西方行政學(xué)說自初創(chuàng)以來,不斷深化與拓展理論,其內(nèi)涵愈加豐富。按照美國行政學(xué)家喬治·弗雷德里克森的觀點(diǎn),大致可將公共行政學(xué)發(fā)展劃為兩大階段:以1968年的密魯布諾克會議為標(biāo)志,將在此之前公共行政理論統(tǒng)稱為傳統(tǒng)公共行政學(xué),而在此之后直至20世紀(jì)80年代的理論稱為新公共行政學(xué)。

　　《山東行政學(xué)院學(xué)報》為面向國內(nèi)外公開發(fā)行的綜合性學(xué)術(shù)理論經(jīng)刊物。以“總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，與時俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新”為辦刊宗旨，注重理論與實(shí)踐相結(jié)合，注重作者、讀者、編者間的交流，強(qiáng)化學(xué)術(shù)精品意識。《山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報》是由山東行政學(xué)院、山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院主辦的面向國內(nèi)外公開出版發(fā)行的綜合性學(xué)術(shù)理論期刊，國內(nèi)統(tǒng)一刊號為CN37-1292/D，國際標(biāo)準(zhǔn)刊號為ISSN1008-3154，廣告經(jīng)營許可證為3700004000134。

　　而在新公共行政學(xué)之后,又分為兩個時期,新公共管理時期與公共治理時期。但貫穿西方學(xué)說發(fā)展的始終是,其理論總是圍繞著效率與公平做有規(guī)律的“擺動”,在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發(fā)展,符合鐘擺規(guī)律。傳統(tǒng)行政學(xué)注重效率,講求政治與行政的二分;處在傳統(tǒng)行政學(xué)與新公共行政學(xué)間的行為主義時期則批判二分法,主張重返政治價值,體現(xiàn)了從注重效率到注重公平的擺動;而新公共行政學(xué)則注重公平,主張行政不能背離政治價值基礎(chǔ)。

　　一、注重效率的傳統(tǒng)公共行政學(xué):政治與行政的二分

　　自19世紀(jì)末傳統(tǒng)公共行政學(xué)誕生以來,它就追求一個有效的、經(jīng)濟(jì)的、協(xié)調(diào)的行政管理系統(tǒng),把研究的重點(diǎn)放在高層管理機(jī)構(gòu)以及政府重要的職能部門中,旨在尋求如何利用可用資源提供更多更好的服務(wù)。傳統(tǒng)行政學(xué)的代表人物包括威爾遜、古德諾、韋伯等。作為西方行政學(xué)的鼻祖,威爾遜在《行政學(xué)之研究》中明確提出,組織的有效性和效率是行政學(xué)的根本,政治與行政二分,行政不參與政治的制定,政治不參與行政的執(zhí)行,以提高行政效率,為了效率,可適當(dāng)犧牲民主[1]。古德諾在《政治與行政》中指出,行政在國家意志與政策的執(zhí)行中,只要求合乎技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并追求最高效率。

　　馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論,則把提高行政效率的著眼點(diǎn)放在處理好組織內(nèi)的合作問題,認(rèn)為科層管理的任務(wù)在于有效地調(diào)動組織中的各個部門各個環(huán)節(jié)的工作及全體人員的行動,達(dá)到管理目標(biāo)的良性實(shí)現(xiàn)。官僚制是一種強(qiáng)調(diào)效率的管理制度,為現(xiàn)代社會的組織管理提供有效的工具,促進(jìn)組織的合作與控制,而行政學(xué)正是要根據(jù)這些精神來分析和研究政府,對政府實(shí)際運(yùn)行中的一切不合乎技術(shù)理念和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方面提出改進(jìn)意見[2]。傳統(tǒng)行政學(xué)主要特點(diǎn)在于效率成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)的最高標(biāo)準(zhǔn),即用最少的投入獲得最多的管理效果,研究政府效率和節(jié)省開支,以便為社會提供高效率的服務(wù)。這就說明在此階段,鐘擺(傳統(tǒng)行政學(xué))處于中間點(diǎn)(效率與公平)的左側(cè),偏向效率優(yōu)先。

　　二、從效率轉(zhuǎn)向公平的行為主義時期:重返政治價值20世紀(jì)30年代末,行為主義研究方式盛行,行為主義理論學(xué)派在思考提高行政效率的同時,著眼于行政活動中人的要素。先是,梅奧和羅特里斯伯格等人以工作環(huán)境與行為的關(guān)系進(jìn)行思考,發(fā)現(xiàn)了人員的心理對于工作效率提高的重要意義。接著,麥格雷格提出Y理論,對人性進(jìn)行肯定的評價。

　　然后,赫茨伯格提出“雙因素理論”,表明保健因素與激勵因素對工作效率的影響。1947年,達(dá)爾發(fā)表《公共行政學(xué)三個問題》,指出公共行政學(xué)必須研究社會需要的價值和目的,將自身建立在某些明確的目標(biāo)及價值的基礎(chǔ)上,更多地考慮公平、正義等倫理問題。盡管行為主義學(xué)派研究的最終的目的為了提高管理效率,但是他們已有意識的批判二分法,主張重返政治價值,這就表明鐘擺(行為主義理論)開始圍繞中間點(diǎn)(效率與公平)擺動,逐漸由注重效率慢慢向注重公平過渡。

　　三、注重公平的新公共行政學(xué):行政不能背離政治價值基礎(chǔ)

　　人類進(jìn)入20世紀(jì)后半葉時,整個世界幾乎處在一種急劇變革和紛擾不安的狀態(tài),科技的迅猛發(fā)展,經(jīng)濟(jì)水平不斷提高,但科技發(fā)展造成當(dāng)代規(guī)范系統(tǒng)的混亂。面對社會出現(xiàn)的種種變化,現(xiàn)代政府已無法再用過去的管理模式來控制局勢和解決問題。在此背景下,1968年,新公共行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。新公共行政學(xué)是一種運(yùn)用現(xiàn)象學(xué)方法、本土方法論、符號互動論以及解釋學(xué)和批判理論等新的研究方法的公共行政理論。

　　新公共行政學(xué)的特點(diǎn)就在于它把社會公平作為公共行政的核心價值與公共目的,并賦予它極其豐富的內(nèi)涵。(正如弗雷德里克森所說:社會公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的公平性;社會公平強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù);社會公平強(qiáng)調(diào)公共行政管理的變革;社會公平強(qiáng)調(diào)對公眾要求做出積極的回應(yīng)而不是以追求行政自身需要滿足為目的;社會公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中更注重與其他學(xué)科的交叉以實(shí)現(xiàn)對解決相關(guān)問題的期待[3]。

　　新公共行政學(xué)認(rèn)為,以增進(jìn)社會公平為基本價值準(zhǔn)則的公共行政應(yīng)關(guān)心社會生活中存在的矛盾和沖突,研究如何發(fā)展公共政策,從而促進(jìn)公共利益,遏制政府自身的利益擴(kuò)張。新公共行政學(xué)的產(chǎn)生是西方特別是美國公共行政學(xué)歷史上的重要里程碑。同時,它也說明新公共行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展成功完成了從注重效率到注重公平的蛻變,鐘擺(新公共行政學(xué))處于中間點(diǎn)(效率與公平)的右側(cè),偏向公平優(yōu)先。

　　四、注重效率的新公共管理時期:市場化與企業(yè)化

　　1980年后,新公共行政學(xué)的影響減弱,取而代之的是影響更為深遠(yuǎn)的新公共管理學(xué)派。新公共管理學(xué)將新公共行政學(xué)的主張發(fā)揚(yáng)光大,強(qiáng)調(diào)改變傳統(tǒng)公共行政價值取向下的政府與社會之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行價值定位,確立了效率優(yōu)先的目標(biāo)。1980年至1990年的新公共管理時期的代表人物有奧斯本、波利特、波茲曼等。奧斯本在《改革政府》中提出企業(yè)家政府理論,倡導(dǎo)用“企業(yè)家精神”來克服政府官僚主義并為政府改革開出了10種“藥方”。波利特則認(rèn)為,管理“顯然是一種與資源流動的控制密切相關(guān)的活動,其目的在于實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)”,而這些目標(biāo)“絕大部分是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的語言——產(chǎn)出、貨幣價值來界定的”。

　　由此可見,新公共管理注重管理而不是政策制定,強(qiáng)調(diào)績效評估和效率,通過引進(jìn)市場的契約理性使公共部門產(chǎn)品和服務(wù)市場化,以此提高行政效率。新公共管理以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效能的“3E”理論為價值導(dǎo)向,效率是新公共管理的核心價值觀。公共管理的效率體現(xiàn)在組織取向與結(jié)果取向兩個方面。組織效率,即在組織內(nèi)部通過優(yōu)化配置組織資源來實(shí)現(xiàn)效率;結(jié)果效率,即把對效率的關(guān)注點(diǎn)從組織內(nèi)轉(zhuǎn)移到組織外,從而實(shí)現(xiàn)提供公共物品和公共服務(wù)的效率。

　　新公共管理理論認(rèn)為組織效率和結(jié)果效率在政府管理中相輔相成,不可偏廢,改革措施的施行要兼顧組織效率和結(jié)果效率[4]。這一時期理論的特征是重新將效率的單一價值取向提到了至高的位置。無論是市場化取向、分權(quán)理念還是引入私人企業(yè)的管理方法,其目的都是為了提高政府的效率。這就說明新公共管理理論重新確立了效率優(yōu)先的目標(biāo),在此階段,鐘擺(新公共管理時期)處于中間點(diǎn)(效率與公平)的左側(cè),偏向效率優(yōu)先。

　　五、從效率轉(zhuǎn)向公平的公共治理時期:多中心共治當(dāng)新公共管理運(yùn)動方興未艾時,公共治理理論應(yīng)運(yùn)而生,公共治理理論對新公共管理理論進(jìn)行了一系列的批評,認(rèn)為公共利益是基于共同價值觀基礎(chǔ)上的對話,政府要集中精力與公民建立信任和合作關(guān)系,要關(guān)注公民的聲音和利益,應(yīng)重視公平、公正,以服務(wù)理念為基礎(chǔ)。1990年至今的公共治理時期的代表人物主要有奧斯特羅姆、帕特南、羅茲等。奧斯特羅姆在《公共事務(wù)的治理之道》中明確提出,可以通過自治組織管理公共物品,以解決當(dāng)前的公共事務(wù)問題,但這也不是唯一的途徑,解決問題的關(guān)鍵在于管理的效果、效益和公平的兼顧。

　　帕特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》中提到,民主政府的成功取決于其環(huán)境接近“公民共同體”理想的程度。公共治理的理論基礎(chǔ)是:民主公民權(quán)理論;社區(qū)與公民社會模式;組織人本主義等。它對公共治理學(xué)派在公共行政的核心價值觀中公平和效率的地位問題作出了修正,認(rèn)為新公共管理的“3E”效率觀會有意無意的導(dǎo)致政府逃避為公民提供共物品和公共服務(wù)的責(zé)任,造成公共行政公共性的喪失,公共治理理論把公平擺到了與效率同等重要的位置,強(qiáng)調(diào)社會公平和社會公正,將新公共管理理論的“3E”價值觀修改為“4E”價值觀,即在經(jīng)濟(jì)、效率、效能基礎(chǔ)上加上了公平[5]。

　　這一時期理論的特點(diǎn)體現(xiàn)在把公平、公正、民主等看作公共治理的重要價值取向,認(rèn)為私人部門的管理理論和方法并不能應(yīng)用于公共部門,公共治理導(dǎo)向型的現(xiàn)代化行政管理應(yīng)是以政府為主體的公共組織,公平、民主地運(yùn)用公共權(quán)力并以科學(xué)的方法,依法對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理,從而有效地提供公共物品和服務(wù),促進(jìn)公共利益的最大化。這就說明公共治理理論強(qiáng)調(diào)公平,民主協(xié)商,多中心共治,在此階段,鐘擺(公共治理時期)開始圍繞中間點(diǎn)(效率與公平)擺動,逐漸由注重效率慢慢向注重公平過渡。這就再次印證了西方行政學(xué)說發(fā)展的鐘擺規(guī)律。

　　結(jié)語

　　盡管我們對西方行政學(xué)理論作出了理論上的分期,但在現(xiàn)實(shí)中,它們并不是截然分開的,它們總是相互批判、相互影響,任何一種理論范式都不可能掩蓋其他范式的存在,任何一種理論范式都不能證明其他范式的絕對錯誤。西方行政學(xué)說不斷發(fā)展,不同時期,其理論對效率與公平的態(tài)度不同,但其理論范式總像鐘擺那樣圍繞公平與效率做有規(guī)律的擺動,即一段時期內(nèi)偏向效率,而另一時期又必然偏向公平。

　　可以說,不同階段的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?fàn)顩r決定了該時期理論對效率還是公平的偏好[6]。在今后的西方行政學(xué)說發(fā)展過程中,效率與公平之爭不會停止,還會持續(xù)下去,西方行政學(xué)也正是通過效率與公平的矛盾與撞擊,推動自身向前發(fā)展。所以說,貫穿西方行政學(xué)說發(fā)展的始終是,其理論總是在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發(fā)展,符合鐘擺規(guī)律。