摘 要 在環境違法行為高發的發展趨勢下，對環境資源類犯罪行為的法律監督顯得尤為迫切和重要。本文就環境保護行政執法與刑事司法的銜接機制進行了討論，闡述了“兩法銜接”的由來、內涵，討論了“兩法銜接”機制在環境保護領域的必要性。進而指出了當前環境保護“兩法銜接”機制的法律依據不全、行政執法機構責任主體交叉重疊，證據銜接不規范、信息溝通共享不足等四個方面的問題，并就該四個方面的問題提出相應的對策。

　　關鍵詞 管理職稱論文發表,兩法銜接,環境保護,刑事

　　作者簡介：熊純曦，重慶市渝北區人民檢察院，研究方向：刑事司法。

　　一、“兩法銜接”機制的來源和定義

　　(一)兩法銜接工作機制的提出

　　2001年7月，國務院出臺了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，這是全國首次以行政法規的規格確立“兩法銜接”機制。2011年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以“兩辦”文件形式轉發了國務院法制辦、中央紀委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、人力資源社會保障部《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，進一步完善了“兩法銜接”機制。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“深化行政執法體制改革”內容中，特別指出“完善行政執法于與刑事司法銜接機制”，并強調“減少行政執法層級，加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量”。一系列“兩法銜接”工作機制要求的提出，旨在解決以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀等問題。

　　(二)“兩法銜接”機制的定義

　　“兩法銜接”機制，顧名思義為行政執法與刑事司法銜接的工作機制。主要包括兩個方面的內容：1.行政執法機關依法及時向公安機關移送涉嫌犯罪的案件，以及檢察機關上述過程的立案監督;2.行政執法機關、公安機關、監察機關在監督工作中向檢察機關及時移送涉嫌職務犯罪的案件。“兩法銜接”機制適用于各級行政執法機關、公安機關、人民檢察院等機關單位，尤其在基層機關單位層面，建立和完善“兩法銜接”機制，對及時發現犯罪，處理犯罪顯得尤為迫切。

　　二、環境刑事領域建立“兩法銜接”機制的必要性

　　(一)有利于促進環境行政執法機關嚴格執法

　　在地方行政執法過程中，不可避免的存在“地方保護主義”的現象。部分地方領導干部唯GDP論，妥協于經濟發展的考核要求，忽視環境保護工作，出現了環境違法問題也不進行有效管制和處罰，導致環境行政執法不嚴的現象。“兩法銜接”機制是通過司法機關以外部監督的方式，督促環境行政執法部門嚴格執法。

　　(二)有利于及時發現(打擊)環境刑事犯罪，拓寬案源

　　根據環境保護部公布的《全國環境統計公報》顯示，2008年至2010年，全國做出環境行政處罰決定的案件共計285428件，同時期全國法院結案判決的環境刑事案件為16件，環境行政處罰案件與環境刑事案件的比例為17839：1。如此比例不得不讓人深憂“以罰代刑”的嚴峻現狀。目前，江蘇、廣東、四川等多個省份，陸續開展環境刑事犯罪的“兩法銜接”機制建設。根據江蘇省高級人民法院的數據顯示，2014年1月至7月，江蘇全省法院共受理環境刑事案件49件，超過該省2004年至2013年全部環境刑事案件的總和。可以看到健全“兩法銜接”對及時發現和打擊環境刑事犯罪，拓寬環境刑事案件來源有重要作用。

　　(三)有利于進一步規范環境領域“兩法”不同的執法辦案標準

　　在“兩法銜接”機制的建立和完善過程中，進一步審視了行政機關的執法標準，以及司法機關辦案標準。這在相關執法辦案過程中，解決證據收集固定的規范、鑒定標準規范、技術性專門問題認定、適用法律的統一性認識等方面的問題有著積極的推動作用。國家能夠以更加整體性的策略和措施，對環境違法犯罪行為進行整體性的有效規制。

　　三、環境刑事領域“兩法銜接”工作的主要問題

　　(一)法律依據不健全

　　目前出臺的“兩法銜接”機制的規范均為行政法規、行政規章，就其效力層級而言顯然不夠。行政法規、行政規則對行政機關有約束力，但在越來越強調司法獨立性的背景下，對于協調司法機關的行為，顯然力度不夠。而鑒于當前食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等領域違法犯罪的高發態勢，有必要以法律的形式對“兩法銜接”機制進行規范，這對于我國加強環境保護方面的工作是十分有益的。

　　考慮到環保部門對環境違法行為缺乏必要的強制手段和措施，環境違法行為往往得不到及時制止的狀況 人大常委會對《環境保護法》進行了修改，賦予了環保部門行使行政強制措施權，根據《環境保護法》第二十五條的規定，環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。但實踐中，強制措施實施難也無法回避。出于地方保護的考慮，對于一些中大型企業，環保部門可能有權而不敢用、不能用，因此環保部門獨立執法能力的建設又顯得尤為重要了。

　　(二)環境行政執法機構不統一，權責不明確

　　我國《環境保護法》實行的是環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職權的部門分管的模式，對于環境保護行使管理器的部門較多，部門間的利益有時會出現沖突，職權出現重疊，職責不明確的現象時有發生。那么責任不能明確落實的情況下，行政執法效率會受到負面影響，出現問題時，各部門容易出現相互推諉的現象，對于環境違法行為的懲處容易出現漏洞，自然也不利于偵辦承擔刑事責任的環境違法行為。

　　(三)“兩法”辦案證據銜接不統一

　　環境違法行為，構成犯罪的，需要追究其刑事責任的，應當依據《中華人民共和國刑事訴訟法》辦理。環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職權職責的部門，在執法中發現有環境違法行為可能涉嫌犯罪的，應當及時向公安機關移送案件。由于環境違法犯罪的偵辦具有較強的技術性，因此環境保護行政執法中的證據標準與刑事訴訟法的證據規定可能會出現標準不統一的情況。此外，對于行政執法過程中，執法人員也未必都具有相關證據固定和保存的意識。因此，在“兩法銜接”的過程中，證據銜接方面存在一定問題。 　　(四)“兩法”辦案相關部門信息銜接不暢

　　在環境保護違法行為不斷增多的形式下，僅依靠傳統的行政執法單位移送交辦的手段顯然無法滿足打擊環境違法犯罪行為的迫切需要。“網上銜接，信息共享”的平臺并沒有全面開展，一方面缺乏相關資金保障，另一方面網絡信息共享平臺具體建設的技術性問題也需要研究考量。在缺乏溝通信息的情況下，司法機關進行主動監督的力度就往往不夠，環境類犯罪案件基本靠行政執法單位移交，容易出現以罰代刑的問題。

　　四、完善環境刑事領域“兩法銜接”機制的對策

　　(一)根據環境類違法犯罪行為特點，完善相關法律法規

　　隨著我國社會轉型時期的建設，在仍然以經濟建設為主線的大背景下，環境類違法犯罪行為已經呈高發態勢，而市場經濟主體出于經濟成本的考慮，其今后的環境違法犯罪行為將會呈現長期性、多發性的特點。那么環境保護行政執法機關和司法機關的合作將是普遍的、長期的。此外，食品藥品、安全生存、勞動保障等領域也有緊迫的需要。這就有必要以法律的形式對“兩法銜接”機制進行基本規定，各地再根據當地實際情況出臺相應實施細則。法律層面應當對“兩法銜接”機制的適用范圍、主體、銜接原則、證據移交規范、責任規定、考核標準等方面進行基本的規定。各地方性法規應當以具體的規定來落實法律的要求，將考核指標納入“兩法銜接”機制之中，這也是突出執法司法透明性、公正性、效率性的發展趨勢。為行政執法與司法機關查辦相關違法犯罪行為的工作機制提供制度保障。

　　(二)明確環境行政執法機構職權職責

　　《環境保護法》有必要對環境保護監管體制進行調整，對環境主管部門的下屬部門“多頭管理，九龍治水”的現狀提出新的要求，進行法律上的改進。政府環境監管具體部門職責劃分，應當有地方性法規根據當地實際情況，予以規范和界定，明確各類環境監管的執法主體，執法程序，執法行為規范等內容。確保執法的依據、責任、權限、手段和要求。以防出現有環境違法現象而無查處、查處不到位、責任推諉等的問題，這方面的改進對于“兩法銜接”機制而言具有根本的作用。

　　(三)規范“兩法”證據銜接要求

　　環境保護違法行為的查處過程發現犯罪的，主要有兩類：一是發現公私財物損失、人身傷亡、人體健康損傷等嚴重后果的，環境污染、環境破壞等嚴重后果的，走私廢物等數量達到相關司法解釋規定的。二是發現國家工作人員觸犯瀆職、濫用職權等職務類犯罪的。環境保護主管部門應當根據《刑法》、《刑事訴訟法》、《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》等有關規定，對相關證據進行及時收集固定，并妥善保存。如環境違法行為調查報告、調查記錄、詢問筆錄、環境監測報告、鑒定意見書、現場勘驗筆錄及影音資料、涉案物品等證據。在執法過程中，提高行政執法人員執法水平，以及證據意識和規范意識，使得執法過程中能夠及時發現違法犯罪行為，并及時收集證據和固定證據。

　　(四)加強信息聯動溝通，完善監督機制

　　1.有必要建立環境行政執法與刑事司法銜接工作的聯席會議制度。牽頭單位通過定期組織召開聯席會議，相互通報在查辦環境類違法犯罪案件查辦中出現的問題，研究解決銜接機制出現的問題，并提出加強銜接工作的對策和辦法。

　　2.建立環境保護“兩法銜接”機制工作網絡信息平臺。充分利用網絡技術的便利性、高效性，將環境行政執法工作與刑事司法工作實現工作信息對接，使得環境保護有關責任部門與公安機關、檢察機關在環境類違法犯罪案件上實現信息互聯互通，提供刑事司法機關研究解決相關刑事司法問題的平臺。同時該網絡信息平臺應加強保密性管理、及時性管理，積極推進并保障網上環境類行政執法案件的及時錄入、及時，提高司法機關網上監督的工作水平。

　　3.加強對環境類“兩法銜接”機制運行的監督機制。再好的工作機制，處于部門利益的考慮都有可能在實踐運行中打折扣。因此，地方政府、人民檢察院、監察機關應當加強監督，確保環境類行政執法與刑事司法銜接機制能夠有效運行。首先要完善相關舉報、復議制度的建設，對于出現“以罰代刑”現象的，應當通暢監督機關的舉報、復議通道，使得檢察機關、監察機關能夠及時掌握相關情況，采取措施。其次，應當明確責任，對于行政執法機關應當移送而沒有移送的，由其上級主管部門或本機政府責令限期移送，違反紀律的，由監察機關追究其行政紀律責任。構成瀆職犯罪的，應當由檢察機關追究其刑事責任。

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