摘要：“新型農村社會養老保險”是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。“新農保”能夠極大的調動農村居民的參保積極性,但從制度的科學性和可操作性上看，仍存在一些亟待解決的關鍵性問題。本文結合我國當前的社會保障實力及農村居民的參保現狀，在注重可操作性的基礎上提出了幾點建議，希望對實際問題的解決有所幫助。
　　關鍵詞：新農保、農村養老保險、養老保障
　　一、我國“新農保”制度的推行現狀。
　　2009年9月4日，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發[2009]32號)，在全國10%的縣市區開展新型農村社會養老保險試點，標志著我國農村社會養老保險制度建設進入了一個嶄新時期。也標志著“新農保”試點工作正式啟動。建立“新農保”制度，是加快完善社會保障體系，實現我國經濟平穩較快發展的重大決策，也是落實科學發展觀、破除城鄉二元結構，逐步實現基本服務均等化的重大舉措。這一重大惠農政策，使廣大農民在“種田不交稅”、“上學不繳費”、“看病不太貴”的基礎上，又向“養老不犯愁”邁進了一步，對促進我國農村經濟發展和社會和諧將發揮巨大作用。
　　截至2010年底，國家新農保試點參保人數達到1.03億人，其中60歲以下參保人數7414萬人。截至2010年底，27個省、自治區的838個縣(市、區、旗)和4個直轄市部分區縣納入國家新型農村社會養老保險試點，總覆蓋面約為24%。此外，還有15個省份的316個縣(市、區、旗)自行開展了新農保試點。全國共計1.43億人參加新農保。北京、天津、浙江、江蘇、寧夏、青海、海南、西藏等8個省份已經實現新農保制度全覆蓋。
　　二、“新農保”試點方案在制度上存在的幾點不足。
　　（一）國家財政補貼資金缺乏相應的保障機制
　　“新農保”方案中政府承擔部分繳費責任，但是由于缺乏相應的法律保障，政府財政補貼資金的可持續性值得關注。主要表現在以下幾方面：
　　1、 中央財政補貼資金缺乏制度保障。
　　現在我國60歲以上老年人約1.5億，約1億在農村。如果每年每人給予660元的基礎養老金補貼，中央財政補貼的總額為498億元（其中東部地區地方政府承擔50%）。這筆補貼，按照我國現行財政規模及增長速度是完全可以承受的。但是基礎養老金資金要到位，不是財力雄厚就能夠保證，到目前為止，尚未建立基礎養老金資金來源的保障機制。
　　2、 未來的隱形財政壓力不容忽視。
　　新農保個人賬戶養老金計發辦法與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同，其月計發標準以個人賬戶積累額除以139個月。也就是農村居民從60歲開始領取養老金，在將近72歲時，前期積累的個人賬戶資金全部領取完畢。在受領人還健在的情況下，今后每年的養老金由政府支出，并維持其基本的養老金水平。這是一筆不小的支出，將構成較大的隱性財政壓力。而目前關于這筆隱形的財政壓力尚未建立任何的釋放機制，這是當前“國家新農保”政策有待于解決的問題。
　　3、 從實際情況看，各地財政補貼的承受能力不同。
　　各地區對“國家新農保”的補貼責任有所不同。其中，中西部地區地方財政僅需要承擔不低于30元的個人賬戶補貼資金；而東部地區地方財政補貼責任包括兩個方面，除了不低于30元的個人賬戶補貼資金外，還需承擔50%的基礎養老金支付。根據精算和預測，在農保制度覆蓋10%人口時，當地方財政補貼支出占地方財政收入最高比例為0.27%（西藏），各地財政壓力較小。但是當制度覆蓋到50%人口時，中西部地方財政補貼負擔開始出現壓力。因此，我們要時刻關注地方財政的承受能力，確保新農保能夠有序地開展。
　　（二）地方財政補貼的吸引力具有一定的局限性。
　　不低于30元地方財政補貼政策對啟動“國家新農保”具有積極意義，這一政策的最大效果在于能夠從心理、從感情上調動廣大老百姓的參保積極性。但是地方政府不低于30元補貼具有一定的局限性，主要表現在：
　　1、 不利于個人繳費水平的提高。
　　每年30元的地方財政補貼相比較農村居民參加新農保的個人繳費檔次，與最低繳費檔次100元，相差3倍多，是其30%的金額；與最高繳費檔次500元相比，相差近17倍，是其6%的金額。從這方面來看，如果地方財政不實行梯度型財政補貼，農村居民更愿意參加100元的繳費檔次，以獲得相對較高的地方財政補貼，這樣最終會影響養老金的待遇水平。
　　2、最低每年30元的地方財政補貼僅僅對鼓勵中西部地區農村居民參加新農保制度能夠起到一定的效用，而對于經濟較發達地區將不會形成吸引力。
　　（三）與其他制度的轉換與銜接措施有待加強。
　　新農保制度與其他制度的銜接轉換中最難的是與“地方新農保”和城鎮職工基本養老保險制度的銜接與轉換。
　　與“地方新農保”轉換的難題在于，“地方新農保”制度模式差異大，做法各異，要轉換成“國家新農保”制度既要考慮模式之間的轉換帶來的轉型成本，又要保障參保農村居民的利益不受損害。
　　如果農村參保人員進入城市生活，如何將原“新農保”轉換為城鎮職工基本養老保險，目前在制度和操作性上都有待完善。新農保制度與城鎮職工基本養老保險制度的統籌部分出資方、繳費標準、年限計算有所不同，轉換困難，成本較大。
　　（四）個人賬戶中政府補貼資金非私有性，負面影響較大。
　　新農保制度中參保農村居民的個人賬戶由個人繳費和地方財政補貼組成。《指導意見》中指出參保人死亡，除政府補貼資金外，個人賬戶中的資金余額可以依法繼承。即參保農村居民個人賬戶中地方財政補貼的部分在某種程度上仍然屬于政府所有。這種規定和做法似乎違背了個人賬戶資產的私有性特征，會帶來一些負面影響，如降低農民參保的積極性，也可能影響農村居民對政府的信任程度。此外，個人賬戶資金產權的非私有性也不利于與城鎮基本養老保險制度的轉換。
　　三、推進新型農村社會養老保險試點的對策建議。
　　（一）各級財政補貼資金安全、穩定、及時到位是新農保持續開展的關鍵。
　　建立各級財政補貼資金保障機制，確保新農保順利開展。中央應該時刻關注財政補貼資金到位的情況，甚至對于經濟欠發達地區如西部地區可以采取傾斜政策以緩解其地方財政補貼的壓力。
　　（二）繼續推進城鄉一體化養老保障制度的實現。
　　建立全國層面的制度銜接轉換機制，推進城鄉一體化養老保障制度的實現。我國農村人口流動性較強，農村居民會經常存在身份轉換，因而社會保險關系也要隨之遷轉。從目前各試點地方出臺的細則看，制度銜接與轉化地方化色彩較濃，不利于跨地區轉接。因此，建議建立全國層面的制度銜接與轉換機制，保障各制度間的平穩銜接與過渡，并促進城鄉一體化養老保障制度的實現。
　　（三）正確處理個人賬戶中地方財政補貼資金的產權問題，避免矛盾和沖突。
　　個人賬戶資金的部分非私有性，會給制度的推進、資金的管理、投資運營、制度轉移等帶來很多麻煩。為了避免這些麻煩的出現，建議重新確定個人賬戶中的政府補貼資金的產權屬性，比如，歸個人所有，可以繼承；或者，正確處理個人賬戶中的財政補貼資金的使用辦法，如采取分類實施辦法，即根據參保者繳費年限的多少給予相應的補貼和延伸福利或者發放相應的喪葬補助費，以讓參保者在任何情況下都能實際享受到其實惠。
　　（四）重視基層農保機構建設。
　　基層農保機構建設與農保業務的開展有著重要的關聯性，基層農保機構健全，人員配備過硬，經辦經費充足，農保業務的開展就相對要順暢一些，反之亦然。而長期以來政府部門和學界將關注的焦點都放在了制度創新和實施機制的完善上，對基層農保機構的建設關注度稍顯不足，這將無疑成為制約新型農保試點工作開展的重要因素。為此，在大力推進“國家新農保”試點的同時，各級政府也應該重視基層農保機構建設與管理工作。而在基層機構建設中，人才建設是核心，要重視培養會精算、懂操作的技術人員，也要重視培養能夠適應農村工作特點的業務人員。
　　（五）與時俱進，及時完善制度和相關的配套措施。
　　隨著試點工作的推進，應該使新農保制度符合時代的步伐，與現實同步發展。
　　1.適時開拓投資渠道。目前我國金融市場不成熟，當期基金的投資以保證基金安全為前提，主要以銀行存款和購買國債為主。而在我國金融市場發展成熟時，可以通過債轉股、貸款等方式投資大型公共工程、公共設施項目等，一方面緩解這些項目資金緊張矛盾，一方面可以使農保基金達到保值增值的目的。
　　2．適時調整養老金計發月數。隨著我國農村居民壽命的增加，養老金的計發月數應該適時調整，考慮60歲人口的余命因素，采用較為科學、精準的養老金計發月數，減少政府的隱形財政壓力。
　　3.增加養老保障互換功能。建議與民政部門溝通，在新農保推進到一定階段，實現養老金與養老服務的互換或者替代，為農村居民老年生活提供全方位的保障。
　　綜上所述，是本人關于新農保實踐中存在的個別問題以及今后發展的幾點思考，希望會對我國農村社會養老保險的發展和完善起到一定的啟示和借鑒作用。
　　
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