【摘要】：公共租賃住房作為我國社會保障住房體系的重要組成部分，是緩解低收入群體住房緊張的重大舉措。在中央政府三令五申的政策要求下，各地方普遍存在開工不足的現(xiàn)象，其根本原因在于中央政府與地方政府的博弈、民間資本融資渠道不暢等原因造成的資金支持不足。需要根據(jù)公共租賃住房的特征，以政府財政為主導(dǎo)，搭建多層次金融保障體系，采納多元化的融資創(chuàng)新渠道來滿足其資金需求。
　　關(guān)鍵字：公共租賃住房，融資模式
　　
　　一、公共住房提供不足的主要環(huán)節(jié)在于資金支持方面
　　根據(jù)國家發(fā)改委消息，截至2011年7月底，全國城鎮(zhèn)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房開工建設(shè)721.8萬套，開工率72%。在已建立公共租賃住房制度的城市中，絕大多數(shù)并沒將土地出讓凈收益用于公共租賃住房建設(shè)，部分城市甚至還沒有建立公共租賃住房保障對象檔案。公共租賃住房政策的執(zhí)行出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象，造成了一系列突出問題，民眾、學(xué)術(shù)界對于公共住房的不滿情緒都有所上升，對社會的和諧穩(wěn)定造成了一定的負面影響。
　　公共住房提供不足的形成原因是多方面的，但其中最根本的原因在于資金支持不足，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　（一）地方政府缺乏動力是資金支持不足的根本原因
　　公共租賃住房供給作為一項重要的政策推行以來，一直處于中央政府“雷聲大”，而地方政府“雨點小”的尷尬境地，這體現(xiàn)了中央政府與地方政府在這一問題上的內(nèi)在博弈，而這種博弈的核心在于公共租賃住房資金的來源。
　　關(guān)于公共租賃住房建設(shè)資金的來源，中央相關(guān)部門明確規(guī)定，地方政府要把出讓土地的凈收益的5%作為公共租賃住房的主要來源。對地方政府來說，土地出讓金收入是地方政府預(yù)算外收入的主要來源。據(jù)統(tǒng)計，在土地嚴管之前的兩三年，東部一些縣市土地讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達60％以上。在中西部地區(qū)，預(yù)算外收入的增長也主要來自于土地出讓收人和與土地相關(guān)收費的增長。現(xiàn)在，中央政府讓地方政府把這筆“私房錢”用于建設(shè)公共租賃住房，地方政府自然難以接受。除了土地出讓金，地方政府開發(fā)商品房至少還可以獲得三個方面的收入：一是大量的土地增值稅、耕地占用稅、契稅等直接收入；二是一些與土地征用和出讓有關(guān)的間接稅收，主要有營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、建筑業(yè)部門的上交稅收等；三是大量的行政性收費，如耕地開墾費、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用費等。相對于商品房來說，公共租賃住房由于是一種保障性住房，具有福利性的特點，決定了其不可能獲得高利潤回報。建設(shè)公共租賃住房采取的是土地劃撥的方式，地方政府不但無法獲得巨額土地出讓金，反而需要從已經(jīng)得到的土地出讓金中拿出不少的部分。同時，由于公共租賃住房在建設(shè)、管理和租賃經(jīng)營各環(huán)節(jié)上享受稅收政策優(yōu)惠，并且不發(fā)生所有權(quán)的改變，一些與土地征收和出讓有關(guān)的間接稅收也微乎其微。
　　（二）其他資金來源渠道也呈現(xiàn)不穩(wěn)定的特點
　　資金來源渠道不穩(wěn)定是制約公共租賃住房制度實施的關(guān)鍵，穩(wěn)定的資金來源是建立公共租賃住房制度的根本保證，直接關(guān)系到我國公共租賃住房制度的覆蓋面和持續(xù)發(fā)展問題。因此，拓寬傳統(tǒng)的財政融資渠道，尋找公共租賃住房的多元化資金籌集方式，對于緩解政府的財政壓力和保證公共租賃住房制度的貫徹實施和持續(xù)發(fā)展，具有重要的實際意義。目前，我國的公共租賃住房融資大都寄于財政籬下，金融機構(gòu)暫時還沒有發(fā)揮實質(zhì)性的作用，因此在國外經(jīng)驗的啟示下，更多的利用金融創(chuàng)新，將僵化的政府直接主導(dǎo)型融資方式轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的商業(yè)化運作方式顯得尤為重要。針對我國公共租賃住房融資中金融創(chuàng)新工具的不足，需要重點強調(diào)創(chuàng)新并充分利用可行的金融工具，使公共租賃住房建設(shè)融資轉(zhuǎn)化為更為靈活的市場化運作。
　　二、解決途徑：搭建多層次金融保障體系
　　（一）以政府財政補貼為主導(dǎo)，建立公共租賃住房專項資金
　　公共租賃住房制度本質(zhì)上和其他保障制度一樣，是政府向居民提供的公共產(chǎn)品之一，是通過支付轉(zhuǎn)移的方式實現(xiàn)社會收入的再分配，以保持社會公平和社會穩(wěn)定。它完全的福利性質(zhì)決定了其資金供給很大程度上要依靠政府、社會的無償投入。無論是財政撥款，住房公積金增值收益，土地出讓金，還是社會保障，它們都從根本上來源于國家的財政收入，直接受政府的管轄和支配。公共租賃住房投資回收期長和利潤低的顯著特點，決定了公共租賃住房離不開政府的支持和金融機構(gòu)的支撐。不論是在還是將來，政府的財政支持都應(yīng)該是公共租賃住房資金來源的核心力量。財政支持主要有三個來源：城市土地收益、物業(yè)稅、住房公積金收入。
　　（二）地方政府發(fā)行債券為補充
　　發(fā)行地方政府債券是政府依據(jù)信用原則獲取財政收入的一種特定方式，作為一種負債收入，政府必須按借款時的約定方式向債權(quán)人支付利息和償還本金。公共租賃住房作為國家的一項長期建設(shè)投資，發(fā)行住房建設(shè)公債可以從一定程度上緩解公共租賃住房的融資困境。
　　對于住房建設(shè)公債發(fā)行的數(shù)額，必須遵循“缺口補給式”原則，即總體考慮公共租賃住房臨時性融資缺口來確定數(shù)額。遵循這一原則的原因在于，如果發(fā)行過量，那么不僅超額的資金不能得到有效的利用，而且待公債到期還要支付高額的利息；而如果發(fā)行量過少，不足以彌補暫時性的資金缺口，那么公共租賃住房建設(shè)很可能因資金鏈條斷裂而陷入困境。另外，政府在確定住房建設(shè)公債發(fā)行規(guī)模的同時，還應(yīng)根據(jù)財政收支運營狀況合理確定債務(wù)的償還期限。
　　（三）引入多渠道融資模式，吸引民間資金
　　1、PPP融資運營模式
　　PPP融資運營模式(Public-PrivatePartnerships)，即公共部門與私人企業(yè)合作模式。主要是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。PPP代表的是一個完整的項目融資的概念。城鎮(zhèn)公共租賃住房項目PPP模式指政府部門通過招、投標方式與中標單位組成的特殊目的的公司簽訂合同，由該公司在合同期內(nèi)負責(zé)項目籌資、建設(shè)、運營，政府則與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，該協(xié)議使特殊目的的公司能比較順利的獲得貸款，政府實行監(jiān)督。通過PPP模式，政府在建設(shè)城鎮(zhèn)公共租賃住房的過程中引入民間資本，不僅可以有效緩解政府財政壓力，彌補政府建設(shè)資金的不足，還可以保障城鎮(zhèn)公共租賃住房建設(shè)的長期性和有效性。
　　2、BOT模式
　　BOT模式是指建設(shè)（build）、經(jīng)營（operation）、移交（transfer）的過程，是一種特殊的投資方式，其實質(zhì)是一種特許權(quán)。政府(主要是省市級以上)通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)外商或私營商進行項目(主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā))的融資、設(shè)計、建造、經(jīng)營和維護，在規(guī)定的特許期(通常是10—30年)內(nèi)向該項目的使用者收費，由此回收項目的投資、經(jīng)營和維護等成本并獲得合理的回報，特許期滿后將項目移交給政府部門。這期間過程中，私人可經(jīng)營項目并提供配套服務(wù)，獲取利潤，抵扣前期投資成本，特許運營期限到期時，私人部門將遵照協(xié)議將該項目轉(zhuǎn)交政府。在城鎮(zhèn)公共租賃住房開發(fā)建設(shè)過程中，仿效BOT運營模式，可以減輕政府前期投資資金不足的壓力，并可以分擔(dān)投資風(fēng)險。根據(jù)BOT的特點，具體來說，即由政府出讓土地，由投資者出資建設(shè)并擁有一定期限的經(jīng)營權(quán)。可以先由政府委托項目運作機構(gòu)（以下簡稱SPV）運作整個項目，SPV以私人投資的模式投資建設(shè)城鎮(zhèn)公共租賃住房，并在特許期內(nèi)經(jīng)營城鎮(zhèn)公共租賃住房項目，特許期滿后將整個城鎮(zhèn)公共租賃住房項目移交給政府，政府通過經(jīng)營城市資產(chǎn)的方式獲取的收益用來補償SPV的前期投資，并接管城鎮(zhèn)公共租賃住房項目，由政府進行經(jīng)營。
　　3、信托投資基金（REITs）模式
　　房地產(chǎn)投資信托基金（RealEstateInvestmentTrusts，簡稱REITs）是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機構(gòu)進行投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金制度。由于城鎮(zhèn)公共租賃住房的開發(fā)過程，是一個周期長、耗資大、收益慢的宏大工程，僅靠租金收益的城鎮(zhèn)公共租賃住房是難以在較短時間內(nèi)回籠資金的。REITs正好可以解決這一難題，可以緩解公共租賃住房的融資困境。由REITs投資收購或建造適合廉租標準的住房，相當(dāng)于為政府分擔(dān)了籌集公共租賃住房房源的責(zé)任，而回報只需要政府保證每年投入的公共租賃住房資金量能夠補足廉租租金和市場租金的缺口，因此政府不僅僅節(jié)省了直接建設(shè)公共租賃住房投資的成本，而且還節(jié)省了尋找和管理公共租賃住房的隱性成本。
　　全國工商聯(lián)住宅產(chǎn)業(yè)商會正在試圖通過“房地產(chǎn)信托投資基金”募集資金，并在城市收購房源，以低租金出租作為公共租賃住房。我們試著做一下粗略的測算，假設(shè)全國每年通過發(fā)行城鎮(zhèn)公共租賃住房信托籌集1000億資金，按照2005年約2500元的平均房價，就可以購買約4000萬平方米普通住房。按平均每戶60-70平米，可以解決約60萬戶低收入者的居住問題，大約占年新增住房需求的10%。按照信托5%左右的年資金回報要求且其中90％由政府補貼，每年政府的支出大約為45億元，還不到2005年各級政府總共5500億賣地收入的1%，各級政府完全是可以負擔(dān)的。借鑒國外房地產(chǎn)信托基金（REIT）的成功模式，發(fā)行城鎮(zhèn)公共租賃住房信托并允許其公開上市交易應(yīng)該是很好的解決方案。
　　4、PIPP模式
　　PIPP模式是指公共部門——中間組織——私人部門的合作(Public—Intermediary—PrivatePartnerships)，是基于社會變化和發(fā)展的內(nèi)在需求，在PPP模式基礎(chǔ)上做適度擴展，即在政府與私人部門的合作中融入中間組織，作為政府與私人部門的協(xié)調(diào)者和對話者，承擔(dān)某些政府不應(yīng)該“管”的職能，或者是政府和私人均失靈的領(lǐng)域。PPP模式的缺點給予了PIPP模式發(fā)展的空間，由于政府部門在尋找合作伙伴以及事前事后的監(jiān)管等工作中，容易產(chǎn)生尋租行為，故可以將諸如此類的職能轉(zhuǎn)給中間組織來完成，實踐表明，中間組織其獨特的非依賴性、非市場性和良好的溝通協(xié)調(diào)能力，能較好彌補PPP模式的不足之處。首先中間組織更為廣泛地扮演組織、協(xié)調(diào)角色。中間組織直接組織和協(xié)調(diào)微觀運行，政府和私人機構(gòu)更多的在與履行好自身的義務(wù)和簽訂的契約。其次從資源配置角度看，中間組織為資源配置的主導(dǎo)力量，是減少交易費用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于其自身特殊的地位，擁有較多的資源信息，可以較為政府而言更專業(yè)的對項目的特許期、操作方式等做出安排。再次從政府的角度看，該放手時就放手，權(quán)責(zé)明確，避免了什么都管而什么都管不好。政府可以全身心投入應(yīng)該進入的領(lǐng)域，提高公共部門的工作績效。最后從組織的關(guān)系看，中間組織是對單一組織配置經(jīng)濟的超越，將政府、企業(yè)和市場的調(diào)節(jié)與溝通放手予中間組織，發(fā)揮著重要的橋梁和紐帶作用，其角色可以形象地表示為準市場、準政府。
　　
　　
　　參考文獻：
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　　3、王乾坤，王淑嬙.PPP模式在公共租賃住房項目中的應(yīng)用研究[J].建設(shè)經(jīng)濟，2007，10.