摘要：行政公益訴訟是行政訴訟法修改過程中廣泛討論的問題，有必要對其內涵予以厘清并對其在行政訴訟中的定位有清醒的認識，以免矯枉過正。應在 統籌分析我國行政訴訟原告資格發展脈絡的基礎上，結合域外行政訴訟發達國家行政公益訴訟實踐，理性構建我國行政公益訴訟原告資格制度。

　　關鍵詞:行政公益訴訟,原告資格主體,行政訟法

　　一、行政公益訴訟制度架構

　　（一）行政公益訴訟內涵

　　對行政公益訴訟的定義很多，但多大同小異，其內涵主要涉及以下幾點：第一，起訴人不要求與案件有直接的利害關系，不要求是訴爭法律關系的當事人；第二，原告一般不必承擔訴訟后果；第三，是為了國家利益、社會公共利益或他人利益而非本人利益而起訴。

　　基于上述特征，廣義的行政公益訴訟，是指特定的公民、法人或其他組織認為行政行為違法，對國家利益、社會公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵 害可能時，依法向人民法院提起的行政訴訟。原告既可以追求公益最大化為訴訟出發點，亦可僅以個人利益保護為目標，只要其訴訟理由是保護公益即可。較之前 者，狹義上的行政公益訴訟則將追求個人利益保護的主觀訴訟排除在外，原告必須與被訴行政行為沒有直接的利害關系。

　　（二）行政公益訴訟的定位

　　行政訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟。客觀訴訟是指“對行政行為違反客觀的法律規則和法律地位提起的訴訟，其出發點是維護國家和社會公共利益，對行 政行為合法性進行監督，以保障行政法得到公正適用。”主觀訴訟的當事人為某項具體權利受到侵害的人；而客觀訴訟的當事人為利益受到侵害的人（此處的“利益 受到侵害”作寬泛的理解，包括間接的利益受害）。主觀訴訟在于保護受害人的權利；而客觀訴訟在于保證行政行為的合法性，屬于對事不對人的訴訟。在架構上， 主觀訴訟是主線，客觀訴訟是輔線。依照該傳統分類，行政公益訴訟屬于客觀訴訟的一種（組成部分），應遵照嚴格的法律主義；在價值追求上，應充分尊重行政的 首次判斷權、窮盡行政救濟以及司法審查最終的原則，對那些窮盡了行政救濟，進而通過拓展了受案范圍和原告適格基礎上的主觀訴訟，尚得不到充分救濟的國家利 益、社會公共利益和他人利益，以法律個別規定的客觀訴訟形式提供司法救濟。

　　二、行政訴訟原告資格標準及其拓展

　　我國《行政訴訟法》第2條、第24條及第41條從原則性、類型性和不當性三個方面，共同構成我國行政訴訟原告資格的框架。概言之，我國關于行政 訴訟原告資格的規定是：“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”（“合法權益標準”）。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政 訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“若干解釋”）第12條則將行政訴訟原告資格表述為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為 不服的，可以依法提起行政訴訟”（“利害關系人標準”）。該“法律上利害關系”在實務中應作如下界定：首先，從《行政訴訟法》第41條“認為侵犯其合法權 益”的規定看，“法律上利害關系”應指切身的（起訴人自身）的而不包括非切身（他人）的利害關系。其次，鑒于“若干解釋”第1條將“對公民、法人和其他組 織權利義務不產生實際影響的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外，上述“法律上利害關系”應理解為一種現實的而不包括可能的利害關系。最后，《行政訴訟法》 第27條規定，與被訴具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟。據此判斷，“法律上利害關系”應特指直接利害關 系，間接利害關系人只能以第三人的身份參加訴訟。

　　對行政訴訟原告資格進行限制，是保障行政機關行使職權、保證行政效率以及保護行政相對人利益、監督行政機關依法行政兩種價值博弈的結果。《行政 訴訟法》現有的受案范圍制度、復議與訴訟的關系制度、起訴期限制度以及起訴不停止執行制度等已經對司法審查和行政效率之間的關系平衡作了充分考量，沒必要 對限制原告資格予以過多關注。故基于拓展原告適格的要求，“法律上利害關系”應指實證法上予以保護的權益無疑，但又不應狹義地理解為實證法所明確保護的權 利，而應理解為起訴人可以期望通過訴訟得到法律保護的利害關系（權益）。起訴人賴以起訴的利害關系能否得到法律保護同其勝訴權相關，用勝訴權的模糊性否定 起訴權，有違法治精神。至于在拓展了原告適格后，仍懸而未決的“間接利害關系人”乃至“無利害關系人”基于保護公益能否提起行政訴訟，則是行政公益訴訟制 度需要回答的問題。

　　三、行政公益訴訟原告資格標準的路徑選擇

　　（一）域外行政公益訴訟原告資格考證

　　1.美國“私人檢察總長”理論

　　美國是現代行政公益訴訟制度比較健全的國家，主要表現為為解決1943年著名的“紐約州工業聯合會訴伊克斯案”中遇到的困難，而創造的“私人檢 察總長”理論。據此理論，當無進入司法程序及接受裁決可能性的實際爭端存在時，國會可以為某個人或某種人規定他們本來沒有的原告資格，即便有關個人沒有通 常所要求的那種直接利害關系，法律賦予他們的資格仍然有效。具體而言，國家通過制定法律，授權私人或社團為了公益而提起的行政訴訟主要有職務履行令請求訴 訟和納稅人訴訟。

　　2.英國“檢舉人訴訟制度”

　　行政公益訴訟制度在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”。與美國直接將原告資格賦予公民不同，在英國只有檢察官方可作為公益訴訟的代表提起訴 訟，稱為檢察總長。檢察總長代表國王，有權依公民申請阻止一切違法行為（包括侵害公共利益的違法行為），也可為公共利益依職權主動請求對行政違法行為進行 審查。當檢察總長拒絕行使其職權時，個人可以請求檢察總長賦予其起訴權利，由其自行起訴。此時，檢察總長僅將其名字出借給請求人，對公益訴訟并不表現出進 一步的關心，案件也就像普通私人訴訟一樣進行下去。

　　3.法國“越權之訴”

　　法國的行政訴訟分為主觀訴訟的完全管轄權之訴和客觀訴訟的越權之訴。其中越權之訴指當事人的利益因行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該 項決定的合法性并撤銷違法行政決定的救濟手段。一般而言，越權之訴又分為以下兩種情形：一是集體利益受到行政決定的直接影響時，所有團體可以自己名義提起 越權之訴，這也是法國各種團體的作用尤其廣泛和活躍的原因；二是其他公共利益受到行政決定損害時，可由同一行政主體內部各行政機關之間提起行政訴訟，也可 由不同行政主體之間提起越權之訴。例如，道路公產受到損害時，由省長提起處罰之訴。

　　4.德國“公益代表人訴訟”

　　為保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門設立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為作為聯 邦、州和地方的公益代表人，并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。

　　（二）我國行政公益訴訟原告資格主體的理性選擇

　　在我國構建行政公益訴訟制度，原告資格主體的路徑選擇有三個基本思路。其一，提起訴訟的主體只能是檢察機關，而不包括公民、法人和其他組織。后 者主張公共利益時，應先向前者提出，再由前者提起訴訟。其二是提起訴訟的主體僅為公民、法人和其他組織。第三種思路則是上述兩種主體并存。

　　在對原告適格和受案范圍進行拓展的基礎上，權衡保護公共利益和保障行政效率實際需要，我國可綜合借鑒上述四國的理論和實踐，在行政公益訴訟原告 資格制度的構建上，采取檢察機關與公民、法人和其他組織二級結構，并在特殊情況下賦予公民、法人和其他組織直接起訴的權利。具體而言，通常情況下，檢察機 關發現行政機關違法并侵害公益時，可向行政機關提出糾錯意見書，要求行政機關停止或制止侵害公益的行為，行政機關收到意見書后仍未有所作為或作為仍不得力 時，檢察機關可以自己名義提起訴訟。同時，公民、法人和其他組織發現行政機關違法侵害公益時，可以提請求檢察機關提出糾錯意見或提起行政訴訟，檢察機關經 審查，認為該申請確系基于保護公益之需要且合理的，可依職權提請行政機關糾正或提起訴訟；若認為該申請并非基于保護公益之需要或無合理性，可書面駁回其申 請，此時申請人可以自己名義提起訴訟。此外，在某些法定的情形下，賦予公民、法人、其他組織直接提起行政公益訴訟的權利，主要是納稅人訴訟。

　　1.檢察機關

　　檢察機關提起行政公益訴訟，源于其對行政機關的法律監督權，具有充分的法理基礎。賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格，最大的優點是檢察機關能以其國家機關這一特定身份與行政機關抗衡。

　　2.公民

　　直接賦予公民行政公益訴訟原告資格最大的好處在于能在最大范圍內，迅速、及時地發現侵害公益的違法行為。公益是每個私益的集合體，權益受到侵害 的個體較之檢察機關，更具提起訴訟的源動力。但是，賦予公民起訴資格應特別注重對其法律素養的提高，防止濫用訴權：首先，在具體起訴資格上，公民應與涉訴 行政行為構成某種“特殊利益”，不受任何限制的公民訴訟，不符合實際。其次，同檢察機關提起訴訟一樣，公民提起訴訟須履行前置性程序，即先向行政機關書面 申訴，后者在合理期間不予答復或敷衍了事時再起訴。最后，建立保證金制度，原告在啟動訴訟程序后無故退出訴訟程序的，可以收繳其交納的保證金。

　　3.社會團體

　　較之公民個人，社會團體提起行政公益訴訟的優勢在于，其行使權利和承擔義務更為有序，能盡量避免訴權濫用。同時，社團的宗旨與公益具有天然的關 聯性，具有提起訴訟的動力，且在維護權益方面更為專業，力量也更強大，能更好地與行政機關抗衡。另外，社團有條件整合其成員或一定范圍內公眾的意愿和利 益，能夠代表整體的利益，具有提起行政公益訴訟的正當性。