中小企業融資難是阻礙中小企業發展壯大的最主要難題，完善中小企業信用擔保體系就十分有必要，本文從法律角度探討中小企業信用擔保體系的建設與完善。

　　《法律科學》主要發表法學學術理論文章，辟有法律文化與法律價值、法律思維與法律方法、人權與法制、部門法理學、法制現代化、法律制度探微、法學新問題研究、域外法評、長安法史、立法研究、法律實踐等欄目，注重學術性、專業性、知識性。

　　面對中小企業“三荒兩高”(錢荒，用工荒，電荒，高成本和高賦稅)的嚴峻形勢，切實解決中小企業融資難的問題就成為重中之重，這需要完善中小企業信用擔保體系及其法律制度，尤其是需要讓作為中小企業信用擔保體系主體之一的商業銀行，在有效控制風險的情況下，最大限度滿足中小企業融資要求。但是現實中，商業銀行作為中小企業融資的重要渠道，往往以中小企業信用低下、中小企業貸款風險高等種種理由將其拒之門外。

　　本文將立足于我國中小企業的戰略性地位和其融資困難的現狀，剖析目前我國信用擔保體系建設中存在的問題，借鑒發達國家發展信用擔保的經驗，與我國的國情緊密聯系，對如何完善我國的中小企業信用擔保法律制度提出適當建議，并為商業銀行如何控制中小企業貸款的風險作出一些建議。

　　一、中小企業信用擔保體系的完善及運行現狀

　　從1992年開始探索，我國中小企業信用擔保的發展一共經歷了四個階段的蛻變 ：

　　第一個階段：萌芽探索階段。這個階段的特點是企業互助為主，地方政府給予了財政資金幫助為輔。中國的中小企業擔保實踐從1992年開始，當時上海、重慶等地，針對中小型企業間因互相擔保而出現的承擔連帶債務等問題，開始自發性的建立企業互助形式的擔保基金會，以解決中小企業貸款難的問題。到了1994年，廣東等地出現了地方性商業擔保公司，此類公司以中小企業為主要服務對象，幫助解決中小企業貸款問題。此階段中，盡管政府對中小企業擔保給予了一定的財政幫助，但是由于當時的國有銀行擁有絕對的優勢地位，導致地方性銀行以及非國有銀行的參與積極性普遍缺乏，還沒有形成有效的銀行業競爭機制，已有的擔保公司以及擔保基金不能夠有效的發揮出自身的價值。

　　第二個階段：推動成長階段。在此過程中體現出地方政府資金扶植以及自身試點并融的特征，體現出多元化和積極性的快速成長模式。到了1998年，江蘇鎮江等城市開始幫助中小企業解決融資難特別是貸款難問題并進行相關的研究和試點，探索以組建獨立擔保機構或者設立擔保基金的方式進行。上海、北京等地是以政商合作的模式，由地方政府對中小企業進行考察，政府會為滿足條件的企業對銀行進行承諾，在客觀層面上有效的提升中小企業的信譽度，靠商業擔保公司為其進行相關項目的擔保手續辦理，然后銀行會按照規定給中小企業發放貸款。云南、浙江等省的市縣則以組建中小企業貸款擔保基金或中心的方式為私營企業服務。與此同時，廣東、北京、湖北等地出現了以科技、建筑企業為主要服務對象的專業性擔保機構。當時，中央政府幾個部門也開始研究中小企業融資難的問題，并起草解決融資難的政策意見。

　　第三個階段：政府規范階段。這個階段的發展特點是按照中央的統一要求、規范操作進行多種形式的中小企業信用擔保試點，各級政府、部門積極參與支持試點。國家經貿委按照國務院的指示于1999年開始向社會各界廣泛征求意見，在吸取日本、北美國家實踐經驗的前提下，總結各地試點效果，在1999年6月14日頒布相關的《指向意見》。此后黨中央和國務院召開若干相關會議，制定貫徹落實的具體方案。在此大背景下，我國央行也相應下發文件《關于加強和改善對小企業金融服務的指向意見》，要求各個商業銀行要積極配合，并加入到中小企業信用擔保體系構建和完善的進程中。

　　第四個階段：制度強化階段。這個階段的發展特點是體現在建立和完善中小企業信用擔保制度，國務院辦公廳于2000年8月24日頒布《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》，以期促進信用擔保體系的快速發展，明確規范地方各級政府和相關部門要快速構建中小型信用擔保體系，并明確服務對象，為其融資提供更加便利的先決條件。快速構建擔保機構準入制度、行業自律和協調制度、信用評估與風險控制制度以及資金資助制度等。此發展時期也就標識著我國已經進入金融信用制度建設的新階段，并不斷完善擔保體系 。

　　二、我國中小企業信用擔保體系存在的問題與商業銀行面臨的風險

　　從現實的狀況來看，雖然我國中小企業信用擔保體系已經初步建立起來，但是仍然存在著不少的問題：擔保機構的地區發展不平衡，準入門檻低，運作不規范;信用擔保機構總體擔保放大倍率較低，規模偏小;信用擔保體系缺乏風險分散機制和通暢的信息交流平臺;信用擔保體系缺乏必要的資金補償機制，難于持續發展;信用擔保法律法規滯后，缺乏法律制度保證;信用擔保體系中的多頭管理，造成政府對擔保機構監管乏力、企業的信用信息不暢。這些問題不單阻礙了我國中小企業信用擔保體系的發展和完善，也讓協作的商業銀行面臨著巨大的風險。

　　(一)我國中小企業信用擔保體系存在的問題

　　1.我國信用擔保體系缺乏風險分散機制和通暢的信息交流平臺

　　因為沒有完善的制度標準，使得我國信用擔保體系的問題主要集中于中小型市場風險和信用風險兩個層面，導致很難開展正常的擔保業務，同時也阻礙了擔保機構的順暢發展。目前，由于未形成全國性的擔保、再擔保網絡，擔保業務交流體系也沒有完全建立起來，因此無法實現擔保機構之間暢通無阻的數據交換與共享。這就必然導致面對同一客戶的時候，各個擔保機構還需要各自進行重復、冗余的信用信息調查，擔保成本的增加，致使擔保機構的利潤減少，同時擔保的風險亦成倍增大。

　　2.我國信用擔保體系缺乏必要的準備金補償機制，很難持續發展

　　政策性擔保機構大多缺乏持續的后續資金注入及補償機制，因其資金主要以各級地方政府一次性財政資金或者資產的劃入為主。商業性擔保機構的狀況更加堪憂，本來其資本實力就較之于政策性擔保機構弱，加上缺乏有效的資金補償來源及系統的補償機制，因而常常受到資金鏈斷裂的威脅，多數擔保機構為了補充損失的資金，唯有使用提高保費這個方法，這就使得中小企業的負擔更加沉重。我國部分擔保機構是靠收取高額的擔保費用以平衡擔保風險的，一般按照同期銀行貸款利率的一半來收取，而與之相比，國際上大多數國家的中小企業擔保費僅為1%左右，這足見我國與國際在擔保費率方面的巨大差異 。

　　3.我國信用擔保體系存在多頭管理現象，造成政府對擔保機構缺乏有力的監管、企業的信用信息不暢

　　長期以來，我國信用擔保體系都存在著多頭管理現象，中央政府的幾個部門，包括國家發改委、央行、財政部等都有相關的權限對擔保機構進行不同程度的監督與管理，這種長期的多頭管理并沒有造就擔保行業監管的積極成果，實際上是使擔保行業陷入了消極局面：對擔保行業的實際監管不到位，造成一些方面的監管嚴重缺失。故此以現有的踐行效果分析，若采用多頭分散的管理模式會在很大程度上降低國家監管擔保機構的作用。此外，目前信用中介機構還不能及時有效獲取中小型企業的各類信用信息，其產生的原因正是由于信用信息管理分散到很多的機構，譬如銀行、稅務、工商、質檢以及海關等部門，相關信息屬于機構涉密內容，造成信用中介機構運作中的取信成本成倍增加。

　　(二)我國商業銀行面臨的法律風險

　　我國中小企業信用擔保體系在一些方面存在的問題，導致我國商業銀行面臨的法律風險成倍增加，而信用風險，即借貸人、債券發行人或金融交易一方由于各種原因不能履約致使金融機構、投資人或交易雙方遭受損失的可能性，是商業銀行在向中小企業貸款的業務中所面臨的最主要和最復雜的風險。銀行面臨的中小企業信用風險是指受企業和擔保機構的信用狀況影響，銀行不能如約收回貸款本息而蒙受損失的可能性 ，而銀行信用風險的大小就體現在以下的方面：

　　1.信用擔保機構擔保資質和中小企業信用的優劣將會顯著影響商業銀行代償的風險，并具備著直接的關聯效應。中小企業信用評級的高低，不僅代表著企業的還款能力的高低，同時亦昭示借貸銀行所面臨的代償風險的大小。近些年來，依托于政府扶植中小企業措施的貫徹和執行，促進擔保機構行業的快速發展，這也使得相關領域存在機構參差不齊的狀況。面對信用良莠不齊的擔保機構，商業銀行在選擇合作對象的時候自然慎之又慎，信譽優良、資金雄厚和操作規范的擔保機構能夠得到更多的合作機會，而信譽一般、資金薄弱和操作不規范的擔保機構肯定不能贏得商業銀行的青睞。但是，即使是信用優良的中小企業和資質優良的擔保機構，如果故意逃避應負的還款責任，銀行的代償風險同樣會大大增加。

　　2.風險分散機制的成熟，致使銀行的代償風險大大增加。在過去的擔保業務中，商業銀行與協作的擔保機構的權利與義務是不對等。首先，在擔保風險分擔上，多數的商業銀行只重權利而輕義務，接受貸款利息收益而不承擔貸款風險。現在，與國際通常情況接軌后，商業銀行在中小企業擔保項目中一般承擔20%-30%的代償風險 。

　　其次，在保證方式上，商業銀行多數以有利于自身的連帶責任保證方式保障債權的實現，加大了擔保機構的合作風險。但是在市場經濟中，市場主體的合作都是建立在兩者利益均衡的基礎上的，要求任何一方在責任劃分時承擔所有的風險都是違背市場法律原則的。現在，此種情況已經改觀，商業銀行承擔了相應的代償比例，這樣做是符合市場經濟規律和國際慣例的，同時亦有利于擔保機構的發展，但是商業銀行面臨的代償風險亦相應增加。

　　3.我國商業銀行內部監控制度存在漏洞造成的風險。商業銀行經營的原則是效益型、安全性和流動性，對中小企業貸款亦履行貸前檢查、貸時審查，貸后檢測等程序。但是商業銀行并未嚴格將這些程序落實，而將精力放在拉存款和維護存款客戶關系上。這也就使得商業銀行審查中小型企業打款工作時存在監管不力的現象，不能有效對中小型企業貸款全程嚴格的風險監控，勢必導致不良貸款的增加，進而導致商業銀行為了規避高風險和節約人力成本，拒絕中小企業的貸款要求。

　　三、完善我國中小企業信用擔保制度的措施

　　構建完善的中小型企業信用擔保機制，需要關注以下幾個方面內容，包括政府的關注、關聯各方的密切合作、搭建有效的信息平臺，健全相關法律政策等 。因此，從我國的國情出發，結合目前國內中小型企業信用體系中存在的問題，針對國內中小型信用體系的構建和發展，本人提出以下措施：

　　(一)避免多頭管理，實行統一監管，實現信用資源的共享

　　倡議借助于綜合考量的內容，制定相關行業標準、準入審核機構、經營管理、監督規管以及企業評級的統一管理，這樣可以促進國家對信用擔保行業整體的管理和引導效果。盡快實現信用信息資源在最大范圍內的共享。擔保機構監管部門應與工商、稅務、質檢等部門進行聯系、協調，掌握信息，匯總形成完備的企業信用信息檔案，向擔保機構公開不涉及企業商業秘密或國家安全的部分，以減少擔保機構的取信成本。鑒于統一監管部門的建立可能滯后，現在亦可以先由各大商業銀行與政府、各個擔保機構聯合建立中小型企業信用數據庫查詢系統，并可以通過商業銀行或擔保機構進行中小型企業信用信息的查詢，由政府將信用信息收集匯合到聯動數據庫里，為不同的金融部門搜集中小型企業信用信息提供有效的幫助，考量企業企業信用擔保的大需求量，政府部門應定期向社會公開地區信用擔保機構的基本情況，以便于企業按照其需求進行選擇。部門間、地區間、企業間的信息資源的有效結合，不單為各方都提供了便利，而且最大限度體現了信息資源的價值，達到“多贏”的效果。

　　(二)建立風險防控體系和分散機制，完善再擔保制度

　　需要選擇多元化的方式有效消除存在的各種風險，并要有效將其潛在風險的出現。譬如可以要求商業銀行以及各個擔保機構都必須按一定比例建立風險準備金制度，以便于發生代償時能夠及時彌補損失;對受保企業進行經營跟蹤監測，及時掌握受保企業的生產經營狀況、財務狀況、資產管理現狀等情況，一旦出現信用惡化，就可以及時采取有效措施，防止損失的擴大。建議政府支持信用再擔保機構的建立，并將再擔保作為今后財政直接投資的重點。我國的再擔保機構可選擇商業銀行或地方擔保中心，再擔保機構按照合理負擔的原則處理與被擔保企業、擔保機構、貸款銀行之間的關系，最大限度地轉移、分散擔保風險，政府可以對擔保機構進行一定額度的風險補償，從而使擔保機構能夠全力以赴地為中小企業信用提供擔保。

　　(三)建立資金補償機制，保證擔保機構可持續發展

　　規定擔保機構建立內部、外部的資金補償制度。可將國家支持企業的政策性資金，譬如借助于財政預算、專業基金、支付轉移、貼息入股等方式促進財政周轉金的回收、產業機構資金的調整、創業風險基金的投資、中小型企業科專項技術的創新 ;對于缺乏政府直接資金支持的商業性擔保機構，應科學利用財政杠桿給予優惠，如可以對符合要求的商業性擔保機構給予一定的財政補貼，在較長時期內減免其營業稅、所得稅或稅收返還等;對于發生代償而暫時無力賠付的擔保機構，應當延長其代償期，幫助擔保機構繼續生存和發展;政府可考慮設置一定比例的風險補貼，每年從財政預算中劃撥一定資金，按各種類型的擔保機構的擔保業績每年給予一定支持。

　　四、針對商業銀行現狀完善相應的配套制度和措施

　　針對商業銀行在中小企業信用擔保中面臨的風險，為了讓商業銀行在開展以后的信用擔保項目中能夠無后顧之憂，傾盡全力支持中小企業的發展，就需要保障其合法權益，保證其債權能夠順利實現，結合此要求提出相關的完善措施。

　　(一)利用信用擔保法律制度保障商業銀行的正當利益

　　1.健全信用擔保手續，保護銀行對抵(質)押物的優先受償權

　　為了保障銀行的債權和擔保份額，在債務人違約時，銀行的債權能夠得到充分的實現，銀行應當與擔保機構、中小企業協商，讓有財產擔保的中小企業以銀行的擔保份額為限，與商業銀行簽訂抵押或者質押合同。商業銀行應該根據國家政策以及法律法規的要求，在辦理相關抵押物登記業務時，要盡快到相關部門辦理登記手續。因為不可抗力導致抵押或者質押財產滅失，造成合同履行不能的，根據不可抗力造成的影響大小，債務人可部分或全部免除責任。所以，要保障銀行貸款抵押權在所有情況都不受到破壞，此時需要增設不動產抵押合同。通過此種方式，能夠有效明確擔保者所需要承擔的責任和義務，若抵押人要進行投保操作，此時需要向銀行遞交相關的保險單。

　　2.靈活運用法律，合理合法對法律中存在的貸款擔保限制條款進行規避

　　一是在現有《擔保法》中規定時限擔保權的唯一條件為“債務履行期屆滿債權人未受償”，銀行可以通過合同條款的合理設計進行規避。在債務人沒有能力或者以實際行為表示其不愿意履行債務時，依據《合同法》的相關要求，當合同為達到所規范的期限時，此時擔保機構和相關債權人需要承擔違約責任，能夠讓銀行及時實現擔保權 。

　　二是規避三種法定形式下的擔保物品，并在雙方自愿的前提下共同潛力擔保合同，要求銀行和中小型企業先簽訂抵押物遠期委托處理意見書，并要進行資產評估，對相關抵押物進行有效的管理。其運作方式的生效期是以貸款借據為依據，其規范為借據日期的第二天到期滿為止。如果出現貸款逾期未還的情況，銀行需要根據相關的委托書和法律規范進行操作。

　　(二)完善擔保風險分散與補償法律機制

　　商業銀行應當完善擔保風險分散與補償法律機制，選擇各種方式規避金融擔保風險，并盡可能降低不確定因素存在的損失。需要按照相關比例構建中小型企業貸款風險的準備金，在發生代償時進行資金的補償;對于支持中小企業發展，積極貸款給中小企業的商業銀行，政府可以利用財政手段給予適合的鼓勵，如減免其營業稅、所得稅或進行稅收返還的獎勵，進行適當的貼息等等;商業銀行應當完善對合作擔保機構的遴選條件，選擇信譽優良、資金雄厚和操作規范的擔保機構作為合作對象，以此降低合作的風險;落實審批貸款的內部監控制度，將精力放在履行貸前檢查、貸時審查，貸后檢測等程序中，有效預防代償風險的發生。

　　注釋：

　　中華人民共和國住房和城鄉建設部. 國內中小企業信用擔保體系建設情況[EB/OL]. ， 2014-4-20.

　　劉明香.中小企業信用擔保機構風險管理與控制探析.中國證券期貨. 2010(10).

　　陳亞. 中小企業信用擔保風險若干問題研究.商業會計.2012 (4).

　　郝學余. 銀行風險控制實務.法律出版社.2010.47.

　　梁宏梅. 中小企業信用擔保風險影響要素分析.財會通訊.綜合(中).2011(3).

　　李麗. 中小企業信用擔保金融機構運行機制和效率研究.中國市場. 2013 (41).

　　何平. 對構建我國中小企業信用擔保法律體系的思考——以風險控制為中心.江漢論壇.2010(11).