)部的邏輯架構(gòu)及環(huán)境保護(hù)現(xiàn)實(shí)需要的雙重視角審視，中國的環(huán)境法律體系仍然存在立法不周延的狀況，一些重要領(lǐng)域的立法缺失，目前最明顯的就是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域制度保障不足，《環(huán)境損害責(zé)任法》未能進(jìn)入立法者的視野。生態(tài)保護(hù)法是指調(diào)整在維持生態(tài)平衡，保護(hù)整體生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能以及特殊自然環(huán)境過程形成的社會關(guān)系的法律規(guī)范。在生態(tài)保護(hù)方面，中國過去對生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識不夠，過多的重視自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此在生態(tài)保護(hù)方面的立法也比較薄弱，僅涉及到生物多樣性的保護(hù)和地域環(huán)境保護(hù)，如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、自然文化遺跡保護(hù)的單一立法等。一些重要的生態(tài)利益保障制度，如生態(tài)利益的供給制度、公平分享制度、合理補(bǔ)償制度沒有完全建立，是造成實(shí)踐中生態(tài)利益供給不足、分配不公和補(bǔ)償不力的制度根源。實(shí)踐中出現(xiàn)了一批治理荒山、沙漠、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，改善局部生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能的單位、組織和個(gè)人，卻不能得到相應(yīng)激勵(lì)和補(bǔ)償?shù)陌咐�。�?6〕環(huán)境責(zé)任法是保障環(huán)境法實(shí)施的具有強(qiáng)制力最后“屏障”。前文述及，傳統(tǒng)的環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任方式、環(huán)境行政責(zé)任方式已不能對新型的環(huán)境損害進(jìn)行有效救濟(jì)。由于缺乏專門的環(huán)境損害責(zé)任立法，一系列重大環(huán)境損害事件中，公眾因生態(tài)利益受損而提出的賠償請求也往往得不到支持。〔17〕除了建立生態(tài)保護(hù)制度，從“源頭”與“過程”實(shí)行全面控制外，還應(yīng)積極尋求環(huán)境損害賠償?shù)牡木葷?jì)之途，已經(jīng)成為學(xué)界的共識。呂忠梅教授的研究團(tuán)隊(duì)起草的《中華人民共和國環(huán)境侵害法(建議草案)》稿，就環(huán)境侵害的民事責(zé)任、社會化責(zé)任、政府責(zé)任、救濟(jì)程序等進(jìn)行了詳細(xì)探討〔18〕。應(yīng)當(dāng)說，盡快制定專門的《環(huán)境損害責(zé)任法》已成為環(huán)境法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

　　三、中國環(huán)境法律體系的未來發(fā)展與完善

　　建立內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一、和諧自洽的環(huán)境法律體系，需要從根本上改造現(xiàn)行環(huán)境基本法，整合、理順法律體系內(nèi)部各單行法律法規(guī)的關(guān)系，完善相關(guān)立法。

　　(一)環(huán)境基本法的定位回歸與功能發(fā)揮

　　《環(huán)境保護(hù)法》滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的需要，因“年久失修”而出現(xiàn)“空殼化”，不能對相關(guān)單行立法起有效的指導(dǎo)作用，已經(jīng)成為學(xué)界的共識。為此，近年來要求修法的呼聲很高。2012年8月31日，經(jīng)全國人大常委會初審的《環(huán)境保護(hù)法(修正案草案)》面向社會公開征求意見。時(shí)隔一年后，該法再次啟動二審程序。本次修法的基本定位是“有限修改”，與學(xué)界期望的全面改造有較大的差距。在條文方面的修訂，主要限于環(huán)境影響評價(jià)、排污收費(fèi)、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)、政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等八個(gè)方面內(nèi)容以及相應(yīng)的“法律責(zé)任”條文的修改和完善。草案一經(jīng)公布，猶如一石激起千層浪，引起普遍的質(zhì)疑和反對。有學(xué)者尖銳地指出:“修正案草案不僅不能解決當(dāng)下環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施存在的各種問題，相反還擾亂了既定環(huán)境保護(hù)法律秩序、混淆了既定環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系，其所展現(xiàn)的修改之處與全國人大常委會決定修法時(shí)的理由與分析、人大代表提出議案對修法的期待以及修法的解釋與說明大相徑庭，呈現(xiàn)出一種‘掛羊頭賣狗肉’的態(tài)勢”〔19〕。出現(xiàn)這種狀況，主要是政府部門、地方政府、企業(yè)、社會公眾之間激烈的利益博弈結(jié)果。據(jù)筆者了解，《環(huán)境保護(hù)法》一審草案稿目前仍處于擱淺狀態(tài)。立法者如何擺脫部門利益、集團(tuán)利益的左右，是修法面臨的最大問題。有學(xué)者指出:應(yīng)當(dāng)在保持《環(huán)境保護(hù)法》現(xiàn)有框架體系的基礎(chǔ)上，依舊將該法定位在國家環(huán)保基本法的范疇之上。在立法思路與模式上，應(yīng)當(dāng)對既有自然資源保護(hù)、能源合理利用和清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域目標(biāo)一致的法律制度在修法中予以統(tǒng)一。〔20〕讓我們拭目以待。

　　(二)理順法律體系內(nèi)部關(guān)系，完善相關(guān)立法

　　相互銜接、內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一是構(gòu)成法律體系的基本要求。環(huán)境立法同中國的其他立法一樣，長期遵循“摸著石頭過河”、“成熟一個(gè)、制定一個(gè)”的做法，環(huán)境法律體系因之在某些方面缺乏協(xié)調(diào)性。為此，需要進(jìn)行重構(gòu)和完善。本文提出的思路是:按照環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、資源循環(huán)利用法、節(jié)能減排與能源法、防災(zāi)減災(zāi)法、環(huán)境侵害責(zé)任法等七大門類，整合現(xiàn)有環(huán)境法律體系。立法機(jī)關(guān)要統(tǒng)籌考慮，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，以憲法和環(huán)境基本法為依據(jù)，對環(huán)境法律體系內(nèi)部各法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行全面審視，及時(shí)做好相關(guān)法律法規(guī)的廢改立工作。第一，對原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代制定的法律法規(guī)中沒有涉及的領(lǐng)域，如運(yùn)用市場機(jī)制解決環(huán)境問題的排污權(quán)交易制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等內(nèi)容，應(yīng)注意加以補(bǔ)充。第二，消除各單行法之間存在沖突的條款，保持法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、合理性。第三，增強(qiáng)法律的可操作性。環(huán)境立法中為數(shù)不少的法律被稱為“政策法”，比如，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律中存在著大量的指導(dǎo)性、建議性、鼓勵(lì)性條款，需要進(jìn)一步修訂完善，增強(qiáng)其執(zhí)行力和可操作性。第四，對實(shí)踐中急需而理論研究相對成熟的環(huán)境法律法規(guī)，如《環(huán)境損害責(zé)任法》、《生態(tài)補(bǔ)償條例》等，應(yīng)盡快進(jìn)入立法軌道。

　　(三)法典化:整合環(huán)境法律體系的未來可選路徑

　　上世紀(jì)80年代末90年代初，在有著深厚法典編纂傳統(tǒng)和強(qiáng)烈法典編纂情結(jié)的德國、法國等大陸法系國家，“環(huán)境法法典化”問題被提上議程，其中部分國家進(jìn)入了法典化的實(shí)踐。德國于1994年制定完成了環(huán)境法典的“教授草案”，1998年又制定出了環(huán)境法典的“專家委員會草案”。法國于1998年制定了《環(huán)境法典》，瑞典于1999年頒布并實(shí)施《環(huán)境法典》。在中國，學(xué)者們也對環(huán)境法要否法典化投入了極大的興趣。梳理學(xué)界的觀點(diǎn)，支持環(huán)境法法典化的觀點(diǎn)認(rèn)為:環(huán)境法典能夠?qū)Σ煌�環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行必要的統(tǒng)一，并將不同的法律規(guī)則有機(jī)地聯(lián)系起來，使環(huán)境法律體系統(tǒng)一，邏輯清晰;有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境法對形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性的更高追求;有助于提升環(huán)境法的地位與作用，加快環(huán)境法的發(fā)展。反對的觀點(diǎn)認(rèn)為:環(huán)境法這一新興法律部門不適宜于進(jìn)行法典化，環(huán)境法律制度具有分散性、復(fù)雜性、針對性和常新性的特點(diǎn)，企圖通過制定一部完備的法典來實(shí)現(xiàn)對環(huán)境領(lǐng)域的法律調(diào)整與規(guī)制只能是一個(gè)烏托邦;法典化會阻礙環(huán)境法理念的更新、調(diào)整領(lǐng)域的拓展以及調(diào)整方法的改進(jìn);難以真正有效地涵蓋與解決所有環(huán)境法律問題，完全統(tǒng)一環(huán)境法律制度，同時(shí)會給環(huán)境法律規(guī)范的充分有效的實(shí)施帶來許多問題。〔21〕筆者的觀點(diǎn)是，環(huán)境法作為新興部門法，其調(diào)整對象、調(diào)整方法尚處在不斷發(fā)展之中，制定中國環(huán)境法典的條件至少在目前尚不成熟。針對環(huán)境法律體系的協(xié)調(diào)性和邏輯性不足等問題，現(xiàn)實(shí)的解決路徑是通過對各有關(guān)法律法規(guī)的修改來解決。在未來環(huán)境法律體系相對定型、成熟后，法典化則不失為一條可供選擇的路徑。