我國對一些城市居民有一些生活保障政策，主要是針對低收入的一些家庭給予的一種福利制度，但是在此制度中也存在多多少少的問題，很多專家也進行過研究，本文是一篇法學期刊發表范文，主要論述了城市低保對象界定中的問題以及原因分析。

 　　摘 要 城市最低生活保障制度是保障城市居民最低生活水平的國家福利制度。但是，城市最低生活保障制度在實施的過程中出現了一些問題。因此，建立完善的信息管理體制、引導城市居民誠信申保、提高行政人員的素質對于進一步提高城市最低生活保障制度的作用有重要意義。

　　關鍵詞 城市低保,對象界定,國家福利制度

　　作者簡介：程俊英，南開大學行政管理碩士，研究方向：公益創投。

　　根據國務院在《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》(國發[1997]29號)中規定，城市居民最低生活保障制度是指政府給予持有非農業戶口，且家庭中人均收入低于當地最低生活保障標準城市居民的一種保障其基本物質生活的福利制度。我國的城市低保制度自上海拉開序幕，發展至今20多年的歷史。根據民政部的最新數據統計，截止2014年11月全國縣以上參保人數達到18932670人，政府共計支出5808352.1萬元 。城市低保制度的建立對于化解社會矛盾，維護社會穩定，促進社會資源再分配，促進社會公平，推動全民共享改革成果起到了很大作用。但是，城市居民最低生活保障制度在實施過程中出現一些問題不容小覷。

　　目前關于低保問題的研究成果豐碩。但是目前的研究內容沒有從深層次、系統的剖析低保工作人員在界定低保對象存在問題的原因，沒有從心理學、低保制度等角度分析城市居民騙保的原因，沒有從制度上分析低保對象識別中的漏洞沒本文將以“開著寶馬領低保”這一社會現象分析從低保工作者、低保申請人以及低保運行制度上分析低保對象識別困難的原因并分析其對策。

　　一、淺析城市低保對象界定中的問題

　　城市低保制度實施中顯示出的問題涉及很多層面，其中低保對象的界定是一個重要方面，也是解決的一大難點。信息登記不全，可能導致每年浪費幾億元社會保障金額。低保中出現的騙保、漏保、關系保、人情保、搭配保等層出不窮的問題引起了納稅人的強烈不滿，損壞了政府的公信力，違背了資源合理再分配的初衷，違背了低保的公平性與合理性原則。因此，低保對象的界定是個亟待解決的問題。下面分析幾種低保界定中的問題：

　　(一)低保運行制度上的不完善造成低保對象界定存在問題

　　1999年9月國務院正式頒發的《城市居民最低生活保障條例》中明確指出戶籍狀況、家庭收入和家庭財產是認定城市低保對象的三個基本條件 。比如申報者是否有轎車、房產、股票、存款、遺產贈與等。

　　1.居民家庭收入、家庭財產等信息核查困難。按照相關程序規定，獲得最低生活保障補助，是有嚴格的審批步驟和流程的，民政部門要將申請者自己聲明的財產狀況與掌握著車輛、房產、金融、保險、工商、稅務、公積金等有關部門和單位進行信息比對，看其個人申報的情況是否準確和完整，然后再結合入戶調查、鄰里訪問、信函索證、民主評議等方面的措施來判定申請者準確的家庭收入情況，綜合評價其是否能夠享受低保，確定其在低保中領取的補助標準 。但是，在實際的操作中，由于信息由不同的部門掌握，造成信息核查困難重重。比如：交管所、交通大隊掌握著家家戶戶的汽車數據;房產局掌握著房產的數據;銀行掌握著存款數額等等。這些部門都有為用戶保密的責任與義務，數據公開不易。低保工作人員如果要核對每一個申請低保家庭的財產信息就需要與這些部門銜接，但是銜接中存在有些部門不予配合的問題，加大了低保工作者的工作量。同時，當前中國依舊沒有建立起完善的數據信息庫，信息網絡化依舊滯后。制度上的漏洞為一些瞞報、騙保的不良份子提供了可乘之機，這部分將在后文中提到。

　　2.低保制度實施過程中的退出機制不完善。根據民政部官網的數據顯示，我國近幾年的享受低保的人數有1800多萬人，甚至達到2000萬人。在低保制度運行過程中，雖然將困難的群體納入到需要保障的序列，但是缺乏對申保人的跟蹤、反饋機制，有些人一旦被納入低保對象，終生享有低保福利，這些情況屢見不鮮。低保制度在實施中缺乏定期的資格再審定制度，造成了享受低保的群體只增不減，不僅造成了社會的不公平，造成了財政的壓力，而且由于資源的有限性，導致不該享有低保的人繼續享受這一福利，忽視了低保的退出機制的建設。

　　3.低保實施過程中的監督、懲罰力度不夠。低保實施中的監督與懲罰包括兩個方面。一方面是對申請人瞞保、騙保行為的懲罰。部分申保人本著“不拿白不拿”的心理，開具假的證明騙保。另一方面是對低保工作人員利用職務之便以低保名額為條件收受賄賂，同時，本著“肥水不流外人田”的心態為不需要低保的親朋好友申請名額。目前的法律對騙保行為提出了新的解釋，全國人大常委會法工委副主任郎勝解釋，從性質上講，騙取社會保險金，與刑法規定的詐騙公司財務的行為是相同的，對于構成犯罪的，按刑法第266條規定，追究詐騙罪 。但是法律制未對工作人員的不法行為沒有提出懲罰措施。

　　綜上所述，制度上的信息系統不完善，退出機制不健全，懲罰力度不到位等漏洞為低保對象界定造成了很大的困難與阻力。

　　(二)申保人的瞞報、騙保行為造成對象界定困難

　　貧困的瞄準和識別向來都是貧困救助所要面臨的首要問題。當前的低保工作者主要依據申保人提供的收入證明、工作人員入戶調查和向鄰居索證的方式展開。信息核對的困難性使得很多居民圍繞這些證明做起文章，設法使自己進入低保的行列。

　　開具假證明：一些居民為了獲得低保名額，往往開具假證明，謊報財產數額與收入證明。其單位本著“為本單位人做好事”的原則往往幫助其開具很低的收入證明;社區干部也愿意為自己的住戶多申請低保;此外，一些隱性收入由于其不穩定性難以核實等，種種原因導致不該領低保的居民領到了低保，而資源沒有真正發揮其作用。

　　拆分戶籍：部分居民為了獲得低保名額，將家庭中的低收入人群分門立戶，這樣其總收入就降低，從而符合獲得低保的資格。由于戶籍拆分的困難性，這些居民就與派出所工作人員“搞好關系”，進行行賄。不乏為低保離婚的案例，最后弄假成真的也時有發生。 　　(三)低保工作人員的工作作風造成低保對象界定困難

　　低保對象界定困難除了制度上的漏洞以及低保對象的騙保、瞞報等原因外，還有低保工作人員為了人情，為了腐敗而造成的對象界定困難。

　　工作人員工作作風導致的低保對象界定不明：人情保，“熟人社會”是一個差序格局式的人際關系網絡，費孝通將其形象的比喻為個人就像一顆投入水中的石子，你與他人的關系就像由近及遠的波紋 。另一種情況是，工作人員與群眾擁有的信息不對稱，公示的程序不夠完善。由此，低保人員常常借助職務之便，將低保這一含金量高的“香餑餑”的名額給予那些行賄的群體，那些真正需要低保的貧困者沒有享受到國家的福利。

　　二、分析造成低保對象界定困難的原因

　　(一)淺析騙保的原因

　　1.基于亞當・斯密的“經濟人”假說。1776年，亞當・斯密出版了一部經典巨著《國富論》，他第一次把個人謀求自身利益的動機和行為系統地、清晰地納入經濟學的分析框架中， 以“經濟人”假定作為其思想的立足點。斯密在《國富論》中指出：凡生活在社會中的人，無一不心懷“自利的打算”，即“利己心”。因此，斯密所謂的“經濟人”，就是體現利己主義本性、追求自己安樂和利益的人。根據斯密的“經濟人”假說，申保人大多受利己主義心態的驅動申請低保。雖然與發達國家相比，我國低保的保障水平還比較低，但是以上的政策組合使得低保的含金量大增，低保成了許多人爭取的“香餑餑” 。因此，正如古語所云“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往”。

　　2.基于誠信體制的破壞。馬克思關于社會形態有一經典論述：“無論哪一個社會形態，在它所能容納的全部生產力發揮出來以前，是決不會滅亡的;而新的更高的生產關系，在它的物質存在條件在舊社會的胎胞里成熟以前，是決不會出現的。所以人類始終只提出自己能夠解決的任務”。當前的中國社會，傳統的價值觀正在消解，但是全新的、適應社會主義市場經濟發展的價值觀依然沒有建立起來。低保對象在申保過程中的騙保，瞞報行為正是我國誠信體制破壞的見證。誠信體制的破壞不僅反映了部分群體的道德素質低下，也證實了我國的經濟發展水平總體依舊不高。

　　3.基于心理學的角度分析。社會福利制度本身具有“選擇性”特征，這種選擇性的特征必然與受益者的選擇機制密切配合 。低保對象在申請低保，開具假證明、拆分戶籍的過程中持一種僥幸心理，即低保對象數量龐大，數據核對困難，工作人員工作量大，被查出騙保的可能性相對較小。這種僥幸心理為低保對象提供了騙保的心理安慰。同時，目前對查出來的騙保行為只是勒令其退出低保對象的名列，并沒有具體的懲罰措施，相比較低保名額的誘惑，大多數人愿意嘗試騙保被查的風險。

　　綜上所述，由于人本身逐利的本能，道德淪喪，心存僥幸等方面的原因造成騙保、瞞報的行為層出不窮，給低保工作人員的工作造成了巨大壓力，同時，引發了低保對象界定的重重困難。

　　(二)淺析工作人員把關不嚴的原因

　　1.中國是個人情社會。當代中國正在努力建設法治社會，但是法治社會沒有完全建立起來，人情社會的某些潛規則仍然存在于社會中，甚至法治讓步于人情。這種觀念的轉型是一個歷史的過程，人情規則還沒有被根本瓦解，很多法治意識淡薄的人仍然愿意遵循人情規則來行為，在他們心底仍然相信：“法不外乎人情”，只是不敢公開宣稱人情大于法。低保工作人員正是在這種觀念的支撐下把低保的名額給了那些不需要低保的親朋好友。

　　2.行政人員腐敗。由于部分地區對低保的政策綜合，使得部分居民爭相成為低保對象。低保成為了工作人員手中的資源，部分居民為了獲得低保爭相行賄，導致工作人員的腐敗。當然，腐敗問題也與行政人員的素質有密不可分的關系，素質的低下是行政人員腐敗的內在原因。

　　綜上所述，工作人員的素質與中國的人情社會也是造成低保對象界定困難的重要原因。

　　注釋：

　　中華人民共和國民政部官網.

　　陳玲玲、劉敏.我國城市低保制度的回顧、問題及政策選擇.中南林業科技大學學報.2013(3).

　　法制日報.2014年4月23日.第007版.

　　魏程琳.權力與關系網絡中的農村低保.青年研究.2014(3).

　　參考文獻：

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　　[2]韓克慶、劉喜堂.城市低保制度的研究現狀、問題與對策.社會科學.2008(11).

　　[3]馬克思恩格斯文集：第2卷.北京：人民出版社.2009.

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