摘 要：政府購買公共服務是近年來國內理論和實踐界均十分關注的一個研究領域。現有的學術成果主要集中在政府購買公共服務基礎性研究、我國政府購買公共服務現狀研究和政府購買公共服務機制研究三個方面，初步構建了政府購買公共服務的分析框架。對已有學術成果進行分析后發現，當前我國政府購買公共服務問題研究在概念界定、研究視角、研究內容以及研究方法等方面還存在不足，未來研究要在這些方面進行深化和加強。

　　關鍵詞：國家級論文發表刊物,政府購買,公共服務,制度創新,研究綜述

　　政府購買公共服務是近年來各級政府轉變政府職能、推進社會建設的現實著力點。2012年至今，民政部已連續三年出資在全國范圍內購買公共服務。2013 年，國務院出臺了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更是明確提出要加大政府購買公共服務力度。針對方興未艾的政府購買公共服務，本文從政府購買公共服務基礎性研究、我國政府購買公共服務現狀研究和政府購買公共服務機制研究三個方面進行分析，從而掌握國內政府購買公共服務研究的整體進展，加深對政府購買公共服務的理解，以期促進政府購買公共服務的發展。

　　一、政府購買公共服務基礎性研究

　　政府購買公共服務的基礎性研究是指對政府購買公共服務的基本問題以及海外政府購買的實踐經驗等進行分析和探討，主要包括以下幾個方面：

　　(一)政府購買公共服務的概念內涵

　　什么是政府購買公共服務?研究者們主要是從購買主體(誰來購買)、服務供應主體(向誰購買)、購買方式(如何購買)這三個方面對政府購買公共服務進行概念界定。在購買主體和購買方式方面，學者們意見較為一致。政府購買服務的主體有各級政府部門，但不僅限于政府部門，還包括黨委下屬的政法、綜合治理等部門，工會、共青團、婦聯等群團組織，以及一些承擔行政管理職能的事業單位。現實中政府購買服務的方式雖各有不同，但理論界和實踐界均比較認可“市場運作、政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”這一概括。在服務供應主體方面，學者們的看法差異較大，歸納起來大致包括社會組織、企業、事業單位、其他政府部門、其他社會法人團體、自然人的不同組合。這也反映出理論界和實踐界對政府購買公共服務供應主體的認識的模糊和分歧，有研究者認為這種分歧源自于對公共服務市場化與社會化兩者關系認知的模糊，即不清楚兩者究竟是重疊的還是有所區分的，這在一定程度上反映了對政府購買公共服務概念的不同理解。2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》將承接政府購買服務的主體界定為“依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量”，[1]在一定程度上消減了政府購買服務供應主體的不清晰。

　　(二)政府購買公共服務的理論視角

　　1.政社關系視角。在現有的學術成果中，以政社關系為視角進行理論闡釋的占了八成以上，反映了研究者對政社關系的高度重視。首先，關于政府購買對社會組織發展的影響，大部分學者認為政府購買服務是政府培育社會組織的有效政策工具之一，為社會組織的發展提供了更廣闊的空間和良好的契機。但也有一些學者擔心政府購買可能會導致非營利組織的準政府化、責任失靈、危機、慈善典范轉移等方面的變化;其次，關于政府購買對構建政社合作關系的影響，大部分學者認為購買服務是構建新型政社關系的重要抓手，可以成為政府與社會組織合作的有效方式。但也有學者認為，在購買服務過程中政府與社會組織的關系是一種策略性選擇建構而非制度化建設，因而是較為脆弱易變動的;再次，關于政府購買對創新社會管理的影響，學者們認為大力推進政府購買服務是我國社會體制改革和推進社會管理創新的現實路徑，通過推動政府購買社會服務實現多元主體以多樣化形式參與社會管理，進而建立與構建和諧社會相適應的社會管理新格局。

　　2.公共治理視角。學者們還從公共治理變革的角度提出必須大力推進政府購買公共服務，認為政府購買公共服務中非政府組織以合理的渠道、合法的方式對政府決策和政策執行過程施加影響，進行積極主動的政策參與，以此來維護其所代表的公眾利益，是典型的公民參與式治理模式，體現了公民權力生長的方向。因此，擴大政府購買服務是城鄉公共服務統籌治理與制度創新的重要舉措之一。

　　3.公共經濟學視角。學者們基于經濟學角度，認為政府購買是公共服務事業民營化方式之一，是公共服務外包的新機制，是非營利組織市場化運作的基本模式。在理論上政府購買存在降低行政成本、提高服務質量的可能性，但現實中卻面臨諸多挑戰，如：服務市場的競爭問題，合同的規劃、管理和監督問題，既得利益者阻攔問題，[2]而政府購買具體采取哪種購買方式，要根據公共經濟原則，視公共服務中公共屬性的程度而定。

　　(三)政府購買公共服務的海外經驗介紹

　　嚴格來說，政府購買公共服務應該算是一個“舶來品”，是伴隨上個世紀70年代之后在西方發達國家興起的民營化浪潮和新公共管理運動而產生的。因此，借鑒海外的購買經驗，對于推動我國政府購買公共服務研究的深入進行是有重要意義的。目前，國內學者們對海外經驗的研究主要集中于英美、香港、日韓、澳大利亞等國家和地區，內容主要包括西方國家政府購買公共服務的溯源和發展，購買公共服務的形式，西方發達國家政府購買社會公共服務由最初的市場化改革過渡到市場化和社會化改革并重的過程等，學者們認為購買服務是發達國家政府與社會組織合作治理的形式之一。 　　二、我國政府購買公共服務的現狀研究

　　(一)不同領域政府購買公共服務現狀研究

　　經過梳理，目前學者們研究政府購買公共服務具體涉及醫療衛生、養老、社會工作與社區服務、就業、教育、體育、司法、農業、行業協會、公交、生態、殘障、社會保險、文化、稅務、審計、科技、計劃生育和消防等19個領域。在這些領域中，學者們關注度居前3位的分別是醫療衛生服務、養老服務、社會工作與社區服務，其他領域如就業、教育、殘障、文化、科技等的政府購買公共服務雖然也很重要，卻并未引起研究者足夠的重視。

　　1.政府購買醫療衛生服務。醫療衛生服務長期以來都是社會大眾關注的焦點，而醫療衛生的公平性更成為亟待解決的民生問題，因此，在諸多的政府購買領域中，購買醫療衛生服務是最受關注的研究熱點。相比較于其他種類公共服務的政府購買還停留在對實踐經驗總結概括的層次上，學者對醫療衛生服務的研究更為全面和充分，并已取得了階段性的研究成果，已經從學理性研究轉化到政策性研究，研究的重點不再是意義建議，也不再是問題對策，而是研究如何建設政府購買服務體制機制，如何構建政府購買服務的推進模式等。這些研究成果對實踐中切實推進新醫改和政府購買都起到了積極的作用。對于政府購買醫療衛生服務未來的研究方向，有研究者提出了從政策、管理、經濟、法律、技術五個角度，購買公共衛生、基本醫療、基本藥物、醫療保險四項內容，政府、供方、需方三個層面進行立體式的統籌研究，圍繞公平和效率這對終極價值來解決看病難和看病貴的問題。[3]

　　2.政府購買養老服務。2003年以來，寧波、上海、南京、杭州、北京等經濟相對發達地區為緩解老年服務供需日趨緊張的矛盾，積極探索了政府購買居家養老服務這一新路子。這一創新性的養老服務供給機制引起了社會各界的廣泛關注和討論研究。對于政府購買居家養老服務的動力機制，學界主要從老人心理、家庭結構功能變遷、社會結構、養老文化、政府職能轉型等方面探尋其社會根源。對政府購買居家養老服務現狀的研究，多圍繞上海、南京鼓樓區、寧波市海曙區、蘇州市滄浪區等個案經驗展開研討，包括對城市區級政府層面所開展的政府購買居家養老服務實踐的總結分析，以及政府購買服務中的一般性經驗與問題等。對政府購買養老服務的模式，有學者從公共政策角度將其歸納為授權委托、直接資助、服務合同、補貼四種模式，也有學者從政府和養老服務提供機構關系角度歸納出公辦民營、民辦公助、公補民用三種模式。除此之外，部分研究者還從微觀視角如合同整理、運作和分離的合同治理角度、服務質量的評估角度等對政府購買養老服務進行了探討。

　　3.政府購買社會工作與社區服務。2003年上海市禁毒辦等部門向上海新航社區服務總站等三家機構購買社區矯正和預防犯罪服務，開始了我國地方政府購買社工服務的探索。此后，一些學者對上海浦東、廣州、深圳等東部發達地區地方政府購買社會工作與社區服務進行了較為深入的研究。還有學者對現實中政府購買社會工作與社區服務的情況進行了高度概括，分別提出形式性購買、非競爭性購買和競爭性購買三種模式，購買崗位與購買項目兩種模式以及授權委托、直接資助、服務合同、補貼四種模式。當然，這些模式中究竟哪個更適切現實需要，理論界和實踐界還在激烈討論和不斷摸索中。此外，一些學者還從促進社工機構可持續發展、民辦社工機構承接服務購買、培育本土的職業化社工人才和農村社會工作等角度對政府購買社會工作與社區服務進行了探討。不過，也有個別學者對目前政府購買社會工作服務可能成為“商品化”的道德實踐和“工具化”的政治實踐表示了擔憂。

　　(二)不同地區政府購買公共服務現狀研究

　　1.東部發達地區。對東部發達地區政府購買公共服務的研究是學者們的重點。研究者將上海市政府購買方式歸納為費隨事轉、項目發包和公開招標三種，對公益招標和公益創投這一購買的創新形式做了深入研究，并對購買中形成的“1+5+X”樞紐模式和政府購買崗位進行了探討和反思，指出上海市政府購買公共服務的發展方向是獨立性購買。在上海各級政府購買公共服務的實踐中，浦東新區的購買最為完善同時也最受學者們關注。對廣東而言，學者從規范社會組織管理和規范公共服務購買程序兩個方面總結了廣州市政府公共服務購買政策，從政府對購買社會工作服務的認識與監管、社會組織自身發展不足等方面分析了廣東省向社會組織購買服務存在的問題。一些研究人員還以政府購買為切入點進一步分析了廣東城市街道辦事處管理體制的改革創新和社區綜合服務中心運營情況。由于深圳作為首個經濟特區的特殊地位，不少學者還專門研究了深圳的公共服務購買情況。學者對北京市政府購買公共服務的探討聚焦于2009年以來開展的社會組織服務民生行動和購買社會組織服務的組團模式。

　　2.中西部地區。雖然近年來中西部地區政府購買公共服務逐漸增多，但是相應的研究成果卻比較稀少。現有文獻主要集中在對四川成都購買公共服務的研究，除此之外，還有一些文獻零星對湖南長沙、安徽淮北、遼寧沈陽等地政府購買情況做了介紹。

　　3.不同地區的比較。除了對各地政府購買公共服務的情況進行具體分析之外，學者還對不同地區政府購買進行了比較研究。有研究者對北京海淀區政府公共服務委員會的國資委模式、湖北鄉鎮綜合配套改革事業單位轉制為民辦非企業、寧波海曙區政府購買居家養老服務模式進行了比較分析，認為三者是探索改革公共服務體制、實現公共服務管辦分離的典范，具有標桿價值。一些學者從資助周期、資金來源、創投方式、資助內容、資助金額、資助主體、結項方式等方面全面比較了上海、南京、東莞、昆山的公益創投這一政府購買社會組織服務的做法。還有學者對湖北、上海、深圳、青島四地政府購買進行對比分析，歸納出湖北以錢養事、上海多點成面、深圳依托社工、青島突出養老的特點。

　　(三)政府購買公共服務的法律與政策研究

　　政府購買公共服務的順利推進，離不開相關的法律保障和政策支持。但是，目前對此的研究卻比較薄弱，尚未引起學界的足夠重視。在法律研究方面，有學者指出我國政府購買公共服務法律規制中存在 “法治赤字”現象嚴重、購買缺乏界定、承擔公共服務社會組織資質規范空白、合同監管制度不健全、社會組織信息公開制度不完善、社會組織管理的規范性文件與立法沖突六大問題。[4]提出應加快相關政府采購立法體系建設，健全針對政府購買公共服務的供應商準入、信息公開、績效評估及監督的法律制度。還有學者從公私法律性質的角度，提出政府購買公共服務中政府、服務機構、服務對象之間三維關系的公法、私法性質并不明顯，應根據相應區分標準系統甄別定性。 　　在政策研究方面，目前的學術文獻主要集中在購買的財政政策方面。有研究者提出，財政支持向社會組織購買服務是公共財政的必然選擇，必須認真探索和研究，在財政上應該從加大政府投入、創新投入方式、運用綜合手段、完善體制機制和強化資金監管等方面給予政策支持。一些學者還進一步細化了財政政策應如何推進政府購買公共服務：一是轉變政府包辦觀念，強化行政成本意識;二是梳理政府部門職責，明確購買服務范圍;三是建立資金保障機制，提供配套支持政策;四是創新購買運作方式，規范購買服務程序;五是強化服務績效監管，確保資金使用安全。[5]此外，還有研究者從公共預算的角度探討了政府購買公共服務的財政效率問題。

　　(四)政府購買公共服務的模式研究

　　國內學界在對政府購買公共服務模式的研究上認識較為一致，一般都根據購買過程中政府部門與社會組織的關系是獨立性的還是依賴性的，以及購買程序是競爭性的還是非競爭性這兩個維度進行劃分，目前影響最大的有兩種購買模式分類：一類分為獨立關系非競爭性購買(委托性購買)、獨立關系競爭性購買(契約化購買)、依賴關系競爭性購買(形式性購買)和依賴關系非競爭性購買;另一類分為競爭性購買、體制內吸模式以及體制外非正式的按需購買模式。進一步，有研究者還提出可以使用制度化程度、競爭程度、主體間關系三個指標來描述政府購買模式，其中制度化程度指標尤為重要且影響著另外兩個指標。也有學者從國內外政府與社會組織的合作實踐出發，將政府購買服務總結為三種路徑：項目型購買、功能型購買和期許型購買。針對我國實踐中出現的政府購買模式，有學者認為政府購買源自于西方發達國家，國內的這些模式與西方模式并不完全一致，要在吸收西方模式的精華的基礎上結合中國的實際情況，構建符合中國國情具有競爭力的公共服務購買體制。

　　三、政府購買公共服務機制研究

　　基于對我國政府購買公共服務現狀的分析，在借鑒西方發達國家和地區政府購買實踐經驗的基礎上，學者們從健全運行機制、完善績效評估以及強化政府責任三個視角提出了推進政府購買公共服務的機制路徑。

　　(一)健全政府購買公共服務的運行機制

　　推進政府購買公共服務，需要科學合理的購買運行機制和過程管理。就動態角度來看，我國的政府購買服務至少應該包括以下四個流程，即明確需求、制定規劃; 公開招標、簽訂合同;項目實施、監督管理;評估服務、后續跟進。從我國目前情況出發，深入發展政府購買公共服務需要建立健全購買服務的目錄篩選機制、購買服務的需求調查機制、服務購買的招標投標機制、服務購買的動態項目機制、購買服務的績效評價機制和購買服務的末位淘汰機制。

　　(二)完善政府購買公共服務的績效評估

　　績效評估是政府購買公共服務運行機制中十分重要的一環，一些學者圍繞購買的績效評估進行了實證研究。從政府成本、效率、社會公正度和公眾滿意度四個角度出發，構建政府購買公共服務績效結構概念模型。也有研究者在建立政府購買服務效率評價體系時，從政府投入、服務供給機構投入和接受服務群眾這三個方面進行考慮。當然，在政府購買公共服務績效評估中，還需要更為關注對于服務直接使用者即顧客的評估的研究。

　　(三)強化政府購買公共服務的政府責任

　　強化政府購買公共服務的政府責任要求政府必須對社會組織培育和監管并重，必須注重購買中的風險防范。政府有必要增加對購買合同管理的投入，加強對管理人員的培訓以提升談判和合同管理能力，建立政府購買服務信息平臺以增加購買工作的透明度，實現購買信息的及時公布和公開。政府購買公共服務的對象雖然不限于社會組織，但由于社會組織具有提供公共服務的傳統，更易于取得公民信任等原因，它們實際上是政府購買的最主要供應方，因此，應該培育和發展社會組織，建構公民社會的基本結構，創造政府購買的社會土壤。

　　四、現有研究的不足和進一步深化研究的方向

　　總的來看，現有的成果對政府購買公共服務的含義、理論依據、運作模式以及購買效果等重要方面都作了相關闡述，初步構建了政府購買公共服務的分析框架，對政府購買公共服務活動的有效開展和相關理論研究的深入都具有重要意義。但是，目前的研究還存在著以下幾點不足：一是在概念界定方面，對政府購買公共服務的認識不一致，導致了實踐操作中只要是政府買單或者承擔費用的活動，都可能被認為是實施了政府購買，這對于政府購買公共服務的良性發展顯然是不利的;二是在研究視角方面角度比較單一，主要從公共行政學的視角切入，學術成果多數運用治理理論、新公共管理理論、新公共服務理論等進行探討，從政治學、經濟學與社會學等視角開展研究的成果較少;三是在研究內容方面，對政府購買公共服務的概念、特性、范圍、參與主體、實現機制、購買模式、政府和社會組織之間的關系等應然層面的研究成果較多，微觀層面的研究和實證性的研究比較少;四是在研究方法方面，定性研究比較普遍，偏重于對政府購買的實踐行為和相關政策文件進行解讀描述，鮮有借助量化評價方法來研究政府購買公共服務的風險控制、合同管理以及績效評價等重要問題以及對各地購買經驗、不同的購買模式等進行比較。

　　今后對政府購買公共服務進行研究可以從四個方面進行深化：第一，綜合運用公共行政學、社會學、政治學和公共經濟學等諸多學科對政府購買公共服務的理論基礎、概念內涵以及發展趨勢等進行深度分析。第二，研究結構上不僅要重視政府購買公共服務的規模、速度與效率，更要重視政府購買公共服務的績效、質量與公平問題;不僅要重視發達地區及城市公共服務購買的研究，更要重視對欠發達地區、農村公共服務購買相關問題的深入探討。第三，拓展政府購買公共服務的研究內容，如我國政府購買公共服務與西方發達國家有何不同?如何在中國特定的形勢下繼續推進政府購買服務?在購買公共服務的過程中政府如何扮演好精明買家的角色，如何強化合同管理能力等。第四，研究中既要重視具體的案例分析和實證研究的方法，也要重視定量的分析方法，以便更為深入地探索政府購買公共服務問題。

　　參考文獻：

　　[1]國務院辦公廳.關于政府向社會力量購買服務的指導意見[N].國際商報，2013-10-11(B04).

　　[2]鮑芳修.公共服務外包中政府成本控制的可能性及其條件[J].領導科學，2012，(2).

　　[3]趙云.政府購買衛生服務研究現狀評述和研究角度建議[J].衛生經濟研究，2011，(1).

　　[4]李海平.政府購買公共服務法律規制的問題與對策――以深圳市政府購買社工服務為例[J].國家行政學院學報，2011，(5).