2021年4月13日，日本政府宣布正式決定將福島第一核電站核污水排入大海。由此引發日本國民的不滿和質疑，中國、韓國等周邊國家紛紛表示反對[1]。福島核電站事故產生的核污水處置問題不只是日本國內問題，而是涉及相關利益國家及國際法的問題。日方處理核污水，不應讓國際社會買單。中國學者隨之展開的法理斗爭言之鑿鑿。若將福島第一核電站核污水排入大海，勢必造成嚴重的海洋生態損害，其后果責任如何?有關責任的追究機制如何?這是本文探討的問題。

　　一、核污水排海是否會引發海洋生態損害?

　　核污水含有大量的放射性元素成分，氚的含量最高，碳14、鈷60和鍶90的降解時間更長，這些放射性物質進入海洋的沉積物中很容易被海洋生物吸收，長久地影響海洋環境。因人的行為對海洋生態系統服務功能造成損害，進而破壞海洋生態平衡，影響人類的海洋生態利益，在考慮法律規制時，造成“海洋生態損害”的行為應承擔后果責任。相應地，有關法律責任被稱為“海洋生態損害賠償責任”。

　　核污水必須經過陸上處理，得到專家論證、在各方有效監測下才能考慮排海的方案。否則，其生態風險一旦轉化為生態損害，將是完全不可逆、不可治理的。當前，放射性污染物對環境和人類健康都有不確定性影響，故應考慮安全、穩妥的核污水處理辦法，絕非將核污水排入海洋。福島核電站泄漏事故發生后，我國學者對此進行了研究，發現其后果可能抬高我國海洋環境放射性本底水平，經過食物鏈積累，導致海洋生物畸變、生態功能減損、漁業可捕撈量減少、漁業資源大幅下降、生物多樣性減少、生物量減少。不難預見，如果福島核電站放射性污染水被排入海中，遲早會對我國海域造成生態損害。

　　二、海洋生態損害賠償責任的法理

　　以海為生的島國，在衡量采取電解法或其他能避免核水放射性污染的經濟成本與人為海洋生態損害給本國及世界上其他國家(有直接影響或間接影響的國家)造成的中長期損失時，之所以敢冒天下之大不韙，恐怕是因為世界上目前尚未運行成熟、有效的海洋生態環境損害賠償制度。

　　鑒于生態損害的復雜性、科學上的不確定性、動態性、預防性與爭議性等特點[2],應盡可能避免海洋生態損害發生。當前，無論是國際海洋法還是國際環境法，尚未明確規定(海洋)生態損害賠償制度，但體現了海洋生態損害賠償責任的法理，《聯合國國際海洋公約》第192條規定“各國有保護和保全海洋環境的義務”就是例子。此外，根據《聯合國國際海洋公約》第194條、第195條和第196條，即使排放已經達到最低標準，也存在一定的風險，應該采取相關的措施盡量減少可能帶來的風險。《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》對海洋環境污染預防、控制作出相應規定。不難看出，國際法層面有關海洋環境保護的規定只是明確了締約國的法律義務，并未確立違反義務的責任后果。1994年《核安全公約》規定“對相關核設施享有管轄和控制權的國家應當對核安全承擔責任”,卻未對“責任構成、責任方式以及責任追究方式”做出規定。由此導致在應對日本擬將核污水排海的事件時，國際社會難以運用國際法規則明確、有力地追究責任，并以后果嚴重的海洋生態損害賠償責任敦促日本政府停止其核污水排海的計劃。

　　反思這一問題，有理由認為國際法不必以后果嚴重的海洋生態損害賠償責任威懾締約國。國際環境法明確了風險防范原則，這是海洋環境保護尤其應當重視的基本原則。作為一項正在形成的國際習慣法，風險防范原則得以實施的關鍵是其具體的措施。這些措施當中，有強的風險防范措施，也有弱的風險防范措施，包括禁止、限制有毒有害物質的排放、傾倒、焚燒、運輸等，也包括保護海洋生物資源的作業方式的規范等。針對福島第一核電站堆芯熔毀帶來的海洋生態風險，全面考量核污水處理方案以期防范風險升級、釀成生態損害，是當務之急。2021年4月13日，日本政府宣布正式決定將福島第一核電站核污水排入大海之后，韓國聲稱將向國際海洋法法庭就日本核污水入海決定提起國際訴訟，申請臨時禁令，在最終裁決前禁止日本排放核污水，這是一種可行方案。當然，國際海洋法法庭在個案訴訟活動中對于涉案證據、司法鑒定要求之高、歷時之長，加之國際社會各種現實因素對司法的影響不容忽視。當然，上述原因并不應成為阻礙國際海洋法在未來國際協定中逐步確立海洋生態損害賠償責任法理與規則的因素。事實上，國際社會有關海洋生態損害賠償責任的法理斗爭不僅可以求得國際共識，亦可敦促日本政府在衡量核污水排海成本與海洋生態損害賠償責任的過程中明曉“讓國際社會買單”是不能承受之重。

　　海洋生態損害賠償責任由法理證成到法律設定，并非以實踐中一方主張、另一方擔責為目的。“刀的真義不在殺，在藏”。各國發展核潛艇、核武器的目的，不在使用，在國防。雖然有理由認為國際法不必以后果嚴重的海洋生態損害賠償責任威懾締約國，但是不能對此沒有規定。否則，風險防范原則在海洋環境保護中就難免成了宣示性規定，而少了問責機制。環境法的基本原則中，預防為主原則、風險防范原則與損害擔責原則相輔相成，互為照應。這是當代環境問題已由環境損害擴展為環境危險、環境風險的必然要求，也是法律權利、義務、責任的邏輯關聯對環境法治的要求。反映到海洋環境保護領域，由于海洋及其環境保護的國際性，以往在一國海洋環境法上規定的海洋生態損害賠償責任亦應在國際海洋法上予以規定，完善海洋生態損害賠償責任的國內法淵源與國際法淵源應有的聯系，為各國保護海洋環境提供法理支持和法律依據。

　　三、日本核污水排海的責任追究機制

　　以海洋立國的日本向來視海洋為非常重要的區域。日本于2007年4月通過的《海洋基本法》中，將海洋環境保護作為基本政策措施之一。同時，依據該法律設置了綜合海洋政策本部，由內閣總理大臣擔任本部長，內閣官房長官及海洋政策擔當大臣(此前由國土交通大臣或內閣府特命擔當大臣兼任)擔任副本部長，環境大臣等其他所有國務大臣為本部成員[3]。2008年3月，日本依據該法第30條的規定制定了第一期海洋基本計劃，大約每五年修訂一次，2018年5月制定了第三期海洋基本計劃。第三期海洋基本計劃對海洋環境的維持與保護做出了規定。2010年在日本舉辦的生物多樣性公約第十次締約方大會(COP10),制定了全世界生物多樣性的“愛知目標”,其中的“目標11”提出要保護10%的海岸與海洋，各國均在加速設定海洋保護區[4]。日本于2019年4月修訂了自然環境保護法，創建了近海海底自然環境保護區制度。該法律修訂后，日本在陸域、沿岸直至近海區域采取綜合的生物多樣性保護措施。

　　福島核事故發生后，經過對核安全監管機構大刀闊斧的改革，日本在核能領域已形成政府機關、核電企業、相關社會團體組成的三層關聯組織機構體系。同時，日本正計劃將全國核能電力來源比例進一步提升，并將核能作為未來國家重要發展戰略[5]。對于核污水處理方案，日本經濟產業省、環境省自福島核泄漏事故發生后的第二年，即2013年就開始研究11,并不斷放出風聲試探公眾的接受程度。因為反對的聲音太大，只得不了了之。而每一次風聲試探之后，日本政府不是去找更好的解決方案，而是去解決兩個問題：一個是怎么排放，一個是怎么解釋。

　　2020年2月，ALPS凈化水處理小組委員會發布的日本福島核事故處理核廢水處置方案評估報告結論認為，排入海洋與蒸汽釋放都是可行的方案。其中，排入海洋操作更為便捷，其他處置方案從經濟性、技術成熟性或時間方面考慮較差。2020年10月23日，關于東電公司福島第一核電站核污水凈化后的處理水處置方針，日本政府已決定放棄在當月敲定，預計協調工作仍需要一些時間。關于福島核電站處理水的處置方針，經濟產業相梶山弘志表示，要根據來自市民、地方政府及相關團體意見，“有必要進一步深化探討”[4]。然而，2021年，日本政府繼4月9日聲明基本確定將核污水排入大海之后，4月13日又正式決定將福島第一核電站上百萬噸核污水經過濾并稀釋后排入大海，排放將于兩年后開始。日本雖未說明具體排放期限、每次排放量以及排放區域，但可以預料的是，排放核污水必將是一項長期工作，可能持續數年。同時，東京電力公司計劃，將這些核污水從靠近海岸的儲水罐中排放入海。日本首相菅義偉公開表示，“日本政府作為一個整體將采取徹底的措施來打擊有害的謠言，在這些前提下，我們判斷向海洋排放是一個現實的選擇并決定了這一基本方針。”[6]由此看來，日本政府對于核污水排海的“正式決定”不僅反映對本國居民，特別是生活在海邊漁民的漠視，而且措辭之強硬表明日本政府此番放任海洋生態風險及其可能造成的損害。

　　那么，日本政府不在乎海洋生態損害賠償責任嗎?不得不說，福島核電站泄漏事故的責任主體東京電力公司早于2012年就開始國有化進程，日本政府入股投資，成為最大股份持有人，故東電遇到的麻煩、處理核污水的開支不斷，與日本政府休戚相關。在已經估量的核污水處理經濟成本與尚未提起的海洋生態損害賠償責任之間，日本政府的選擇項有目共睹，其一貫主張的“海洋立國”政策在此番“正式決定”面前可謂自我諷刺22。

　　再者，日本政府深諳其作為國內最高行政機構以一元化中央集權管理權威發表聲明后難有本國海洋環境監管部門再挑起責任追究機制。福島縣磐城市議會議員佐藤和良在接受電視臺記者采訪時說，“最大的問題是政府完全沒有聽從國民的聲音。政府關于排放核污水入海的計劃并沒有和國民充分協商，對此，福島縣民眾、漁業從業者、相關產業從業人員都表示反對。我認為這種日本政府單方面的強行規定是一種暴行。”日本政府正式決定公布核污水排海的計劃，也反映了海洋生態損害賠償責任的追究機制由政府及其部門掌控，政府在利益衡量中擬犧牲國內管轄海域乃至管轄外海域的海洋生態利益時，海洋生態損害賠償責任制度亟需其他制度配合保障，或者進行制度本身的改革。

　　據報道，日本漁業協會已向日本政府提出強烈抗議。日本全國漁業合作聯合會會長岸宏稱：“如果核污水排入大海，勢必對當地漁業生產造成影響，并會對日本漁業帶來極大禍根。”日本全國漁業合作聯合會也向日本農林水產省提交抗議書，明確反對海洋排放計劃[7]。日本國內民眾對政府的要求除了通過抗議、請愿等形式表達，亦可通過預防型訴訟的方式在日本國內提起。正如學者所言，預防型海洋生態損害賠償訴訟在對“不確定性”損害的前瞻性救濟以及體現風險防范原則方面較為接近預防性環境公益訴訟[8]。日本社會對環境保護有著深刻的認識，已建立了相對完善的生態環境損害賠償法律制度[9]。此番事件客觀上要求其完善其國內法上有關海洋生態環境損害賠償的責任追究機制。

　　日本的民間人士除了請愿、抗議外，還可考慮通過預防型訴訟的方式在國內提起訴訟，以期對“不確定性”損害進行救濟，體現環境法的風險預防原則。自2021年4月13日，日本政府正式確定核污染水排海的計劃后，面對國內反對、國外抗議，日本首相在公開發言中仍一意孤行。鑒于日本政府已成為東京電力公司近些年“國有化”進程中最大的股東，海洋生態損害賠償責任的追究機制在日本國內難以啟動，因為代表國家索賠的日本政府及其機構事實上已與責任主體存在資本關聯關系。而日本漁業協會、福島縣磐城市議會議員、承受巨大風險及損害的當地漁民，以及關注環境風險損害的日本民眾能否通過提起預防性環境公益訴訟來影響日本政府，可予關注。

　　四、結語

　　海洋環境面臨風險、損害，法理斗爭危中求機。歷史上沒有一個核電站像福島核電站這樣宣布排放核污水入海。這是一個沉重的時刻，也是一個關鍵時刻。日本之所以敢冒天下之大不韙向國際社會公然宣布核水排海計劃，與國際上尚未運行成熟、有效的海洋生態環境損害賠償制度不無關系。當前，國際法層面有關海洋環境保護的規定，只是在《聯合國海洋法公約》第192條規定了締約國在保護海洋環境方面的一般義務，即“各國有保護和保全海洋環境的義務”,在第194條規定了海洋環境污染預防，卻未確立違反上述義務的法律責任。歷史上，海上風險、事故出現往往推動重要立法的出臺或修訂，此次日本政府公布核污水排海決定能否推動海洋生態環境保護國際立法，從國際法層面夯實海洋生態損害賠償責任，完備預防型海洋生態損害賠償訴訟機制，令人關切。

　　從構建人類命運共同體的角度來說，針對日本政府正式確定將福島核污染水排海計劃的不負責任的行為，相關利益國家、國際組織都應給予高度重視，督促日本履行其應盡的義務。日本在這個過程中應當進行信息公開，保障公眾的知情權，與相關利益國家進行磋商，防止造成無法逆轉的后果。

　　我國作為日本近鄰和利益攸關方的國家，應當重視監測日本福島核污水滲漏對海洋環境的影響，并推動海洋生態環境損害賠償制度在國際法層面的完善。

　　我國是一個負責任的大國，正在積極參與全球海洋環境治理。如果日本需要我國提供相關的幫助，我國可以考慮提供幫助。這樣做有兩方面的作用：一方面，可避免日本核污水排放對我國海域造成危害;另一方面，對于全球海洋環境治理也具有促進作用，并維護我國負責任的大國形象。

　　參考文獻

　　[1]劉軍國,張朋輝,榮翌.核廢水排海決定極其不負責任[N] .人民日報, 2021-04-14(16).

　　[2]RICHARD J. L. The Making of Environmental Law[M]. Chicago:University of Chicago Press, 2004:8.

　　[3]李秀石.日本海洋戰略對中國的影響與挑戰[J] .人民論壇學術前沿, 2012(6);55-60.

　　《論核污水排海的海洋生態損害賠償責任》來源：《貴州大學學報(社會科學版)》，作者：梅宏