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　　摘要:我國政府采購的法規制度體系不健全，管理機制尚需完善，監督、制約機制尚不完備等問題不斷阻礙著我國政府采購的健康發展，而由此而導致的一系列法律經濟問題使我們對政府采購制度非議不斷，那么到底是什么原因導致如此多的不良反應？本文從我國政府采購現狀出發，分析并尋找問題的答案，最終鎖定主要的原因是我國政府采購沒有獨立的而強有力的監管機構、政府采購的法律制度體系不健全，以及我國司法體制的缺陷，最后提出解決意見。

　　關鍵詞：政府采購,法律制度體系,司法獨立,監督機構政治管理體制

　　一、引言

　　如今政府采購已不陌生，但是其問題層出不窮，非議不斷，主要是我國政府采購沒有獨立的而強有力的監管機構、我國政府采購法律制度體系不健全以及我國司法獨立性不夠，唯有解決了這些問題才能使我國政府采購制度健康發展。

　　二、我國政府采購及其存在的問題

　　政府采購自1996在我國出現至今還不到二十年，也正因為其歷史短暫，發展不完善，以及制度更近不及時，出現今日的種種問題也不足為奇。具體而言，我國政府采購存在以下問題：政府采購的法規制度體系不健全；政府采購的管理機制不完善；政府采購的監管機制尚不完備，救濟機制不合理等。

　　關于法規制度問題，我國實施《政府采購法》，《政府采購管理暫行辦法》，《招標投標法》等以及各地區制定的政府采購條例、辦法、規定等，可以說相關法律法規出臺的已經有了一定的量，但是我們不得否認的是采購中認識有些問題無法可依或者無明確法可依（即法律法規相互矛盾的問題）仍亟待解決，以及立法層次低，各項法律法規不夠配套，缺乏實施細則。

　　關于政府采購的管理機制，現在很多政府采購機構將政府采購的管理職責和具體操作職責混合，政府采購機構既是政策的制訂者，又是政策的執行者，這使政府采購的公開、公平和公正的基本原則很難真正體現。

　　政府采購的監督、制約機制方面，我國缺乏獨立的政府采購監督機制，政府采購行政救濟制度不合理，供應商無法獲得有效的教濟。目前我國的政府采購管理機構和執行機構都屬財政管理部門的下設機構，難以體現財政對于政府采購行為的監督職能。雖然大多數的地方都成立了招標采購中心來作為政府采購執行機構，但是從主管職能看，仍是財政管理機構的一個部門，沒有完全成為獨立的事業法人機構，許多的決策仍由財政管理機構決定，使得其監督職能難以實現，尤其是建立政府采購制度后，在我國逐步推行集中統一采購，使得財政監督失效，容易產生更大腐敗現象。

　　三、我國政府采購制度存在的問題分析

　　我想這些問題最主要的原因在這樣兩點，一是我國政府采購沒有獨立的而強有力的監管機構；二是我國政府采購法律制度體系不健全，而政府采購的管理機制問題完全可以通過解決這兩點難題而一并得到解決。

　　（一）監管機構問題分析

　　首先我們來分析一下監管機構的問題。要保證任何一項措施、制度的貫徹執行，都必須建立行之有效的監督救濟機制，我國的政府采購中正是缺少一個真正獨立的監管機構。我國法律規定，供應商有質疑應向采購人提出，需要投訴則向采購監督管理部門提出，即政府的各級財政部門。但是，各級財政部門都屬于政府的內設機構，與作為采購主體的政府及政府的其他部門都屬于一個系統，這讓其在處理糾紛時根本無法保持獨立，由其作為采購的監督機構，無法名副其實，難以服眾。沒有強有力的監管，在政府采購實踐中就會出現這樣的現象：有的單位將達到“門檻價”的采購項目化整為零，有的單位將一部分項目執行而另一部分項目不執行，逃避政府采購制度的制約，也有的供應商惡意圍標、串標，甚至是評委與供應商相互勾結作弊等等種種腐敗行為。這都在一定程度上使政府采購的目的難以實現，大大影響其公開性、公正性、客觀性。因此造成我國政府采購過程中政府采購原則失去其原則應有的執行力，深深影響我國政府采購的公平性與競爭性，影響政府采購的依法順利進行，和我過政府采購市場的健康發展。這也是2000年益迪醫療設備廠最不幸的政府采購第一案出現的最根本原因。

　　我們來看一個簡單的例子，我國《政府采購法》等相關法律條文中，質疑投訴是復議和訴訟的前置條件，必須要經過質疑投訴程序才可進入到行政復議和行政訴訟階段，供應商必須經歷了質疑投訴的環節，才可以進入到復議和訴訟程序中來。之所以規定質疑投訴的前置條件，立法者當時考慮的原因可能是通過質疑環節，使采購人、采購代理機構一個及時認識錯誤并改正，同時以和平方式解決問題，節省司法資源。但是WTO《政府采購協議》未規定設立質疑投訴前置的程序，并規定各種質疑都可以通過法院或者獨立機構審議，同時，將質疑投訴作為前置程序，不經質疑和投訴就不能申請行政復議和提起行政訴訟，很多時候會加大供應商的時間成本，也容易使不公正的不到及時救濟，況且在我國尚未建立獨立的政府采購監督管理機構的情況下，不僅浪費時間而且很多證據也難以采集并保存，因此強制性質疑投訴環節的加入往往是極端不合理的，很不利于供應商通過救濟制度來保障自己的合法權益，那么就更不利于政府采購的正常推行及經濟發展，應予改變。所以監管力度弱是政府采購中不容忽視的毒瘤，亟待妥善處理。

　　（二）我國政府采購法律制度體系不健全問題分析

　　再來分析一下我國政府采購的法律制度體系不健全問題。我國有關政府采購的立法中，只有《政府采購法》和《招標投標法》是經全國人大常委會通過并頒布實施的，地方采購法規的立法建設明顯滯后，大部分地方關于政府采殉的規定都是以政府的名義頒布的，并沒有提到地方人大立法的高度，這大大影響了政府采購立法的嚴肅性和權威性。自《政府采購法》實施以來，雖然相關部門先后制定了一系列與《政府采購法》相配套的實施細則，但仍有一些相關的配套制度尚未出臺，如集中采購目錄中有特殊要求項目的自行采購審批制度、特殊情況采用公開招標以外采購方式的審批制度等尚無定論，乃至政府采購各相關部門職權分配不明確等，使其操作性大大降低，也正是這一點才會使2004年北京現代沃訴財政部一案中，出現財政部有理由（雖然未必成立）進行上訴的局面。此外各地方政府在采購實踐中沒有統一的指導，各自根據《政府采購法》制定自己的管理辦法，在內容上存在較大差異，這不但在一定程度上限制了跨地區招標和投標，而且阻礙了法律職能與監督管理作用的發揮，這在很大程度上影響了政府采購的健康發展和采購的整體質量。

　　可見，我國政府采購沒有獨立的而強有力的監管機構與政府采購相關法律制度體系不健全是阻礙我國政府采購健康發展的重要原因，但是，我想它們并不是根本所在，當我們更深層次的挖掘，會發現是我國司法不獨立不完善的根源，就上述2004年北京現代沃訴財政部一案，我想這是我國政治組織結構及權利劃分必然導致的結果，政府權力過大這是我們誰都無法否認的事實，當然，我們健全法制可以在很大程度上抑制此類情況的發生，但這不是根本，在我國權大于法是并不少見的，如何解決在政府采購中對政府權力的限制，提高司法獨立性，或是加強對法律權威的信仰與尊崇才是問題之關鍵，才會使我國政府采購制度公開透明，更正公平。

　　四、我國政府采購制度問題解決意見

　　經過以上分析，我發表一下的解決我國政府采購中監管與法制問題的個人意見。

　　首先，健全政府采購的法律法側本系，形成比較完善的政府采購法律法規體系。在我國政府采購制度改革中也應該從基本法、相關配套法律和實施細則角度對政府采購法律法規進行建立和完善。加快立法建設，構建完善的政府采購法律法規體系政府采購法制化是實現政府采購規范化、制度化的保障。在立法中，以國制定的《政府采購法》為中心，包括《合同法》《招標投標法》《反不正當競爭法》等，對政府采購的主要概念、采購原則、采購主體、采購范圍、采購方式、采購程序、質疑投訴、監督檢查及法律責任等重大政策性問題做出原則性規定；地方各級政府根據《政府采購法》制定相應的各種管理條例或辦法，同時盡量將其提到地方人大立法的高度，以地方性法規來規范和約束地方政府采購行為。另外加強對現有采購人員的培訓和定期考核也有助于政府采購的依法進行。

　　其次，設立獨立的采購監管機構。為提高政府采購質量，加強監督力度，需要設立相應的監督機構。對此，WTO《政府采購協議》就規定，質疑要由“一家法院或者與采購結果無關的獨立公正的審議機構進行審理”，參加《政府采購協議》的各個締約國也大都設立了相應的獨立機構或者規定由法院進行質疑的審議。這就要求我國設立獨立的質疑投訴審理機關，而不是向采購人提出，更不該是個強制性的前置程序，日本的設立政府采購審查委員會，香港設立申訴管理委員會，這都是另設獨立機構的。我們可以學習這兩者，或者可以直接由法院負責，如國際上英國等是有先例的；或者可以像加拿大一樣由負責管理貿易申訴的行政法庭來負責。我們知道，監督采購的機構最重要的特征就是保持絕對的獨立性和公正性，與采購結果無任何利害關系。我國政府采購法也包含對采購人進行監督的立法，內容主要有政府采購監督部門對采購人采購行為以及采購人的內部組織形式進行職權審查和供應商遵循質疑投訴程序對采購人的監督制度。但如前文所述，監督的主體主要是政府采購監督管理部門，這種制度是十分缺乏獨立性的，所以我國應建立一個獨立的采購監管機構對質疑進行審理，以保障審理的公正性。同時應該設立一個獨立于各個政府部門并不受其管轄的政府采購監管委員會，用來是監管政府采購市場，監督采購人與供應商的采購行為。

　　最后，在我看來以上做法是否會想國外一樣有效，還需要一點，即削弱政府在采購中的“權”以保證法律的崇高威嚴以及使監督機構真正敢于公正有效的實行其職能，并使法院有獨立的審判權，也就是我們一直所追求的司法獨立，當然，達到這一點很多問題都不再是問題，放到政府采購也是如此，這還涉及到一個重要問題，就是我國當前一直在改革的的政治管理結構，這是無需累述的，如果財政部對法院職能干預的可能性減小，或者至少我國法院的位置在提高一些，那么北京現代沃訴財政部一案可能早已妥善解決。

　　我國政府采購制度從來都沒有真正完善過，它需要我們大膽探索，不斷的改革進步。政府采購法律體系的不完善和政府采購沒有獨立的監督機構是我國政府采購的兩大致命弱點，而要使我國政府采購制度得到根本性改觀，還需從我國政府管理結構以及我國司法體制著手，這也是我國社會主義政治改革的重點問題，加強司法獨立性，提高政府采購的透明度、公平性和公開性，市政府采購制度更多融于市場經濟，才能避免壟斷和腐敗，使政府采購制度更加健全。