摘要:我國現行農村土地制度的基本確立可追溯自上世紀八十年代。近年來，隨著城鎮化進程的加速，政府頻繁征收農村土地，土地征收補償問題已成為 影響我國農村發展和社會穩定的重要問題，原有的土地征收補償制度無法滿足市場經濟的發展需求。如何改進和完善農村土地征收補償制度成為了重要課題。

　　關鍵詞:農村土地,土地征收補償,制度完善

　　去年11月28日，原國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論了《土地管理法修正案（草案）》對農民集體所有土地征收補償制度作出的修 改。本次修訂的主要內容是對舊法第47條進行調整。預計修訂后的第47條將刪去“按被征收土地的原用途給予補償，補償總和不超過土地被征收前三年平均年產 值的30倍”的內容，改為“公平補償”這一基本原則，就是按市場價格或同類土地的價格進行補償。對此修訂，引來各界廣泛解讀，姜明安教授曾提出的“補償標 準提升10倍以上”的說法更是引來熱烈討論。農村土地征收補償這一問題再一次成為社會焦點。但即便如此，筆者認為如此修訂似乎是頭疼醫頭腳疼醫腳，治標不 治本，對于解決我國存在的有關土地的核心問題仍無法得以解決。對此，筆者試從對現行農村土地征收補償制度的分析出發，提出改進和完善這一問題的思考。

　　一、現有農村土地征收制度的不足

　　（一）農村土地權屬模糊，補償收益主體不明確

　　《憲法》規定：“農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但這里的“集體”是一個模糊的概念，屬于哪個集體所 有，《民法通則》和《土地管理法》有不同的規定。《民法通則》規定：“集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有的，由村農業生產合作社等農業集體經濟 組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。”由此可見，土地的法律產權主體為村或鄉、鎮范圍 內的農民共有，而村農業生產合作社或其他集體經濟組織只是以“經營者或管理者”的身份出現。《土地管理法》又規定：“村農民集體所有的土地已經分別屬于村 內兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該集體經濟組織的農民所有。”顯然，目前土地產權界定在法律上是不統一的。政企分開政策說明鄉村行政組織和 鄉村合作經濟組織是兩個獨立的組織，但法律上土地產權主體卻是兩個，即《民法通則》將產權主體賦予行政村，《土地管理法》將產權主體賦予合作經濟組織。產 權的模糊違反了物權法定和一物一權的物權法原則，在實踐中的反映則是出現了大量村民小組、村委會、鄉鎮政府互相爭奪土地補償費的現象。

　　（二）“公共利益”界定模糊，濫用地權現象嚴重

　　我國在《憲法》與《土地管理法》中均規定需“公共利益的需要”才能進行土地征收，但現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共 利益需要”。實際操作過程中不難發現，“公共利益”的范疇實在寬泛，地方政府為了能盡可能多的進行土地出讓，想盡名目對農村土地進行征收，“公共利益”成 為了一個“最大的口袋”。過于原則性的規定為政府任意解釋“公共利益”為隨意擴大征地范圍提供了條件。一些地方政府往往會依據所謂的種種原因需要對“公共 利益”進行解釋，甚至打著各種“公共利益”旗號將征用上來的土地隨后變成了各種房地產、商業用地等。這樣就在無形之中擴大了“公共利益”的征地范圍。政府 濫用征用權，征地超出“公共利益”的范圍。

　　（三）補償范圍狹窄

　　在國外，不同的國家有不同的規定。如日本法對補償范圍作了如下規定：征用損失補償，按被征用財產的經濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通常 可能受到的附帶性損失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業、停業補償；營業規模縮小補償以及農業補償和林業補償；少數殘存地補償；離 職者補償；事業損失補償。德國法對土地征收補償范圍作了如下規定：土地或其他標的物權利損失補償；營業損失補償；征收標的物上的一切附帶損失補償。我國臺 灣地區土地法所確定的補償范圍則是：地價補償；改良物的補償；接連地的損害補償。

　　我國《土地管理法》第47條第2款規定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。”顯然，現行規定的補 償范圍過于狹窄：首先，我國將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上，與被征收土地有間接聯系以及因此而延伸的一切附帶損失均未 列人補償范圍。土地征收補償范圍沒有細化，只是嚴格限定在與被征收土地有直接關聯的經濟上損失，而對被征收人的間接損失，如殘地損失、經營損失、租金損失 等根本沒有考慮。這不僅違反了物權法的基本原理，還違反“公民合法私有財產不受侵犯”的憲法原則。其次，我國征地補償的權利損失僅限于土地所有權，沒有對 農民享有的土地承包權等土地其他權利的損失給予補償。在現行土地制度下，農民享有土地經營承包的收益權，該權利也為《物權法》和《土地承包經營法》所明確 規定。而實踐中，當土地承包經營權遭受征收制度侵犯時，國家卻忽視了對這個權利給予補償，農民因為得不到合理的補償將陷入困境。

　　（四）補償標準偏低

　　《土地管理法》對于補償標準的規定主要集中在第47條。對現行的土地征用補償標準，學界普遍認為該標準的規定存在明顯不足。焦點問題主要集中在 以下方面：（1）補償金額偏低。《土地管理法》對補償標準的修訂還是在1998年，時至今日已過去15年，隨著經濟發展和物價上漲，按照現有補償標準根本 無法維持失地農民的正常生活。（2）按原有用途補償，脫離市場價格。今年來土地市場持續火熱，動則十幾億甚至幾十億的土地出讓金讓地方政府嘗到甜頭，而城 市土地終歸太過有限，更重要的是城市拆遷改造難度大成本高，于是越來越多的在農村進行征地，然后再放入市場出讓。征地從農業用地一下變成了建設用地，產生 了成百倍的巨大增值，但被征地農民卻享受不到征地的巨大收益，仍然只能按農業用地的標準獲得補償，實屬不合理。（3）補償設定上限。在《土地管理法》第 47條中規定了土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。這一限制性規定使得原本定位就不高的賠償標準喪失了進一步上升 的空間。雖然08年以來，國務院出臺規定放寬了對不常上限的限制，但上位法的這一規定仍然給絕大多數地方農民獲得更高的補償金額造成了障礙。甚至有媒體報 道還犀利的指出該規定“如烏云蓋頂，注定了中國農民在土地被征收后的微薄補償。在中國從慢跑到狂奔的26年城鎮化進程中，征地在旁觀者眼中有時更像是一場 赤裸裸的‘掠奪’”。

　　（五）補償程序不正當

　　我國現行的土地征收補償程序分為“征地補償安置方案公告、報批征地補償安置方案、批準征地安置補償安置方案、土地補償登記、實施征地補償安置方 案。”在實際土地征收過程中，補償程序的運行存在著兩方面問題：（1）農民參與度低。雖然我國《土地管理法》第48條規定“征地補償安置方案確定后，有關 地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農民集體經濟組織和農民的意見。”但是，在我國土地征收的過程中，從方案的提出到征地的認證，被征地農民參與程序 都很有限。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而非被征地農民。作為利益主體的被征地農民，無權參與土地征收補償談判，更無權參與土地征收補償款使用方 式的決策。（2）征地補償本應是保障性措施，其目的是在征收土地用于公共利益的同時，保證失地農民的生活狀況不受影響，需要將補償程序前置，但我國現行 《土地管理法》中關于土地征收補償的制度并沒有明確規定這一前置程序，使得許多農民在沒有拿到補償款或者至難道部分補償款時其承包土地和其他土地已被征 收，使得農民失地后的生活條件失去保障。三、完善制度的思考

　　（一）確立征收補償原則

　　征收補償原則是具體補償制度的基礎，沒有明確的征收補償原則，具體的補償制度就沒有了保障，當出現具體案例適用不明情況時也沒有了參考標準。對 《土地管理法修正案》的修改宜將“公平補償原則”作為征收補償的基本原則寫入條文。這一修改將彌補現有法律的空白。對于如何理解“公平補償”，筆者認為， 地權以及土地上的財產權具有一定社會性，權利的行使可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但如果超出了財產權限制的范圍，應當給予合理的補償，否則財 產權將得不到有效保障。具體而言，對于可以舉證且具有客觀價值的具體損失，如遷移損失、營業損失等可以量化的財產損失，應當給予適當補償；而對于個人主觀 價值的損失，如生活權的損失、精神上的損失等，應當不給予補償。理由如下：首先，由于我國的基本土地制度仍然是以國家所有和集體所有為基礎，公民并不直接 享有土地的所有權，而是享有土地的使用權，嚴格意義上并不具有完整的產權，因此不宜對一切經濟損失和非經濟損失進行補償。其次，由于土地征收的結果使得農 民失去了原有的生產資料，對農民生產生活造成的影響不僅僅體現在征收當時，而是會一直延續很長時間，因此，如果只按照當時社會一般標準進行相當的補償并不 能夠真正保證失地農民能至少達到征地前的生活標準。

　　（二）明確“公共利益”范圍

　　《憲法》與《土地管理法》規定的“公共利益”顯然過于模糊。筆者認為，應當通過類型化的表述明確“公共利益”的范圍。這一點已經在2011年國 務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》中得以體現。《條例》第八條規定：“有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定： （一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資 源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規 定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”這是我國首次在法律法規中明確“公 共利益”的范圍，對于土地征收的條件具有很強的參考意義。

　　對公共利益進行類型化規定有很強的現實意義：第一，有利于對公共利益進行更為準確的界定和更為周密的保護。類型化的表述明確了公共利益的具體形 態，在法律上具有更強的操作性。第二，能夠更加有效的防止公共利益被濫用以侵害公民法人等的其他合法利益，如果公共利益概念比較模糊，政府自由裁量的空間 就比較大，這容易導致政府權力的濫用。在實踐中出現的征收征用等過程中的權力尋租現象，就與公共利益要件的過分模糊性有關。第三，有利于法官按照類型化標 準進行辦案，防止向一般性條款逃逸。

　　（三）提高征收補償標準

　　本次《土地管理法修正案》對第47條的修改中的一個很重要的內容就是刪除了原法中的按被征收土地的原用途給予補償以及補償總和不超過土地被征收 前三年平均年產值的30倍這兩項內容，同時提出了按市場價格進行補償的規定。足以可見立法者對提高征收補償標準的態度十分明確。首先，明確按照市場價格補 償是對于將土地增值收益納入征收補償標準的肯定。但被拆遷戶要求得到土地增值收益的權利申張得到了法律上的支持。然而，由于缺少相應的實施細則和制度保障 基礎，依據房地產市場價格進行補償的規定的實施仍然面臨著制度性的約束。[7]“漲價歸公”與“漲價歸民”的爭論不是可以簡而言之的，一方面需要看到土地 的增值是社會整體經濟發展水平在當地的投射，是政府的規劃與投資才帶動了區域地價的發展，但另一方面我們又不得不承認政府在土地一買一賣過程中獲得的“剪 刀差”與失地農民得到的補償相比實在難言公平。于是，接下來制度改進的重點應當放到對土地增值收益的分配上來。

　　另一方面，這次修訂在提高補償標準上還做出了取消補償上限的規定。但對于這樣的修改，各界也出現了不同的聲音。有國土資源部的官員曾表示，刪除 上限會造成新的社會不公平。在某些地區實際上早已突破了最高限額的規定，一些地方支付給農民的補償費甚至達到了100萬元/畝，出現了與土地出讓價格完全 倒掛的現象。華中科技大學賀雪峰教授也認為，一邊是東部發達地區對于“30倍”的事實突破，征地農民一夜暴富；另一邊是中西部地區遠未達到30倍的上限， 拆遷矛盾突出。對此筆者認為，一方面應當看到取消上限的積極意義，雖然一些發達地區征地補償早已突破上限，但大部分地區仍然受到上限限制，這一限制的存在 不僅沒有意義，而且是加大不同地區補償差距的重要因素。同時，我們不能忽視上述觀點所反應的現實狀況，應當在征收補償過程中重視“公平原則”，要在考慮地 方經濟水平與地價水平差異的基礎上做到補償公平。

　　（四）擴大征收補償范圍

　　雖然本次《土地管理法》的修訂并未對征收補償范圍作出修改，但筆者仍然認為現有補償范圍過于狹窄，應當進行擴大。（1）將被征收人的間接經濟損 失納入補償范圍，如殘余地分割損失，殘余地分割會導致土地利用規模的不經濟和土地利用效率的大大降低。比如為了新修道路征地，直接將原本的田地一分為二， 使得剩余土地無法恢復到征收前生產狀態，但政府卻只補償征收的那部分費用。除此之外，還應當包括，營業損失，搬遷費等。（2）將土地承包經營權損失納入補 償范圍。土地承包經營權為用益物權，通過行使土地承包經營權，農民實現了對集體所有土地的占有、使用、收益，具有明顯的財產屬性，政府的征地顯然會對土地 承包經營權造成侵害，因此，在征用農民承包的土地的過程中，不僅要向農村集體經濟組織支付對土地所有權的補償費，還應當向農民支付對土地承包經營權的補償 費。（3）擴大非貨幣補償范圍。筆者在前文曾提到，土地征收對農民生活的影響絕不僅僅是一時的，而是長期的，單一的貨幣補償是一種一次性的補償，但對于長 遠的生活沒有保障，因此需要擴大非貨幣補償范圍，具體可以包括：社會保險補償，入股分紅補償，就業安置補償等。

　　（五）完善補償程序

　　筆者認為，完善補償程序首先要確立事先補償機制。事先補償主要是指政府在取得土地所有權之前，必須就補償的范圍、標準、方式及補償會的支付時限 等方面與土地權益人達成一致，對土地權益人進行補償。《國有土地上房屋征收與補償條例》第27條規定：“實施房屋征收應當先補償、后搬遷。”這一規定同樣 值得農村土地征收補償制度借鑒。這不僅可以保障農村土地所有人的合法權益，還可以杜絕某些單位或干部利用手中權力克扣被征地農民的征地補償金。此外，嚴格 落實完善聽證制度，提高被征地農民參與度，提升被征地農民話語權，增強征收程序，補償標準等相關問題的透明度，進一步保障征收補償的公平與公正。

　　縱觀以上所述，我國農村土地征收補償制度的完善應當是全方位的，通過一部《土地管理法》并不能完成對整體制度的構建。我們有理由相信，在本次 《土地管理法修正案》頒布之后，政府會在短時間內制定相應的《農村集體土地征收和補償條例》進一步完善對農村土地征收補償制度，從而與《國有土地上房屋征 收與補償條例》形成呼應，完善我國土地制度的立法工作，打通我國土地管理制度的任督二脈，進一步維護農民的切身利益，維系農村的和諧穩定。