隨著經濟的發展，中國的大氣環境越來越不容樂觀，盡管我國大氣污染防治層面的法律體系早已建立，但是由于該法律體系本身的缺陷以及執法不嚴等原因，我國大氣污染情況并未得到改善，反而愈演愈烈。要想解決大氣污染問題，就必須采取合理有效的措施，而諸措施中大氣污染防治法律制度尤為重要。

　　摘 要 2013年初，大范圍霧霾重襲我國，中東部地區空氣污染指數頻頻破表，PM2.5開始進入我國群眾的視野，成為大家密切關注的焦點;截止2014年5月，我國的霧霾天氣不僅沒有好轉，反而愈演愈烈，并且持續到我國西南部，中國的土地籠罩在一層又一層的深霾之中，種種現象表明：我國大氣污染形勢已非常嚴峻。令人遺憾的是，我國目前大氣污染防治法律體系雖有發展，但尚不健全，這給我國大氣污染防治工作帶來了不少阻礙，我們應當學習和借鑒國外大氣污染防治立法的先進經驗，構建適宜于可持續發展戰略的大氣污染防治法律體系。

　　關鍵詞 核心論文發表,大氣污染,立法,執法

　　一、大氣污染的定義及我國大氣污染的現狀分析

　　(一)大氣污染的定義

　　要分析我國目前大氣污染防治的法律體系，我們不得不先厘清大氣污染的定義。根據國際標準化組織(ISO)的定義，大氣污染是指由于人類活動或自然過程引起某些物質進入大氣中，呈現出足夠的濃度，達到足夠的時間，并因此危害了人體的舒適、健康、福利或環境的現象。

　　我們知道，大氣是由多種物體組成的混合物，各組成物的比例是相對穩定的，而某些物質進入大氣會改變大氣的組成，持續一定的時間就會對大氣環境造成破壞，這種物質我們將其稱為污染物。根據我國即將于2016年1月1日起在全國范圍內實施的最新《環境空氣質量標準》可以看出，我國的大氣污染物主要是：二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、PM2.5、PM10、氮氧化物、鉛等。

　　(二)我國大氣污染的現狀

　　從我國環保部官方網站實時發布的各城市空氣質量指數(AQI)可以看出，我國大氣污染的程度已非常嚴重，據統計，2013年采用新空氣質量標準的74個城市中，只有3個城市達到了空氣質量二級標準(即達標) ;其他尚未開始實施新空氣質量標準的城市污染程度也令人堪憂。

　　2014年開年以來，各地空氣污染指數頻頻被刷新，我們度過了一個最為“昏暗”的春天。2014年1月16日，北京發布了今年首個重污染藍色預警;2014年2月23日，環保部通報，我國有100多萬平方公里的國土面積遭遇灰霾污染，北京、河北等地為重度污染;2014年3月，山東省氣象臺發布霾黃色預警，120多個高速收費站關閉;廣州大部分地區遭遇霧霾襲擊;2014年5月，北京在立夏日出現高溫霧霾天氣，全市35個監測站空氣質量無一低于5級重度污染;成都氣象臺發布霾黃色預警，環境監測中心數據顯示，成都市大部分地區持續重度污染……我們賴以生存的空氣正在遭遇史無前例的破壞。防治大氣污染迫在眉睫!

　　其實，我國大氣污染嚴重并不是最近兩年才出現的，但是污染程度卻愈加嚴峻，不得不引起我們的深思。目前我國大氣污染源主要是：自然污染源、生活污染源、工業污染源、農業污染源、交通污染源等。我們可以上述污染源中窺探大氣污染日益加劇的原因主要包括：環境保護意識淡薄;能源利用不合理，浪費嚴重;技術落后，不管是能源可持續性利用的技術還是污染治理技術都很落后;汽車尾氣排放超標;大氣污染防治的法律體系不健全，執法不嚴。而在上述諸多原因中，法律體系不健全和執法不嚴是最為重要的原因。

　　二、我國大氣污染防治的法律體系及存在的問題

　　(一)我國目前大氣污染防治的法律主要由以下幾部分構成

　　1.以《憲法》為根基。作為國家的根本大法，《憲法》第二十六條明確規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”這為我國防治大氣污染的立法奠定了基礎。

　　2.以《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律為框架。我國的大氣污染防治法律體系是建立在《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律之上的，上述法律從政府部門對大氣環境保護的監督管理職責、對企業的排污許可管理、針對各不同污染源的防治措施、企事業單位污染大氣環境應承擔的法律責任等多方面建立了大氣污染防治的法律框架。

　　3.以《民法通則》《侵權責任法》《刑法》等法律為補充。《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律規定了企事業單位或個人污染大氣環境時應當承擔的法律責任(主要是行政責任)，但并不完善，因此通過《民法通則》《侵權責任法》《刑法》等法律補充規定了污染大氣環境的行為人應承擔的民事責任和刑事責任。

　　4.以《大氣污染防治行動計劃》《環境空氣質量標準》等規范性文件為指引。為了保護大氣環境，防治大氣污染，我國國務院及環保部門陸續出臺了《環境空氣質量監測規范》《大氣污染防治行動計劃》《環境空氣質量標準》《大氣污染防治先進技術匯編》等規范性文件，主要從空氣監測、防治措施、防治技術等層面為大氣污染防治提供指引。

　　5.以各地大氣污染防治規范性文件為依托。大氣污染防治需要靠各地政府的支持和各地企事業單位及個人的配合，隨著大氣污染的日益加劇，各地方政府紛紛出臺或正在醞釀出臺大氣污染防治的地方性法規或規范性文件，比如北京、陜西、烏魯木齊、濟南、南京等省市出臺了《大氣污染防治條例》;石家莊、珠海、成都等市出臺了《大氣污染防治管理規定》;包括北京、河北、重慶、四川等在內的31個省及直轄市與環保部簽訂了《大氣污染防治目標責任書》……以上規范性文件成為各地政府防治大氣污染的依托。

　　(二)我國現存的大氣污染防治法律體系存在以下問題：

　　1.大氣環境質量標準和大氣污染物排放標準更新不及時。我國現行的《大氣污染防治法》修訂于2000年;我國制定的《環境空氣質量標準》從1982年開始實施，在長達30多年的時間里，該標準僅僅修訂了3次，而由于我國不同地區的空氣污染特征、經濟發展水平和環境管理要求差異較大，新增指標監測需要開展儀器設備安裝、數據質量控制、專業人員培訓等一系列準備工作等原因，現行標準(即GB 3095―2012)要分步實施，2016年1月1日才在全國范圍內開始實施;我國現行的大氣污染物排放標準制定于1996年，更從未進行修訂。 　　2.我國目前全國統一的空氣污染應急預案機制并不健全。國務院于2013年發布的《大氣污染防治行動計劃》提出要建立區域協作機制及制定應急預案，我國今年修訂的《環境保護法》第二十條也規定建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，但是上述兩個文件都只是提出了綱領性的要求，并沒有可供執行的具體措施。

　　3.企業對大氣造成污染的違法成本太低。我國現行的法律體系對企業的違法行為處罰力度不夠。我國現行法律體系中規定了企業違法行為及造成污染事故的行為應承擔的法律責任，包括行政處罰、民事賠償責任及刑事處罰。但是相對于造成的損失而言，行為人要承擔的違法成本明顯過低，比如行政罰款金額低、刑事責任(最高刑為七年)過低等。現行的法律法規對污染單位及責任人違法行為的處罰力度太低，造成了責任人承擔的違法成本遠遠與其收益不成正比，無法達到懲治及警戒的目的。

　　4.“誰污染，誰付費”的制度存在缺陷。我國目前誰污染，誰付費的制度主要是：在發生污染后，由企業自己出資治理，。但實踐中企業出于對成本和效率的考量，通常是選擇并不專業的機構或者選用最簡便但有效性差的方式進行治理，也不理會最終達到的效果。

　　5.行政部門公布空氣污染狀況的制度不完善。我國法律僅規定了環保部門應當定期發布大氣環境質量狀況公報，但是這只是原則性的規定，多久發布一次、發布方式等并未進行明確;沒有規定環保部門不公布或者公布的數據不真實時應當承擔什么責任。

　　6.執法不嚴的現象普遍存在。雖然我國大氣污染防治的法律體系已經建立，但是由于執法部門執法不嚴，導致許多法律法規難以得到貫徹實施，甚至成為一紙空文。執法部門執法不嚴的原因很多，其中一項重要原因就是我國官員考核制度的不合理，雖然2013年12月中共中央組織部發布了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，強調要在官員考核制度上突出科學發展導向， 要把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內容，要強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重;新修訂的《環境保護法》第二十六條也強調：“縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。”這表示了我國政府要大力改進對官員考核制度的決心，不再單純強調經濟GDP，但是具體的措施并不完備。很多官員為了地方經濟的發展，而對污染企業一路開綠燈的現象仍然比較普遍;另一方面，對政府部門缺乏問責也是導致執法不嚴情形的一大原因，現行法律大多只重視企業的法律責任，而不規定或較少規定政府部門不依法履職的法律責任。一旦失去法律責任的威懾，政府有法不依、執法不嚴的現象勢必日益惡化。 同時，我國相關法律本身的缺陷也是執法不嚴的理由之一，比如環保部機動車排污監控中心副主任丁焰說到：“《大氣污染防治法》實施近14年，其中第53條規定卻從未被執行過。執法主體不明是法律無法執行的重要原因。”

　　三、國外大氣污染防治工作的經驗

　　其實，大氣污染并不是我們國家面臨的獨特難題，早在20世紀初，資本主義國家就出現過大范圍的大氣污染事件，給他們的環境造成了極為不利的影響，資本主義國家花取了大量的時間和金錢進行治理，取得了較好的成果。我們應該從中汲取一些有用的經驗：

　　(一) 英國

　　英國從19世紀開始遭受霧霾的困擾，其首都倫敦更是被稱為“霧都”，1952年，被稱為20世紀十大環境公害事件之一的“倫敦煙霧事件”在倫敦“上演”。這次“黃色毒霧”奪去了120000人的生命，使很多人都患上了支氣管炎、冠心病、肺結核乃至癌癥。造成這起事件的原因就是空氣污染。 這次事件之后，英國下定決心治理大氣污染。英國防治大氣污染的法律體系主要是：

　　1.以“清潔空氣法”和“制堿等工業法”為基礎。《清潔空氣法案》首先規定設立無煙區，無煙區中只準許使用無煙煤、焦炭、電、煤氣、低揮發性鍋爐煤、燃料油，禁止使用其他燃料;其次，無煙區住戶改造爐灶以適應新燃料，并在冬季采取集中供暖，同時還對煙塵標準作出定義，規定超過“林格曼二度”的煙塵為黑煙，超過“林格曼四度”的為濃煙。最后，新建工業鍋爐在使用時盡量不排放黑煙;地方管理局有權禁止煙囪高度不夠的建筑的建設。《制堿等工業法》規定有污染的生產工藝每年登記一次;登記的條件是，必須采用可有效連續使用的最佳設施，以防止有害氣體的排放;某些工藝還需要規定酸性上限濃度;經過登記后的工藝，不得排放黑煙。

　　2.規定了多項行業標準。1967年，英國政府發布有關提高煙囪高度的通告;1990年，英國頒布《環境保護條例》，并制定了78個行業標準。1991年，進行了新標準的修訂，修訂較嚴格，并與歐共體標準相一致。

　　3.轉變交通戰略。上世紀八九十年代，有關部門出臺了轉變交通發展的措施，包括推廣公共交通、步行、騎自行車等節油、無污染的出行方式;轉化交通發展戰略，減少對小汽車的依賴，有效降低機動車二氧化碳排放量;改變機動車的設計及燃油結構;設立1000英里長的自行車線路網;加強交通管理等內容;所有在英國出售的新車自1993年1月起，都必須加裝催化器，從而減少氮氧化合物的污染。

　　(二)德國

　　40多年前，穿過德國魯爾工業區的萊茵河泛著惡臭，兩岸森林遭受酸雨之害。而今，包括萊茵河流域在內的德國多數地區實現了青山綠水，空氣清新，這與德國實施“空氣清潔與行動計劃”密不可分。德國的“空氣清潔與行動計劃”減少可吸入顆粒物的方法主要有兩種：一是限制釋放顆粒物，例如車輛限行、限速、工業設備限制運轉等，并設立“環保區域”，德國超過40個城市設立了“環保區域”，只允許符合環保標準的車輛駛入;二是通過技術手段減少排放，例如給汽車安裝微粒過濾裝置。德國于2007年立法補貼安裝微粒過濾裝置的柴油發動機汽車，并對未安裝過濾裝置的車輛征收附加費。此外，德國還采取了一些“軟措施”，如呼吁民眾節能減排，使用節能家電、多搭乘公共交通以及騎車出行等。 　　(三)美國

　　美國于1955年頒布了《空氣污染控制法》，并于1963年制定了《清潔空氣法》，成為大氣污染防治的主要法律依據。上述法律明確了聯邦負責制定全國空氣質量標準，州負責制定本州達標方法與時間表，地方負責具體實行并針對本地特殊情況對此進行補充的大氣污染防治三級管理體制。 1971年，美國政府頒布了《國家環境空氣質量標準》，要求對6種空氣污染物進行管制。同時美國實行大氣排污許可證制度，并對排污企業進行監管。1993 年，經美國環保署批準，南海岸空氣質量管理局開始實施全美第一個、也是世界上首個區域空氣污染排放交易計劃(RECLAIM)，允許企業買賣排放配額，利用市場機制促進減排。 (四)日本。日本的大氣污染問題在20世紀60年代日益突出，主要表現是亞硫酸氣體構成的“白煙”，造成這一問題的主要原因是過度集中的工業排放。因此日本1968年制定了《大氣污染防治法》，依法推進大氣污染的治理，通過對人為污染源進行分類管理，依據社會發展情況變化，采取制定(并不斷修改)標準、嚴格監管、技術防控、信息公開等措施進行綜合治理，成效比較顯著。 同時，日本自2012年10月開始對石油、天然氣等化石燃料征收“地球溫暖化對策稅”，即環境稅。所征環境稅將主要用于節能環保產品補助、可再生能源普及等。

　　四、對策及建議

　　我們可以看到，發達國家治理大氣污染最主要還是從立法層面開展，針對我國現行的大氣污染防治法律體系的完善，擬提出如下建議：

　　1.及時更新大氣環境質量標準和大氣污染物排放標準。筆者認為經濟發展不均衡和技術水平滯后等并不能作為延期施行空氣質量標準的理由，在空氣污染防治這一領域，重點在于“防”而不是“治”，隨著經濟的發展，新的污染源及污染方式在不斷地出現，比如現在污染最為嚴重的是PM2.5，比如甲醛污染等新的污染方式出現，有必要根據實際情況的變化及時地對新的污染物及污染方式進行約束。因此筆者建議根據經濟發展及大氣污染情況的變化及時修訂大氣環境質量標準及大氣污染物排放標準，并且明確修訂的大氣環境質量標準及大氣污染物排放標準應立即生效;對《大氣污染防治法》進行修改，將新的污染物及新的防治污染方式納入法律之中;加大國家財政對經濟及技術落后地區的監測裝備、人員培訓等的投入。

　　2.建立空氣遭受嚴重污染時的應急預案機制。筆者建議通過法律的方式建立在空氣遭受嚴重污染時的應急預案機制，規定：第一，全國適用統一的空氣質量指數標準進行監測(雖然新修訂的《環境保護法》規定統一環境質量監測站點的設置，對重點區域、流域實行統一規劃、統一標準、統一監測;但是該法也規定地方可制訂嚴于國家標準的地方環境質量標準;并且目前我國新的大氣環境質量標準在我國是分階段實施，故不同地區有不同的空氣質量指數標準之現象是存在的)，根據空氣質量指數及一定時間內遭遇重污染天數將空氣污染進行不同的預警分級，并規定各級預警由誰進行批準，由誰進行發布;第二，根據不同的預警級別，規定當地政府部門有權采取不同的響應措施，比如強制中小學校停課、強制市民盡量不外出、限制車輛行駛、禁止大排量汽車進城、工地現場停止施工、企業限產等;第三，明確各職能部門應制定與本部門職能相關的專項應急預案，根據發布的預警級別啟動專項應急預案;第四，加強對應急預案執行的監督。應明確各部門在應急預案中的職責，并明確在啟動專項應急預案后，由同級監察部門對應急預案的執行進行監督，對不履行職責或未有效落實應急預案的行政部門及領導處以行政責任;第五，建立區域聯防聯動機制。《大氣污染防治法》修改草案中提到了建立區域聯防聯動機制，具有積極的意義，應該盡快確定下來。筆者認為應：(1)建立跨省、跨市、跨區的聯合監測、信息共享等配套制度;(2)當空氣污染由一個行政區劃跨越到另一個行政區劃時，由污染源所在地省、市或區級環保部門在本省、市或區級人民政府的領導下負責牽頭實施區域聯動應急，在無法確定污染源所在地時由污染較嚴重的省、市或區級環保部門在本省、市或區級人民政府的領導下負責牽頭實施區域聯動應急，其它受空氣污染波及或影響的相鄰省、市或區級環保部門參加區域聯動應急，共同處置跨省、市或區的空氣污染事件，對污染源進行調查并進行通報。(3)跨區域聯防聯動統一由跨省、市或區的共同上一級人民政府進行指揮。(4)如果相關的領導或部門未落實或者不配合區域聯動機制應當承擔行政責任。

　　3.加大對企業違法行為的處罰力度。筆者建議對建筑企業，要規范企業施工，鼓勵施工企業采取有效措施減少污染;對工業企業則要限制大型鍋爐和工業設施排放標準，對于重污染的煤廠及電廠要限制或者關停;對汽車尾氣的排放設置上限，對生產超排量汽車的企業要進行整頓直至責令其停產;對惡意排污、超量排放、惡意焚燒、造成重大污染危害的企業進行停產、停業的行政處罰;對上述污染單位及相關責任人施以與其違法排污所得掛鉤的罰款并加大罰款力度;提高《刑法》中重大環境污染事故罪的刑事責任。

　　4.變革 “誰污染，誰付費”的制度。當企業的污染已經對社會的公共安全產生影響時，就已經不再是一個企業自己就可以決定的事情，而需要政府的介入。因此筆者建議：在發生污染后，由環保部門通過合法程序采購具有相應資質的服務企業進行治理;治理完成后，由環保部門或者環保部門通過合法的采購程序確定的有資質的鑒定機構(不能是進行治理的單位)進行鑒定，看治理是否達標，并將結果向社會公開。這期間所產生的費用全部由排污企業承擔。

　　5.尊重和保障公民的知情權。筆者建議進一步明確區、縣級環保部門每日或每周全面公示環境污染監測指數，拓寬公布監測指數及空氣情況的渠道，可以在網站上發布，也可以在新聞媒體上公布，甚至可以通過向公民發布手機短信的方式公布空氣指數;如若環保部門不公開或公開的數據不真實、不全面的，應當承擔相應的行政責任。

　　6.把空氣污染防治作為對政府官員業績的重要考核指標之一，加大執法力度。筆者建議將空氣污染的防治作為重要的考核指標之一，比如規定：地方政府應當加大發展綠色公共設施，大力發展城市交通工具、大面積建設綠地、濕地、公園等，并將其作為政府業績的一項考核標準;一個季度(或者一個月)，當地的空氣質量優良天數必須達到多少天，否則該季度(或該月)考核不合格;建立“一票否決制”，即對發生惡性空氣污染事故的地方政府官員一票否決，不允許其再擔任領導職務;同時，應建立公眾對政府及官員落實防治空氣污染制度及對空氣污染行為行使監管權進行監督的制度，對環境保護行政機關、地方政府的工作人員存在包庇、隱瞞、通風報信、或怠于履行監管職責的，應嚴厲追究其行政責任及刑事責任。另外，針對部分法律法規未明確執法主體而帶來執法障礙的情況，應當及時將這些法律法規進行清理，并明確執法主體。

　　注釋：

　　武欣鵬.我國大氣污染防治法律制度研究.http：//www.doc88.com/p-8136 147 741 765. html.

　　《2013年全國74市中 僅3市空氣達標》，載于2014年3月9日《揚子晚報》A04版;

　　王薔.霧霾入侵 法律為何擋不住.北京晚報.2013年12月16日第36版.

　　《大氣法第53條實施以來從未執行 執法主體不明法律描述不清是主因》，載于《法制日報》2014年6月4日，第06版.

　　載于英國移民網http：//www.workpermit.com.cn.

　　夏琪《英國治理大氣污染的救贖之路》，載于2013年1月15日《法治周末》，http：//www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/1886.