民營企業是我國市場經濟體系中最為活躍的微觀主體，要推進民營企業的發展必須重視法治保障的功能，也正是因此，“以法治保障民營企業健康發展成為改革開放40多年來中國特色社會主義市場經濟的普遍共識”[1]。尤其是在當前“競爭中性原則”亟待有效落實的情形下，強化民營企業的法治保障顯然更具現實意義，因為當前我國推行“競爭中性原則”的核心就是要保護民營企業的市場平等競爭權，尤其需要良好法治的有力護航。法治本身是一個系統(也可稱之為體系)，因此，圍繞法治保障而進行的制度建設必須注重系統思維對法治建設的引領，正如有學者所言：“從法治體系整體性發展視角進行的法治體系建設實踐思考，是符合中國國情和法治建設規律的有益探索。”[2]民營企業法治保障制度是我國法治保證體系的重要構成部分，其具體建構必須運用系統化思維，圍繞著立法、執法與司法的縱向動態運行過程，實現民營企業法治保障制度建構的系統化，惟其如此才能更好地推進民營企業的發展。

　　一、系統思維：民營企業法治保障制度建構的重要指引

　　(一)系統思維核心要義：強調對事物的整體性分析

　　民營企業法治保障制度的建構之所以需要系統思維的指引，其根本原因在于系統思維的核心要義：任何事物都是一個有機整體，必須從整體路徑來看待事物的構成與發展，惟其如此才能更好地認識事物并推進該事物的發展。系統思維適用于對任何事物的分析，法學研究當然也不例外，無論是對微觀的法律規范建構研究、宏觀的法律體系建構研究，還是對縱向復雜的法治體系建構研究，都應當采取系統思維，而不應局限于其中某個孤立的單一構成要素。系統思維的核心在于整體性思考方式，將被分析的事物看成一個有機整體，通過整體思考來深刻認識事物的內在演進邏輯，進而不斷推動該事物的發展與完善，因為“整體性是系統的最為鮮明、最為基本的特征之一，系統之所以成為系統，首先就必須具有整體性”[3]。任何事物都是由其各個組成部分構成的統一整體，拋開整體思維去分析部分，即整體的構成要素，就難以把握該構成要素的真正意義與功能。因為，部分是整體的部分，離開整體就無所謂部分，而且這種整體性分析也不是將構成事物整體的各個部分簡單相加，而是應當看到各個構成部分之間的有機融合與聯系，在部分的相互作用、相輔相成中把握事物的整體性，或者說，“這里的‘整體’是指事物的全部要素及其聯系，是指完整的事物”[4]。更進一步說，系統思維中的整體性是一種全面性、融合性分析，是一種過程性、體系性分析，強調的是對事物的整體構成或者整體運行過程的分析，注重不同構成要素之間以及不同運行過程之間的相互影響及其對系統總目標實現的影響。

　　(二)系統思維路徑指引：法治保障應注重立法、執法與司法的整體推進

　　系統思維的路徑指引主要根源于它的整體性原理。根據該原理，民營企業發展的法治保障制度建設必須注重整體性，離開整體性，則難以達到預期效果。就整體性推進而言，民營企業法治保障制度的建構必須注重從立法、執法與司法三個方面加以系統性推進，通過立法為民營企業的經濟權利提供良好的制度保障，通過執法高效地解決民營企業的經營合規性問題，通過司法為民營企業提供良好的事后權利救濟。也就是說，民營企業的法治保障制度是一個縱向的系統化過程，而不能局限于立法、執法或司法中的某一個環節。所以，系統思維對民營企業發展法治保障制度建構意義重大，它能夠有力說明協同性地推進民營企業發展的立法、執法與司法制度建構的必要性，因為立法、執法與司法環節是相互聯系、相輔相成的，任何一個環節的滯后都會影響其他環節的效果，甚而從總體上影響民營企業法治保障制度建設的成效。

　　二、功能分析：系統化法治保障制度對推進民營企業發展的多元功能

　　(一)政策促進功能：有助于推進民營企業發展政策的實施

　　政策是民營企業賴以生存和發展的土壤，對民營企業的持續發展具有顯著的導向作用，當前民營企業的發展主要依靠國家出臺的各類政策加以驅動，如財稅優惠政策、資金扶持政策以及就業扶助政策等等。例如，在財稅優惠政策方面，國家不斷加強民營企業的營改增稅制改革、大力推進小微企業普惠性稅收減免以及降低文化事業建設費的征收等等，這些改革都顯著地降低了民營企業的稅費負擔，有力地支撐著民營企業的發展。與此同時，法律具有明確性、具體性、穩定性與強制性，有著嚴謹的結構與統一的規則體系，并以國家強制力作為實施的保障。因此，法治保障必然有助于促進民營企業政策的實施，法治是“權力控制和政策穩定的基礎”[5]，而且“政策的制定和實施離不開市場主體的認可，而市場主體接受政策的最好方式，就是經由法定程序將政策法定化”[6]。所以，推進民營企業發展的系統化法治保障，將相關政策上升為法律規范，將政策的柔性實施轉化為以執法與司法為保障的強力實施，有助于推進民營企業發展的政策實施。

　　(二)主體保障功能：有助于保障民營企業的市場平等地位

　　市場主體之間的平等地位是規范市場環境、促進經濟健康良性發展的重要前提。民營企業是我國市場經濟體系中的一支重要力量，只有充分肯定并切實維護其在市場競爭中的平等地位，才能更好地推進我國市場經濟的深入發展。而民營企業發展的法治保障則是實現民營企業市場主體平等地位的重要支撐，特別是通過對民營企業市場平等地位的相關立法規范，能夠為民營企業市場平等地位的確立提供最有力的依據。為此，我國各層級的立法都在不斷地推進對民營企業市場主體平等地位的確立，從國務院部門規章到行政法規，從行政法規到一般單行立法，從一般單行立法到憲法，無不如此。例如，司法部在2018年11月10日發布《關于充分發揮職能作用為民營企業發展營造良好法治環境的意見》，該意見明確強調要樹立平等保護理念，大力推進民營企業發展。2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》第10條明確規定了要實現各個市場主體的權利平等、機會平等與規則平等。2021年1月1日實施的《民法典》第206條明確規定：保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利。2018年《憲法》第11條也明確規定：國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權利和利益。除了上述立法舉措外，反壟斷執法、公平競爭審查制度的貫徹等行政執法活動的實施也對民營企業市場主體平等法律地位的確立發揮著重要作用，同時反壟斷訴訟等司法救濟則對民營企業市場平等地位的確立發揮著終極保障功能。

　　(三)信心提升功能：有助于堅定民營企業自身的發展信心

　　良好的法治建設能夠為民營企業的競爭權利提供清晰的規范，能夠針對民營企業的執法行為建構科學的方式與嚴謹的程序，對民營企業的涉訴行為提供公正的司法裁判指引，進而為民營企業的經營行為提供穩定、可靠的預期，以堅定其發展信心。《民法典》的頒布與實施無疑頗具意義，正如武漢大學馮果教授指出：“為各類市場主體創造權利平等、機會平等、規則平等的營商環境，使企業家群體形成積極且穩定的預期，從而為資本形成和交易繁榮提供有效制度激勵。”[7]就行政執法而言，深化綜合行政執法改革，重塑行政裁量權基準規范，特別是推進行政處罰標準設置的明細化、科學化，能夠更好地提升行政執法效率，遏制行政執法自由裁量權濫用行為的發生，打造“市場秩序規范、法治環境優良、監管集中高效”的營商環境[8]。總之，良好的法治建設有助于堅定民營企業的發展信心。

　　三、路徑探索：民營企業法治保障制度系統化建構的具體推進

　　(一)立法推進路徑

　　1. 優化立法模式：推進民營企業發展的專門法律規范建構

　　當前民營企業發展的法律規范建構屬于分散型立法模式，其相關規定散見于《憲法》《民法典》《反壟斷法》《中小企業發展促進法》以及《優化營商環境條例》等相關法律法規之中，但是這些法規并未就民營企業的發展進行專門性規定。顯然，這與民營企業在我國市場經濟發展中的重要地位極不相稱，而且也難以有效推進民營企業的高效發展，正如有學者指出：“我國至今沒有單獨制定一部專門針對民營企業的基本法律，這對于民營企業的持續健康發展是極為不利的。”[9]所以，當前優化民營企業發展立法模式的根本路徑就是推進民營企業發展專門法律規范的建構，這不僅能夠表明民營企業在我國市場經濟發展中的重要地位，也能表明國家對民營企業重要性的高度認可。

　　2. 提升立法位階：提高民營企業發展的立法層級

　　筆者認為，當前亟待提升民營企業發展法律規范的位階。具體而言，應當建立全國統一的“民營企業發展促進法”，通過這種高位階的專門法律規范對民營企業發展進行系統性的規定，進而提升其權威性與影響力。一方面，立法位階提升不僅能夠凸顯民營企業在我國市場經濟體系發展中的重要價值，表明民營企業在推進我國市場經濟體系深入發展與持續改革中的重要性，同時也有助于解決不同立法、法規以及行政規章當中有關民營企業發展中存在的矛盾與分歧。另一方面，立法位階提升的可行性也已經具備：當前有關民營企業發展的法律、法規以及國務院部門規章為“民營企業發展促進法”的建構奠定了堅實的基礎，例如《民法典》對市場主體各種民事權利作出系統性規定，《優化營商環境條例》對市場主體的平等競爭作了規范，《中共中央國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》則對民營企業的發展提出了全方位的指導建議;同時，《浙江省民營企業發展促進條例》《煙臺市民營經濟促進條例》等地方性法規為我國高位階立法的建構奠定了必要的實踐基礎，這些地方法規率先建立于經濟比較發達的省份，其相關制度經過了實踐檢驗，對于建構全國統一的“民營企業發展促進法”無疑能夠提供非常具體而明確的參考。

　　3. 拓補立法內容：完善民營企業發展的立法規范架構

　　立法內容的拓補是當前推進民營企業發展面臨的重要問題，無論是立法模式的科學確立還是立法位階的提升，其功能的最終實現都依賴于具體法律內容的充實與完善。當前在立法內容的拓補上，應當重點圍繞以下幾個方面展開。第一，明確規定民營企業的市場平等準入權。這一權利架構是民營企業權利體系得以實現的“神經中樞”，民營企業其他經濟權利的實現都需要以準入權為基石，正如崔建遠教授所指出：“保障一切市場主體的發展權利，首先是準予市場主體進入市場，允許其活躍在物權領域。”[10]第二，推進財稅制度改革。通過財稅手段鼓勵民營企業大膽創新與發展，對進入通訊、環保、生物、醫藥等高科技領域的民營企業，進一步優化其稅收支持力度，包括采取減稅、免稅、稅收返還等相關扶助措施。第三，強化對民營企業知識產權的保護。明確規定加強民營企業知識產權保護，保障民營企業在市場經營中的原創權利，鼓勵其積極創新。第四，適度降低民營企業的勞動用工支出成本。勞動用工成本的提升是當前民營企業面對的一個重要問題，應當著力降低民營企業特別是小微民營企業的用工成本，在勞動合同解除條件、勞動關系補償情形及其數額上作出靈活規定。

　　(二)執法推進路徑

　　1. 改進執法監督：加強多層次執法監督機制建構

　　當前必須改進執法監督，加強多層次執法監督機制的建構。第一，強化權力機關監督。應強化針對民營企業行政執法的專門監督，對于在執法過程中存在徇私舞弊、瀆職等行為的執法人員，按照黨規國法嚴肅處理。第二，完善司法監督。大力提升行政訴訟的糾錯效應，不僅應細化嚴格、規范的行政訴訟制度，使民營企業有更加清晰的救濟權利保障，而且應推進跨區域立案，以更好地屏蔽行政訴訟中法院與作為被告的行政機關之間的各種關聯，保障法院審判的獨立性。第三，加強執法部門的內部監督。不僅要強化日常行政執法監督，而且要高度重視行政復議的監督效應，不斷加大行政復議的實施力度，對于侵犯民營企業的違法行為，應當堅決通過復議程序予以撤銷或者變更等等。第四，建立全國統一的行政執法電子平臺。借助互聯網，打造全國統一的行政執法監督平臺，為民營企業對行政執法行為的監督提供方便、高效的支持。

　　2. 強化執法責任：推進執法責任追究機制

　　建立執法責任追究機制是進行依法執法的重要保障，從行政責任的落實到刑事責任的落實、從對行政機關的責任追究到對具體行政執法人員的責任追究，確保執法人員公平執法。第一，在強化追究問責方面，紀檢監察部門應當對執行政策不到位、損害民營企業合法權益以及服務意識不強、懶政怠政等破壞民營企業營商環境的執法行為，加大問責力度;對執法工作推進不力的部門，予以通報;對“不作為、不擔當、不負責”且造成嚴重影響的部門，不僅要實名通報，還要通過媒體進行曝光[11]。第二，在嚴查腐敗問題方面，紀檢監察部門應加大責任追究力度，嚴查影響民營企業發展的腐敗問題。第三，健全辦案質量終身負責制和錯案責任倒查機制，從制度視角給執法人員提供足夠的責任威懾，防止其利用制度漏洞從事執法機會主義行為。

　　(三)司法推進路徑

　　1. 改進司法理念：強化保護與服務意識

　　“理念是行動的先導。樹立先進的司法理念是搞好服務、辦好案件的前提”[12]。司法機關應當牢牢樹立保護與服務民營企業發展的理念，并將其貫徹于司法服務與司法裁判的實踐當中。具體而言，首先應當堅決貫徹“無罪推定、疑罪從無”的司法理念。其次要高度重視司法服務理念，努力為民營企業發展提供司法服務。例如，積極開展民營企業法治宣傳活動，積極主動引導民營企業合規經營，及時進行經營風險預警;積極幫助經營困難的民營企業清理債權，展開民營企業債權清理專項整治活動;靈活處理民營企業勞動糾紛，注重調節結案，充分考量民營企業的經營困難與勞動者利益保護平衡;加速民營企業破產案件的審理，積極引導無法持續經營的企業進入破產程序或者重整程序，使其盡快退出市場以減少損失或者通過重整計劃恢復生產經營;暢通民營企業法律訴求渠道，建立民營企業法律服務專門聯系機構。

　　2. 提升司法效率：降低維權成本

　　提升司法效率、降低民營企業的維權成本是推進民營企業司法保障的一個重要路徑，大多數民營企業都是中小企業，維權成本相對較高，對其經營形成了較大壓力。因此，應當注重通過司法改革，不斷提升司法效率、降低維權成本。第一，改革立案模式。一方面，大力推進網上立案，降低涉訴民營企業的時間與物質成本;另一方面，推進跨區域立案，解決民營企業異地訴訟成本高昂問題。第二，加快打造“一站式訴訟服務機制”。“一站式訴訟服務機制”對于提升民營企業的訴訟效率、降低訴訟成本具有重要價值，也是當前司法改革的一個重要方向，其內容廣泛，涉及多個不同方面，包括網絡立案的一站式服務、訴訟材料補正告知的一站式服務以及糾紛解決模式的一站式服務等等。例如，根據不同糾紛的類型和特點，在訴訟服務中心搭建專業化調解平臺，建立形式多樣的專業化調解工作室，引入各種專業、行業的調解人員，配備速裁法官或團隊，按照自愿原則，在法律的框架下為當事人提供各種司法服務和解紛方案，降低民營企業尋求法律服務的成本，提升民營企業的滿意度和獲得感[13]。第三，提升涉及民營企業的案件執行效率。司法裁判關鍵還是在于執行，如果案件雖然已經裁決勝訴，但是執行程序久拖不決也必然嚴重影響民營企業的經營與發展。因此，應通過專項執行活動加大執行力度;充分利用執行查控系統，對被執行人的財產及時進行查控;嚴厲打擊各種拒絕執行行為;加大對惡意逃廢債務被執行人的執行力度;強化對第三方的債權執行;推進破產清算程序以及破產重整程序的適用等等。

　　3. 優化司法監督：強化多元監督機制建構

　　加強對司法機關的監督，進一步為民營企業的有序發展掃清司法障礙。第一，強化人大對司法的監督。第二，加強司法機構的內部監督。一方面，強化檢察機關對司法審判的監督，例如進一步完善人民檢察院對涉及民營企業司法活動進行監督的范圍、方式、程序及保障措施[14]，進一步明確對民營企業訴訟案件監督的重點領域，包括惡意虛假訴訟以及執法違法等相關案件。另一方面，強化各級法院系統的內部監督，堅決貫徹2020年《最高人民法院關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》關于強化司法內部監督的建議，進一步明確各級法院院長與庭長的審判監督管理職責與權限，進一步厘清依法監督管理與不當干預過問民營企業相關案件的界限，做到“監督有據、監督有力、監督有效”。第三，加強社會監督。一是充分保障社會公眾對民營企業涉訴案件的法定監督權利，合理對待網絡、微信、微博等新興媒體對民營企業涉訴案件司法裁判的輿論監督效應;二是大力推進有關民營企業涉訴案件的陽光審判，加強可視化、公開化審判機制建構，充分保障社會公眾以及新聞媒體對有關民營企業涉訴案件的知情權。

　　4. 嚴格司法責任：強化違法裁決追責機制

　　嚴格的司法責任能夠對辦案人員形成強大的威懾，有助于防止其利用手中權力消極辦案甚至是尋租辦案，對保護民營企業的合法權益具有重要的作用。因此，必須有針對性地強化司法責任追究制度，以零容忍態度嚴肅查處利用審判權與司法執行權侵害民營企業合法權益的行為。例如，細化對民營企業涉訴案件司法責任追究的相關規定：明確司法責任追究的范圍、責任承擔的主體、責任承擔的方式、責任追究啟動程序以及從重與從輕情節等等;加強對拒絕執行民營企業司法保護政策辦案人員的問責與懲戒;強化對民營企業涉訴案件中司法責任的常態化追究機制責任追究;嚴格落實民營企業涉訴案件中的辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。

　　參考文獻

　　[1]崔超法治保障民營企業健康發展的痛點與進路[J]貴州警察學院學報, 2020(3):38-44.

　　[2]關翠玲.社會主義法治體系整體性建設實踐思考[J].文化創新比較研究, 2020(27):16-18.

　　[3]魏宏森,王偉.廣義系統論的基本原理[J]系統辯證學學報, 1993(1):52-58,65.

　　《民營企業法治保障制度系統化建構研究》來源：《保定學院學報》，作者：趙樹文 蘇加彤