[論文關鍵詞]核心期刊論文,參與式發展,平等發展,救濟

　　

　　一、我國現有的農地發展權研究述評

　　

　　近年來我國法學界對農民發展權和農地發展權進行了廣泛深入的研究，它適應了我國開展的城鎮化和城鄉一體化政策是密切相關的。如何保障農民在城鎮化中的利益，法學界對農民的發展權進行了較為深入的研究，多數學者主張國家應當將土地作為農民生存發展的物質基礎，在城鎮化中應當賦予農民完整的土地權利即還權賦能，賦予農民土地發展權。針對農民發展權和農地發展權的關系，有學者認為，在國際上物權法中土地發展權的提出要早于人權法上的發展權，但不同法域的發展權具有制度性契合，它們都是主體發展的需要和權利訴求。關于農地發展權的起源，一般認為，土地發展權的研究和立法是20世紀從英國起源的，后來在美國、法國等得到了較深入的研究并上升為法律，其中美國為保護農地、開敞空間和歷史古跡，采用采用發展權轉讓和購買的制度，這對我國學者影響較大。關于農地發展權的性質，法學和經濟學的學者大多數認為土地發展權是可以與土地所有權相分離而獨立行使和轉移的一項權利。在農地發展權的目的。江平認為農地發展權的設立目的是為了保護農地、保護環境、限制城市擴張，更多的學者認為是為了保護農民利益。而關于農民發展權的歸屬，沈守愚認為，土地發展權的權源是國家主權，應歸屬于國家和社會。劉國臻詳細分析了英國和美國在土地發展權上的區別，指出我國國有土地發展權歸國家，農民集體土地的發展權歸農民集體。萬磊認為農地發展權應當歸屬于農民集體，但為平衡各方利益，國家可用稅收作為杠桿進行調節。賀雪峰認為賦予農民土地發展權只會使城市近郊的少數農民受益，形成土地實力階層，而大田農民的利益被忽視。周誠批評了農地轉用中的漲價歸公和歸農理論的缺陷，提出了土地增值利益分配的私公兼顧論。對于農地發展權的轉移，學者普遍認為我國城鄉建設用地增減掛鉤的實質就是美國式發展權的轉移制度在我國的試驗，但有一些學者對該制度是否能保護農民利益持懷疑態度，關于是否引入農地發展權，韓松認為不論的英國的土地發展權還是美國的土地發展權制度都不適合我國國情，因此不宜引進該制度。陳柏峰認為，引入美國模式的制度轉換成本過于高昂，我國現行的模式是國有模式，可加以完善。

　　

　　綜上，筆者認為，我國法學界對發展權主要集中在農地物權的還權賦能上，而將參與式發展和農地發展權兩者結合起來進行研究的成果很少，將農民參與城鎮化自主發展的農地物權配置并使其利益得到發展和保護的視角進行研究的更少，而這與我國土地管理法確立的土地用途管制制度相適應，造成了農民只能被動城鎮化，而沒有主動城鎮化的法律基礎。平等協商、賦權于民、還權賦能是參與式發展的靈魂。大田農民也有平等的發展權，但由于用途管制而被剝奪了發展權，法學界的學者較少涉及，更缺少從整體上論證如何平等保護大田農民的發展權，而有些經濟學界的學者對此進行了研究，但他們主要是從經濟模型和價值補償上進行研究，缺少法權模型和物權制度的配置研究，而這是保護大田農民利益必需的激勵機制的法制化保障。參與式發展理論強調尊重主體的發展地位，現實中農民往往只能被動地接受城鎮化方案，而沒有自主發展城鎮化的權利，如何賦予并保障農民自主權，法學界較少研究。法學界對發展權的研究缺乏對行使土地發展權的程序研究。而參與式發展權理論強調參與權的程序保障。物權法和相關法律如何為農民的土地發展權提供救濟，法學界較少涉及。

　　

　　二、以參與式發展原則構建農地發展權

　　

　　所謂參與式發展原則，是指城鎮化的主體——農民，有權全方位參與到農村城鎮化的進程中。該原則的理論基礎是參與式發展理論。該理論形成于20世紀中葉，哈貝馬斯、約翰遜、熊彼特等對參與作為民主的新形式進行了探索，他們強調民眾是發展的主體和最終目的，以人為本而不是以國家GDP的數字增長為本。它是有關主體對事關其生存和發展的項目所進行的全面、積極的介入過程，學者們強調了參與的本質是賦權，保障目標群體在發展過程中的知情權、表達權、決策權和監督權貫穿參與的全過程。參與和權力不可分割，它是在平等、民主、協商基礎上的權力分享和利益分享的過程。參與式發展還承認不同群體、個體的民眾在思想、需求上的差別性，關注其在發展訴求中的差異性，強調在尊重差異的基礎上經過平等協商達到求同存異，為此要建立參與主體的伙伴關系。參與發展理論還強調賦權于民和民眾治理，即國家向社會賦權，強勢群體向弱勢群體賦權，專家向民眾賦權，減少強制性，增加協商性。新型城鎮化方案提出后，由土地的城鎮化向人的城鎮化轉變是一大看點，而過去數年舊模式的新農村建設引發學者的反思，以農民為主體、以保護農民利益為核心推進新型城鎮化已成為共識，而參與式發展理論的研究將有利于推進農民為主體的發展。建立城鄉統一的建設用地市場是今后的重要任務，而參與式發展理論的研究將有利于推進農民為主體的發展。既保護農民個體的發展權，也保護集體和社區的發展權，既要建立城鄉統一的建設用地市場，更要保障糧食安全的激勵和約束機制，既要構筑實體的發展權，又要從程序上保障主體的發展權的落實。參與原則的意義在于，城鎮化要尊重農民的主體地位和首創精神，就要保障農民的自主發展權。正如學者指出的那樣，農村城鎮化其實是一個城鄉規劃的過程，而非農地被征收的過程。我國《城鄉規劃法》雖然首次將農村納入規劃，但對農村土地權利人的權利尊重不足，城鄉規劃主要依靠層層審批，只有第46條要求編制機關“采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見”。而在美國，許多地方的規劃要求半數以上民眾討論同意，經地方議會批準，規劃法案具有嚴肅的法律效力。我國城鄉規劃的民主決策走過場農民并未主張知情權和參與權，但城鄉規劃的實施卻是將農地物權人拒之門外，政府自行確定農村城市化后就動用征收權。強制征收如果能保證公平補償也基本上能滿足農民的要求，但現實中征收所要求的公共利益和公正補償并無法律上的保障。即便是按照漲價歸公的理論，政府也應當將征收農地的收益公平地在城鄉分配，但現實中一些地方政府在唯GDP增長的大棒指揮下，并未真正做到地利的城鄉共享，基本上是城市獨享，只將很少一部分“恩賜”給農村。隨著政府征地范圍的無限擴張和補償標準與土地市價的倒掛，農民從上訪維權到抗爭維權的行動此起彼伏，顯示了農民土地權利意識的覺醒。如果一些地方政府仍然以空洞的公共利益口號應付農民的權利訴求，不尊重農民的土地財產權，勢必會引發更加強烈的沖突對抗和嚴重的社會后果。以征地為手段推進城鎮化的難度勢必越來越大，以政府強制制造并獲取城鄉土地價格剪刀差為特征的舊城鎮化模式越來越不得人心而難以為繼。

　　

　　從參與主體的角度來看，農地發展權的主體設置可采用國家、集體和個人利益兼顧的原則，對公益性用地，應由國家享有發展權，可采用征收方法取得農地所有權。對非公益性和混合型用地由農民集體取得發展權，對宅基地使用權，要保障農民個體的發展權。為此必須修改我國《憲法》第10條關于城市土地一律由國家所有的規定，并相應修改物權法和土地管理法的內容，保障農民在集體土地上進行城鎮化和工業化的權利。與政府采用征地推進城鎮化相比，自主開發的成本大大降低，因征地產生的社會矛盾不復存在。同時也能防止農民將征地款“坐吃山空”的風險。當然，農民進行自主開發必須符合國家主體功能分區和規劃，不能“村村點火戶戶冒煙”，并且在物權效率原則的指導下，建立農地的集約節約用地機制，這也是生態文明和環境保護的必然要求。在“集體”作為發展權主體時，該概念因具有高度抽象性而無法明確具體的對象而廣為詬病，故必須對集體的概念、內涵等進行產權的人格化改革，以使集體經濟不致淪為村官經濟。同時，要研究發展社區發展權時的物權配置，妥善處理所有權和用益物權的關系，改革宅基地使用權和承包權的取得與退出機制，在保障農民基本生存權的同時，保護集體所有權，避免使其空殼化、形骸化，使其真正成為農民集體發展權的物權基礎和堅強后盾。

　　

　　三、平等保護不同區域農民的發展權訴求

　　

　　農地發展權的根源在于國家對土地實施用途管制制度，1998年我國土地用途管制制度正式上升為法律，土地的用途管制制度、土地總體利用的規劃制度、年度土地利用計劃制度、基本農田保護制度、征地的審批制度等，表面上是為了落實最嚴格的耕地保護目標，而實際上是賦予了政府從土地規劃權到指標的審批權、征收權到土地監督權等，最終造成了一些地方政府難以割舍的土地財政依賴癥。農地發展權的創設就是為了平衡農地管制制度和農地物權制度的平衡。平等保護農地發展權的理由在于每一塊土地天然都有平等的發展權，城鄉一體化中的平等發展權既要求城鄉的平等，也要求鄉村內部的平等。世界各國都存在這樣的問題，即在推進城市化的過程中如何保護耕地、糧食安全和農民的利益。在城鄉建設用地市場統一的步伐加快的同時，農村內部利益的分化與不容忽視。賀雪峰教授指出，隨著城市化的推進，農民和農地用途都會出現分化的局面，城市近郊的農民和遠郊的農民由于地理位置的差異，其擁有的土地的級差地租也相去甚遠，如果單純賦予近郊農民建設用地使用權，將會在我國城市化過程中出現三元結構，除了原來的城鄉二元結構之外，新增了城郊的土地食利階層。法學界津津樂道于集體建設用地和宅基地甚至小產權房的入市，但這主要對城市近郊的農民有利，而大田農民的利益特別是其發展權則少人問津。由此逐漸形成這樣的利益導向：糧食主產區往往都是財政貧困的地區;很多農民因種地收益少而對種地不感興趣，他們最盼望的事情是土地被征收;很多地方政府在規劃基本農田時走“上山下灘”、“劃遠不劃近”、“劃劣不劃優”;即使引入規劃的公眾參與，也很少有農民愿意將自己的耕地劃到用途管制區特別是劃為基本農田保護區。為了解決不同地域農地發展權的平等保護問題，美國實施的土地發展權購買和轉讓制度具有相當的代表性，它較好地處理了農地轉用和農田保護的關系，平衡了建設用地和農業用地的利益，被法國、韓國等國家和地區所借鑒。平等保護農民的物權就要解決農地物權人從土地的規劃、管制、征收、指標審批和實施等全方位的話語權和相應的救濟權問題。尊重發展主體的差異性并制定各方利益共享的發展策略，保護農民中的弱勢群體的發展權益，是推進新型城鎮化時必須考慮的問題。每一塊農地都有保證糧食安全的義務，也都有平等的發展權。但由于用途管制和基本農田的規劃，造成農民群體間暴利暴損的利益分化。傳統的農地用途管制面臨著公平和效率的缺失，在土地市場出現多元化的利益并存與博弈的情況下，減少強制性管制，引入協商性的私法規范，建立激勵型管制是大勢所趨。現行的農業補貼對大田農民利益保護作用微乎其微，可考慮由城郊農民購買大田農民的發展權，也可考慮法律直接賦予大田農民金融發展權，即根據大田農民種植的農田數量，賦予其相應比例的承包地和宅基地抵押貸款的權利，還可考慮國家統籌對新增建設用地的增值部分向大田農民按比例或股份分紅。或者考慮在符合規劃中新增建設用地中為主要種植大田作物的農村集體提供一定的指標，使其能分享城鎮化的成果。或者優先為該類農民集體提供交通、能源、教育、醫療等公共財政支持，最后對各種方案考慮建立法權模型（如地役權模型、管制性征收補償模型等），以保證大田農民的利益保護能形成長效機制和法制化。