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　　摘要:為穩定房價，2013年2月20日，國務院出臺“國五條”。目前，全國大部分地區已出臺“國五條實施細則”，對其進行細化實施。但其效果并不理想，其中“個人轉讓房屋按轉讓所得的20%計征個人所得稅”的條款的更是備受冷遇，法律性質受到質疑。本文從法社會學的角度對此進了分析。“國五條”中稅收條款本質為法律，但其之所以出現“公民不服從”問題，根本原因在于法律沒有得到認同。同時，執法部門對已制定的法律長期擱置，宣傳、執行不到位，政府部門在政策通知中援引法律不到位也是部分原因。

　　關鍵詞:國五條,個人所得稅,房屋轉讓稅,社會實效

　　近年來，我國房地產市場異常火爆，房價一路高歌猛進。2009年12月，國務院開始對樓市實施宏觀調控，相繼出臺了五項政策，分別是2010年1月的“國十一條”、4月的“國十條”、9月的“9.29新政”、2011年1月的“新國八條”。然歷經數次宏觀調控，樓市依然堅挺，房價的持續高位也引起了大量的投資性購房，反向帶來房價的快速上漲。為了調控房價，2013年2月20日，國務院再次出臺抑制投機投資購房、加強房地產市場調控的政策措施（又稱“國五條”）。

　　“國五條”不僅再次重申堅持執行以限購、限貸為核心的調控政策，堅決打擊投資投機性購房，還在繼2011年之后再次提出要求各地公布年度房價控制目標。更為引人注目的是，“國五條”明確指出，要充分發揮稅收政策的調節作用，對出售自有住房依法嚴格按轉讓所得的20%計征個人所得稅。一時間，輿論嘩然，對于此條款的不同理解與爭論充斥大眾媒體。經過兩個多月，全國大部分地區的“國五條實施細則”已經出臺，“國五條”進入正式實施階段。但就目前來看，20%的“房屋轉讓稅”條款不僅遭遇人民的抵抗，也并未被各地細則全面貫徹，其社會實效并不理想。對此，有必要進行深入的探討與分析。

　　一、“國五條”中稅收條款的法律性質

　　（一）“國五條”的法律性質

　　“國五條”全稱為“國務院辦公廳關于繼續做好房地產市場調控工作的通知”，其制定主體為“國務院辦公廳”，規范對象為“各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構”。根據《立法法》第七條，法律的制定主體是全國人大及其常委會。因此，“國五條”并非法律。根據《立法法》第五十六條及第六十一條，行政法規的制定主體是國務院，行政法規由總理簽署國務院令予以公布。顯然，“國五條”也并非行政法規。根據《立法法》第七十一條，行政規章的制定主體是國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構。因此，“國五條”并非行政規章。根據《立法法》第七十三條，地方性規章的制定主體是省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府。因此，“國五條”也并非地方性規章。因此，從其制定主體和針對對象上看，“國五條”并非法律、法規和規章，它只是國務院辦公廳針對地方各級人民政府下發的一個行政公文，是上級對下級的一個政策性指示和要求。所以“國五條”并不當然對社會生效，必須經過各級人民政府的具體和細化。

　　（二）稅收條款的法律性質

　　正是因為“國五條”僅僅是以國務院辦公廳名義發布的一個行政公文，所以才引起了“國務院是否越權立法”的討論。但“國五條”的性質是否必然決定其中“稅收條款”的法律性質呢？答案是否定的，“國五條”中的“稅收條款”僅僅是“國五條”進行的法律援引。該“稅收條款”早就已經存在且是以法律法規的形式存在，此次“國五條”僅僅是為執法而援引。

　　根據《個人所得稅法》第三條，自1994年起，財產轉讓所得應繳納所得稅，財產轉讓所得稅率為20%。而《個人所得稅實施條例》第八條明確規定，財產轉讓所得中包含轉讓建筑物取得的所得。1999年，財政部、稅務總局、建設部聯合下發《關于個人出售住房所得征收個人所得稅有關問題的通知》（財稅字〔1999〕278號），對個人轉讓房屋所得征收個人所得稅的一些特殊情況規定了優惠政策，但是，對個人轉讓住房所得征收個人所得稅的基本政策始終未變。而2006年7月18日，國家稅務總局下發了《關于個人住房轉讓所得征收個人所得稅有關問題的通知》，再次重申了上述要求，個人轉讓住房所得應繳納的個人所得稅，應與轉讓環節應繳納的營業稅、契稅、土地增值稅等稅收一并征收。

　　由此可見，對個人轉讓房屋以轉讓所得的20%計征個人所得稅，于法有據，國務院并非越權立法，該規定也并非新規定，而是國務院為了穩定房價所進行的法律援引。

　　二、“國五條”中稅收條款的社會實效

　　“國五條”發布至今已兩月有余，各地也先后出臺細則予以貫穿實施。在實施的過程中，相繼出現了諸多問題，其中稅收條款的溢出效應驚人。

　　（一）假離婚潮

　　“國五條”后，引起了廣泛關注，網上也開始流傳諸多“避稅方法”。其中，通過離婚手段避稅更是成為不少人的首選。該方法通過先離婚將房產過戶，再與買房人結婚將房產過戶，二者再次離婚，原夫妻雙方復婚的套路來進行避稅。盡管據調查顯示，60.2%的人認為假離婚是對婚姻的褻瀆，但是幾十萬的稅負還是讓不少人選擇離婚避稅。一時間，全國各地離婚率大幅上漲。據民政部門統計，僅在3月6日，北京的離婚數就高達1000例，比平時多出一倍。同一天，南京的離婚人數達到了294對，是平時的兩倍。南京市民政部門當天共開出了1600張單身證明，其用途一欄清一色的寫著“購房”。上海閔行區此前離婚人數每天只有幾對，“國五條”出臺后，平均每天離婚人數漲至30多對。據統計，3月4日至9日，該區婚姻登記中心共辦理無婚姻登記記錄證明775人次，出具無婚姻登記記錄證明2050份；受理離婚登記205對，辦結離婚187對，3月的離婚人數比1月上升76%。該區民政局特意豎起“樓市有風險，離婚需謹慎”的友情提示。廣州部分區域的離婚率兩周內上升一倍多。與此同時，辦理未婚證明、婚姻證明也增加一倍多，其中90%是為了房子。

　　（二）地方政府消極對待

　　“國五條”的法律性質決定其必須通過地方人民政府進行具體和細化之后才能實施，因此地方政府的態度與行動至關重要。兩個多月時間里，有二十多個城市相繼都出臺了“國五條”實施細則。但是細看這些細則，不難發現其中存在的問題。除北京、上海等城市明確規定依照稅收條款征收20%的房屋轉讓所得稅外，大部分城市都是消極對待，不提及或者簡單轉發“國五條”中的稅收條款。如南昌制定的地方細則，全文僅四十一個字。其他地方如貴州、廈門、長沙、大連、武漢、青島、南京、合肥等城市，也是對該稅收條款只字未提。甚至還有個別城市，如海南公開拒絕制定“國五條”地方細則。同時，4月17日，北京出現首例房產轉讓引起的20%個稅糾紛案，而最終法院判決20%的個稅28萬元由買房者承擔。

　　當然，其他如“過戶潮”、“陰陽合同交易”等現象也是層出不窮，但上述現象無疑是影響最大、最具有代表性的。

　　三、原因分析

　　一項法律為何會造成如此奇怪的后果，不僅民眾以各種方式進行規避，就連地方政府也消極對待，遲遲不予執行。對此不能不進行深思。法律應當被實現，如果法律不能被實現，也就失去了意義。法的實現就是法律應當被人們遵守，一切主體的行為都應當符合法律的要求，從而使法律由應然變為實然。但是“徒法不足以自行”，法的實現又受到諸多社會因素制約。法的社會實效的實現主要受制于行為主體的法律觀和價值觀、行為主體對法律的認可程度以及行為主體的利益。此次稅收條款遭遇尷尬，無法實現的原因就在于此。

　　（一）國民對法律不認同，從而出現“公民不服從”問題

　　“公民不服從”是指公民以公開的且一般是非暴力的方式故意違反已經生效的國家法律的行為及其過程。該稅收條款的實現過程中出現的問題即是典型的公民不服從問題。不僅公民以各種方式公然規避已經生效的法律，而且地方政府也以各種方式或直接或間接的抗命，不履行其應有的法律責任，甚至于司法機關也公然做出與法律相反的判決。究其原因，便是法律沒有得到認同。所以在涉及自身利益的房屋轉讓稅之時，國民的第一反應是想法逃避，而非依法繳納。

　　（二）執法部門對已經制定的法律長期擱置，不宣傳不執行

　　該條款頒布實施至今已經近20年，但是一經引用卻被外界一致認為是新制定的法，這不能不說是一件非常尷尬的事情。法律首先要被知悉，而后才能被遵守。

　　（三）政府部門在政策通知中援引法律不到位，給民眾造成誤解

　　由于國務院可以依照全國人大及其常委會的授權行使部分立法權，因此在通知政策中應當考慮到不完整引用法律可能帶來誤解的可能。這也是為何該政策一出，便被認為是越權立法的最大原因。

　　四、評析及建議

　　綜上，我們可以發現，對房屋流轉環節的增值額進行征稅并未達到抑制房價的目的，相反帶來了一系列的“溢出效應”。因此，政府在進行宏觀調控時應當進行全面考慮，尤其是要考慮到政策所帶來的溢出效應，盡量減少其負面影響。

　　（一）增強民主法治理念，使立法民主化、法治化

　　提高法律的認同度是使其得以實現的根本途徑。公民不服從現象的外在表現是公民通過合法手段逃避納稅，但是其內在原因則是公民對法律的不認同，故而以此來爭取和捍衛其合法性和合理性。因此，在立法過程中應當遵循民主法治原則，保障公民的參與權。

　　（二）提高立法技術，使立法科學化、合理化，對其可能帶來的后果和規避方法進行全方位考量

　　能夠被合理規避的法律不是好的法律。法律的制定需要高超的立法技術，對于其可能帶來的種種后果應當予以全方位的考量，盡可能減少其漏洞。如減少征收流通環節的增值稅，而是加強持有環節的保有稅，促使更多人手中的多余房產進入流通環節，從而增加房源，減少交易成本，起到真正抑制房價的作用。

　　（三）加強宣傳和執法力度，做到有法必依

　　該稅法條款已經頒布實施20年，但效果甚微，執法不力是其中的重要因素。一個20多年的條款被大家一致認為是新的立法，由此可見執法宣傳的力度到底有多大。而縱觀歷年來執法機關的執行情況，不難發現其在執行中做了相當大的變通。因此，加強宣傳和執法力度，做到有法必依、令行禁止，刻不容緩。