行政管理建設發展是當前管理政策中一個主要事項，并且當前的行政也是由國家行政機關對于不屬于審判、檢察工作以及立法中的其他法律的具體應用問題以及自己依法制定的法規要點等，以下是對于內部行政程序的外部效力探索事項。

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　　摘要：不管對內部行政程序的效力如何認定,都應以規范行政主體的行政行為,規范公權力運行與保障行政相對人的合法權益為著眼點和立足點。即對行政行為性質不同作具體的分析,授益行政處分只要在不損害第三人和社會公共利益情況下即使內部行政程序存在瑕疵或違反法律規定,但基于行政相對人對該行政行為的信賴也可認定有效;反之負擔行政行為,只要內部行政程序存在瑕疵就應認定無效。

　　關鍵詞：內部行政,行政管理,行政建設,行政論文

　　一、基于司法實踐的考察

　　(一)案件事實與裁判理由

　　在合肥旅行社訴淮南市交通局一案中,被告所屬單位工作人員在對原告皖A28158號客車進行證據登記保存時,未經負責人批準,由現場檢查人員決定將該車作為證據保存,因涉及車輛這一價值數額較大的公私財產,對當事人的財產權益產生嚴重影響,被告工作人員的行為違反了《行政處罰法》第37條和《交通行政處罰程序規定》第16條第6項之規定。法院判決認定被告對該證據登記保存的行政行為違法②。

　　(二)案件引發的思考與分析

　　行政機關負責人批準制度是我國傳統的首長負責制的體現,是政府行政管理的一種工作機制。行政機關在履行行政職責,遇到重大行政決定或影響行政相對人權益時,由行政機關負責人審批,防止行政主體及其工作人員權力濫用。在法律、行政法規、規章等規范性文件中對應由行政機關負責人批準的情形都作了明確規定。《行政處罰法》第37條第2款證據先行登記保存的規定;《行政許可法》第42條關于延長作出行政許可決定的期限的規定;《行政強制法》第18條第一項關于強制措施實施前的批準規定,第19條、第20條第1款第2項關于當場實施行政強制措施補辦批準手續的規定,第25條關于延長查封、扣押期限的規定,第32條第1款關于延長凍結存款、匯款的規定;《治安管理處罰法》第82條關于傳喚的規定;《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第35條關于采取查封、扣押等行政強制措施,或者解除行政強制措施的規定;《公安機關辦理行政案件程序規定》第72條關于重新鑒定的規定;《交通行政處罰程序規定》第16條第6項關于證據先行登記保存的規定等都須經行政機關負責人批準。從以上規范性文件的規定中,除了行政機關自身工作需要,對行政機關負責人批準制度的規定主要體現在限制當事人的財產、人身權利方面,也就是說在對行政相對人作出不利行為之前,應由行政機關負責人進行批準。

　　在上述合肥旅行社訴淮南市交通局案中,被告所屬單位工作人員在進行證據登記保存時,涉及行政相對人較大數額財產,未經負責人批準,由現場檢查人員直接作出決定,違反了《行政處罰法》第37條和《交通行政處罰程序規定》第16條第6項的規定。法院判決認定被告對該證據登記保存的行政行為違法。應由行政機關負責人批準而未批準的行為,人民法院判決違反法定程序,對規范行政機關依法執法行為提出了更高要求,行政相對人合法權益得以維護和保障。

　　行政機關負責人批準程序作為典型的內部程序,對其違反時,法院采取全面審查的方式認定為程序違法,并對最后的判決結果發揮了重大作用。負責人批準程序是我國法律規范和實踐中典型的內部行政程序,雖然不像外部行政程序有行政相對人直接參與,對相對人的權利產生直接影響,“但它深刻影響乃至直接決定當事人的權益”[2]353。

　　“外部效力”一詞主要借鑒于德國《聯邦行政程序法》第9條關于“行政程序”的定義,“本法意義上,行政程序是指當局對行政行為條件的審查、行政行為的準備和公布,或者對公法合同的締結采取的具有外部效力的活動。”結合上述案例和本文語境,內部行政程序不僅是行政機關作出具體行政行為的內部程序,它更通過“外化”,對行政相對人的權益產生影響,具有外部效力。

　　二、內部程序的規范考察與思考

　　(一)現行規范之反思

　　《行政處罰法》第55條第3項規定,行政機關違反法定的行政處罰程序的,由上級行政機關或者有關部門責令改正。該規定實質上是對行政程序違法的一種行政機關內部監督機制,對于規范內部程序的運作起到促進作用。違反法定程序的效力如何,在《行政訴訟法》和《行政復議法》、《行政復議法實施條例》中都有明確規定。《行政訴訟法》第54條第2項之三規定,具體行政行為有違反法定程序情形的,判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。該條的規定對行政行為違反法定程序作否定性評價。

　　《行政復議法》第28條第1款第3項之三規定,具體行政行為違反法定程序的,決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的,可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。同時《行政復議法實施條例》第45條又具體明確了該規定。《行政復議法》刪除了原《行政復議條例》關于“具體行政行為有程序上不足的,決定被申請人補正”的規定,進一步明確了違反法定程序的法律后果。

　　雖然法律上明確了違反法定程序將產生的法律后果,但存在的一個問題是,對于“違反法定程序”如何界定,違反負責人批準程序,或負責人集體討論程序、印章規定等其他內部程序是認定為違反法定程序還是程序瑕疵,對此,法律的規定不明確,也沒有其他可供參考的具體標準。在實踐中,正是由于這種規范的缺位,不同法院面對類似案件的解釋和處理往往不同。而對于內部程序的違反不作出否定性的評價,不僅不利于規范行政機關的行政行為,行政相對人的權利也得不到有效保護。而觀察其他國家和我國臺灣、澳門等地區的相關做法,給我們帶來了思考和處理問題的方向。

　　(二)相關經驗之借鑒

　　德國《聯邦行政程序法》對于行政行為的無效、程序及形式瑕疵的補正、程序及形式瑕疵所導致的后果、瑕疵行政行為的轉換、違法行政行為的撤銷等都作了明確規定。該法第44條規定,“行政行為具有嚴重瑕疵,該瑕疵按所考慮的一切情況而明智判斷為明顯者,行政行為無效”[5]。法律條文雖沒有對內部程序與外部程序進行具體分類,但是不影響對違反內部行政程序的行政行為效力的認定。

　　其關于程序瑕疵與程序違法、以及瑕疵補正的規定,對于我們在司法實踐中對具體行政行為作出過程中的程序認定提供了參考標準。在英國,行政機關除了依“自然公正原則”遵守程序之外,在成文法上也規定了如批準程序等實施于行政機關內部上下級之間的內部程序規則,但是法律沒有明確指出違反時的法律后果,只能根據法院的解釋確定,而法院在解釋時采取具體問題具體分析的態度,主要根據公共利益和個人利益所受到的影響來決定[6]。該制度是法官自由裁量權的體現,在不違背法律原則和損害公共利益的前提下,對個人權益的保護應當是首要的。我國臺灣地區對違反內部行政程序的效力問題則進行了具體的規定,其“行政程序法”第140條第2款規定,“行政

　　處分之作成,依法規之規定應經其它行政機關之核準、同意或會同辦理者,代替該行政處分而締結之行政契約,亦應經該行政機關行政契約之核準、同意或會同辦理,始生效力。”該法第158條第1款第3項規定,法規命令,其訂定依法應經其他機關核準,而未經核準者,無效。與臺灣地區的規定相似,澳門特別行政區對內部程序作了具體規定,其《行政程序法》第119條a項規定,行政行為未經核準,延遲產生效力。

　　第137條第1款c項規定,未經核準之行為不具執行力。上述規定雖不能作為我國法院審理案件的依據,但是在具體案件的審理過程中,法院對于具體行政行為違反內部程序的認定,德國程序瑕疵與程序違法的規定,英國公共利益和個人利益受到的影響等為我們提供了分析思路。在法無明確規定違反內部程序的法律后果的英國,根據法官對具體案件中公共利益和個人利益的權衡進行解釋,發揮法官自由裁量的作用。

　　從上述我國現行規范可以看出,同樣的問題是在法律上并沒有對內部程序的違反作出明確規定,但決不能因此而忽視因違反內部程序而對行政相對人產生的不利后果,在不損害公共利益的前提下,對相對人合法權益的保護是法官對法律條文進行解釋,對案件自由裁量的基本要求。此外,臺灣和澳門的相關經驗,即對于未經核準的行政行為的效力的否定性評價應作為今后我國完善行政程序的努力方向。

　　三、內部程序的界定與外部效力的判斷思路

　　(一)考察行政行為的性質:授益行政行為還是負擔行政行為

　　從保護行政相對人權益角度而言,對內部行政程序的違反不僅需考慮是否違背了法律的強制性規定,還需考慮作出該程序的基礎性行政行為的性質。主要表現為以下兩種情形:其一是該具體行政行為為行政相對人設定義務、限制或剝奪權益,即負擔行政行為(或不利行政行為);其二是為行政相對人設定權益或減免義務的行為,即授益行政行為。行政機關作出的負擔行政行為,因對行政相對人權益進行限制或剝奪,對其權益產生了重大影響,若違反法律規定的內部程序,應屬違法,并應予撤銷該行政行為。

　　如上述案例中,行政機關作出證據登記保存行政行為過程中違反了《行政處罰法》、《交通行政處罰程序規定》關于“經負責人批準”的強行性規定,該認定行政機關作出的具體行政行為違法。在授益行政行為中,基于信賴利益保護原則,對行政相對人設定權益或免除義務的行為,若不損害第三人合法權益或社會公共利益的前提下,行政機關對內部程序的違反不影響行政行為的效力。如德國《聯邦行政程序法》第48條第2款規定,“受益人對該行政行為存在信任,這種信任經過權衡撤回該行政行為與公共利益值得保護的,不得撤回”[7]。

　　(二)內部行政程序違法的認定:程序瑕疵還是違反法定程序

　　對于程序瑕疵和違反法定程序的界線,法律上并沒有具體標準和明確的規定,法官往往具有較大的自由裁量權,但該自由裁量必須受合理性標準的指導和約束[8]。依照《行政訴訟法》的規定,違反法定程序的行政行為將產生撤銷或部分撤銷的法律后果,《行政復議法》也改變了原《行政復議條例》程序不足進行補正的規定,須決定撤銷、變更或者確認具體行政行為違法。對內部程序的違反是否必然認定為違反法定程序,理論上程序瑕疵問題的探討能否作為法官裁判案件的指導,還需結合具體案件情況進行分析。

　　舉一案例,在益廣中訴漯河市人民政府案中,法院認為,復議被申請人舞陽縣國土資源局審核人簽字屬于行政機關的內部程序,由于行政機關的工作疏忽,審核人沒有簽字,屬行政程序上的瑕疵,不影響行政行為的效力。根據信賴保護原則,不能因行政機關工作人員的疏忽,而撤銷行政許可行為。因此法院認定被告市政府的行政復議程序合法③。

　　該案中,法院對于程序瑕疵的認定具有合理性。行政許可作為賦予或確認行政相對人從事某種活動的法定資格或法定權利的具體行政行為,是有行政相對人參與的外部行政行為,但是行政機關在審核、準予許可的過程中,當事人并沒有參與,而是行政機關內部進行,由于內部程序的不足,而導致影響行政相對人合法權益的后果。

　　按上述行政行為的性質歸類,該許可行為可認定為授益性行政行為,在不損害第三人合法權益和社會公共利益的前提下,該行政許可行為不予撤銷符合行政效率的要求,同時也維護了行政相對人對該行政行為的信賴利益,因此,內部程序的不足認定為程序瑕疵,不影響行政行為的效力。

　　與程序瑕疵相比,違反法定程序的認定較為簡單。對于法律、法規明確規定需經行政機關負責人批準而未經批準的具體行政行為,對行政相對人的權益產生不利影響,限制或剝奪相對人的合法權益的,當然影響行政行為的效力。從《行政訴訟法》“保護公民、法人和其他組織的合法權益”的立法目的出發,為了規范具體行政行為,對于違反法律的強行性規定,損害行政相對人合法權益的行為應作否定評價。對于上述討論的因未經負責人批準而進行證據登記保存的行為,由于該證據對行政相對人的財產權益產生重大影響,對其采取的行政行為限制了其正當權益的行使,影響行政行為的效力。