摘 要 地方立法質量與立法數量的統一是地方法治建設的前提條件，地方立法效果評估作為提升立法質量的重要措施逐步得到立法機關和公眾的認可。本文通過對地方立法效果評估基本概念的介紹，針對我國當前地方立法效果評估實踐中存在的問題，提出了構建地方立法效果評估體系的建議。

　　關鍵詞 價格理論與實踐,立法效果評估,評估主體,評估標準,評估程序

　　地方立法質量與數量的協調統一是創建良好地方法治環境的前提條件。改革開放后，我國地方立法的數量顯著增加，但很多地方立法沒有起到應有的作用，因此如何保障地方立法數量與質量的統一已成為立法部門的一大難題。而通過建立地方立法實施效果評估體系為地方性法規和地方政府規章的“立、改、廢”提供依據以提高地方立法質量已經逐漸被各級擁有地方立法權的機關所認可。

　　一、地方立法效果評估的概念

　　地方立法效果評估是指有特定的主體，根據一定的原則、標準和程序，對已經實施的地方法規和地方政府規章的效果，進行綜合性評價，并將評價結果作為地方立法“立、改、廢”依據的活動。地方立法效果評估制度作為立法的繼續和延伸，立法效果評估的內容涉及立法技術、立法的執行和實施績效等多個層面，與立法監督檢查活動有明顯的區別，具體體現在以下幾個方面：

　　第一，地方立法效果評估更具客觀性。立法效果評估的客觀性來源于評估主體的多元化。而評估主體的多元性在一定程度上反映了立法效果評估制度的社會價值。地方立法效果評估主體有法定評估主體和非法定評估主體之分。其中法定評估主體包括立法機關、執法機關和立法授權的其他機構;非法定評估主體是指法定評估主體之外的公民、法人和其他組織。這些評估主體在評估活動中必須處于中立的位置，根據實現確定的評估標準和原則，對收集的信息做出客觀的分析評價。

　　第二，地方立法效果評估更具民主性。在立法效果評估過程中，尤其是收集整理分析和分析信息資料階段和論證評估結論階段都需要保證公眾和專家學者的廣泛參與，全面調查了解行政執法機關、社會團體、企事業單位、公民的意見。對于公民、法人和其他組織通過各種方式提供的評估信息資料和意見、建議，評估主體應當認真研究處理并采取適當方式進行反饋，保證地方立法效果評估的民主性。

　　第三，地方立法效果評估更具全面性和系統性。地方立法效果評估往往是針對評估對象，不局限于法規條文本身，而是針對地方立法的合憲合法性、立法之間的銜接、立法的實施效果等內容進行全面而系統的評價，分析得失，權衡利弊。

　　二、我國地方立法效果評估現狀及其存在的問題

　　(一)我國地方立法效果評估的現狀

　　一部地方立法的質量如何，除了了看其內容、立法技術外，更重要的是看其實施效果怎樣，是否達到了制定地方立法所預期的目的。因此立法效果評估能夠有效地檢驗地方立法的成效。地方立法效果評估制度作為提高立法質量的有效措施，最早來源于西方國家。為了提高法律、規章的嚴格性和質量，美國、澳大利亞、愛爾蘭、新西蘭和歐盟都廣泛開展法律效果評估。① 20世紀末到本世紀初，我國的立法效果評估實踐逐步在各地展開。一些地方政府法制辦、省級地方人大以及國務院法制辦，都相繼啟動了立法后評估的試點工作。其中，安徽省人民政府法制辦自 1999 年開始，每年選擇 3 至 4 部政府規章，與相關實施部門聯合進行規章實施效果測評，向省政府提交測評報告，并提出修改和廢止相關規章的建議，取得了較好的效果。②2005 年 7月至 2006 年 4 月，上海市人大常委會對《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》開展了歷時近10 個月的立法后評估工作，最終形成了評估報告，并提交市十二屆人大常委會第二十七次會議審議。這是上海市人大常委會組織的首次立法后評估，在評估的方法和手段上都進行了一系列積極的探索，積累了寶貴的經驗。③據不完全統計，自 2000 年以來，山東、甘肅、重慶、云南、福建、海南、吉林、太原、武漢、北京、上海和深圳等省市人大常委會對其制定的地方性法規，安徽、河北、杭州等省市政府對其頒布的政府規章都相繼開展了立法效果評估工作。④這些地方立法效果評估實踐取得了良好效果，對相關地方立法的可操作性、可接受性以及規避執行的原因等方面進行了全面的調查評估，對其中發現的問題及時予以解決，在立法機關和社會之間形成了一種良好的互動，有效推進了地方立法的科學化和民主化進程。

　　(二)我國地方立法效果評估存在的問題

　　雖然我國很多省市已經在地方立法效果評估方面開展了有益的探索，但截止目前地方立法效果評估仍沒有成為地方立法機關的規范化和常態化的工作內容，這也導致存在問題的地方立法沒能及時修改或廢止。綜合分析我國各地所實施的立法效果評估活動來看，問題主要集中在以下幾個方面：

　　第一，各地對立法效果評估工作的意義認識不到位。由于地方立法效果評估在我國仍處于起步探索階段，目前尚未形成普遍認可、共同遵循的立法效果評估制度，其在地方立法中的意義沒有被擁有地方立法權的機關的足夠關注。這也導致有些執法機關和被調查的對象對評估活動的配合度不高，社會公眾對立法效果評估活動的關注度和參與度較低，這在一定程度上降低了地方立法效果評估的質量和實際效用。

　　第二，評估主體過于單一，缺乏廣泛性。地方立法效果評估主體包含評估動議主體、組織主體、參與實施主體等。在我國的地方立法效果評估實踐大多是采用自上而下的評估方式，因此評估動議主體往往與組織主體重合，既由地方法規或者規章的制定主體提出評估動議并組織實施評估活動，有的時候則由組織主體委托第三方即評估中介組織或者高校、科研院所來實施。這種以相對單一的評估主體，缺乏社會公眾的廣泛參與，從而導致地方立法效果評估結論的客觀性收到一定程度的影響。 　　第三，評估過程過于封閉，欠缺公開性。由于當前的地方立法效果評估大多處于自發和半自發的狀態，整個評估活動都由組織主體和實施主體掌控，加之評估信息公開沒有制度化和規范化，使得社會公眾很難參與這種相對封閉的評估活動，這也使得評估結論的科學性和民主性受到一定程度影響。

　　三、我國地方立法效果評估體系的構建

　　地方立法效果評估在堅持地方立法實效性和合法合理性，提高立法質量中的作用不可忽視，因此我們有必要針對我國當前地方立法效果評估中存在的問題，建構一套立法效果評估體系，進而充分發揮地方立法在促進法治建設、經濟發展和社會進步等方面的積極作用。

　　(一)確立地方立法效果評估的原則

　　1.客觀公正原則。該原則是地方立法效果評估活動必須遵守的首要原則，它要求評估主體必須對地方法規和地方政府規章的執行情況作深入的調研，在調研數據和信息的基礎上，充分了解規范性法律文件的適用主體、社會團體、企事業單位和社會公眾的意見，進而客觀公正地得出評估結論，對地方規范性法律文件的“立、改、費”提出相關建議。客觀公正原則還要求評估主體避免主觀臆斷，克服部門利益、地方利益傾向。⑤盡量保證評估主體的多元化和中立性，防止立法效果評估流于形式，確保評估結論的質量。

　　2.程序公開原則。地方立法效果評估結論的客觀真實離不開評估程序的公開。該原則要求在評估活動的過程中，組織者應對評估的實施主體、評估對象、評估標準和評估結果通過各種途徑和媒介向全社會公開，但涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的除外。

　　3.民主參與原則。立法過程強調開門立法、民主立法，地方立法效果評估作為立法的延伸和繼續，也應堅持民主參與原則。該項原則要求評估組織主體也充分保證社會公眾在了解評估相關信息的基礎上，給其提供各種方式和途徑對地方立法提出建議和意見，并及時對社會公眾提出的意見和建議進行反饋，提高公眾參與立法的積極性和實效性。

　　(二)確保地方立法效果評估主體的多元化

　　地方立法內容多是各地普遍關注和關系到地方發展的重大問題，也涉及群眾的切身利益，因此確保地方效果評估主體的多元化，實現既有內部評估主體，即制定機關或者實施機關，也有社會團體、社會中介組織、專家學者以及社會大眾等外部評估主體的參與，這對保證評估結論的客觀公正有著重要的意義。

　　(三 )建立科學合理的地方立法效果評估標準

　　評估標準是實施地方立法效果評估時所采用的標尺，只有建立科學合理的評估標準，才能實現通過評估來體現地方立法的實際效益。筆者認為，就地方立法而言，評估標準應該包含以下幾個方面：

　　第一，法制統一性標準。這也是地方立法效果評估的首要標準，即審查地方性法規和地方政府規章的具體規定是否與憲法、法律等上位法統一，是否與其他處于同一位階的規范性法律文件協調一致。尤其是隨著上位法的“立、改、廢”，地方立法的內容是否與上位法的立法精神、基本原則和具體規定有相抵觸、相矛盾的現象。

　　第二，合理性標準。“立法內容的合理性主要表現為合規律性和合利益性。”⑥衡量地方立法的好壞非常重要的一個內容就是看其是否符合經濟社會發展的需要，所規定的各項內容和措施是否合理得當。

　　第三，實效性標準。該標準就要求對地方立法在實際生活中是否具有可操作性，是否得到了良好的執行和遵守，是否是以較小的成本實現了預期的立法目的。

　　(四)確立規范的地方立法效果評估程序

　　評估程序對于立法效果評估活動來說并非可有可無的，因為它本身就是對地方立法效果評估過程的監督和制約，規范的評估程序不僅可以防止評估主體出現恣意專斷行為，而且可以提高評估結論的科學性、公正性和權威性。

　　一般地方立法效果評估分為三個階段，即評估的啟動、評估的實施和評估總結。在評估啟動階段，評估主體需要制定地方立法效果評估方案，確定評估對象、評估范圍、評估標準和評估方法等內容。在評估實施階段，評估主體主要根據之前確定的評估方案實施評估活動，組織相關的調研活動，聽取執法機關、社會團體、科研院所以及社會公眾的意見和建議。對于公民、法人和其他組織通過各種方式提供的評估信息資料和意見、建議，評估主體應當認真研究處理并采取適當方式進行反饋，保證地方立法效果評估的民主性。在評估的最后階段，評估主體的工作主要是整理分析實施階段所獲得的各種信息和數據得出評估結論，為地方立法的“立、改、廢”提出意見。

　　(五)建立地方立法效果評估結果的應用處理機制

　　地方立法效果評估的目的是通過對立法的評價檢驗，提高地方立法的質量。為了達到這一目的，我們可以通過建立立法效果評估結果的應用處理機制來保障評估結論的作用最大化，以使評估工作保有連續性。建立地方立法效果評估結果應有處理機制首先保證評估結論具有強制效力，并且及時對評估結論的落實情況進行跟蹤檢查。其次，需要建立問責制，對評估結論中總結的問題及時對立法機關或者執法機關進行問責。

　　注釋：

　　①俞榮根，地方立法后評估研究.中國民主法制出版社.2009.

　　②許汶，許楓.對地方政府立法后評估制度的幾點思考.中共青島市委黨校青島行政學院學報.2007 (2).80-82.

　　③郭光輝.《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》立法后評估工作追記.中國人大.2007(8).27-28.

　　④宋愛琴，立法效果評估評理論與實證研究.上海社科院.2008.8-9.

　　⑤陳琚琚，論行政立法后評估制度之構設.蘭州學刊.2006(11).161.