隨著行政公益訴訟制度的不斷發展，受案范圍的擴展是必然的趨勢。教育作為民族振興、社會進步的重要基石，是對中華民族偉大復興具有決定意義的事業，但目前而言，教育事業存在司法保障體系不完備的問題，公共利益的司法救濟明顯存在缺位。有必要建立教育行政公益訴訟制度，以實現教育公平和正義。同時，需要在現有法律制度和司法實踐的基礎上，討論與教育行政公益訴訟制度相伴隨的幾個問題，包括：受案范圍、起訴主體、線索來源、重視聽證程序。

　　一、構建教育行政公益訴訟的時代背景

　　習近平同志在全國教育大會上提出"教育是民族振興、社會進步的重要基石，是功在當代、利在千秋的德政工程"、"教育是國之大計、黨之大計".這些論述無疑將教育推崇到了至高地位，可以認為，教育已經成為對中華民族偉大復興具有決定性意義的事業。然而近年來在教育領域，各種侵害受教育權、妨害國家教育制度的事件層出不窮，例如官方通報的數起"冒名頂替上大學"事件，冒名者改變的不僅是姓名，甚至是他人的人生，十年苦讀最終卻換來了他人的"功成名就",對于被冒名者的侵害可見一斑。還有多地普遍反映的違反國家素質教育，教育政策侵害平等受教育權等違法行為，如果不能得到切實有效地解決，那么國家的各項教育政策、方針就很難真正落實。

　　目前，法治中國建設呈現出蓬勃態勢，針對教育領域暴露出的諸多問題，法律制度作為整個社會發展的調節器，必然要身先士卒，為教育事業保駕護航。但是當以"受教育權"、"行政案件"、"行政一審"、"判決書"作為關鍵詞在中國裁判文書網中檢索時，發現僅有140篇文書，其中有相當一部分案件類型為"學生與高校之間關于授予學位的糾紛".這不禁讓人懷疑，實踐中教育領域暴露出的諸多問題，是否得到了妥善的解決?起碼可以認為，目前對于受教育權及其衍生的值得保護的利益，司法保護體系并不完整。除了個人利益外，公共利益司法救濟的缺位是一個很大的問題，因為教育作為一種公益事業，必然與社會公共利益有著緊密的聯系。

　　行政公益訴訟制度自2017年7月1日起開始全面實施，目前已經初具理論經驗和實踐基礎，未來有必要將行政公益訴訟的范圍擴大到教育領域，為國家教育事業提供完整的司法保護體系。

　　二、構建教育行政公益訴訟的必要性

　　(一)基于受教育權保護的需要

　　受教育權作為公民的基本權利之一，早在1954年憲法就已經規定。但受教育權第一次真正在司法實踐中走進人們的視線，還是2001年由山東省高級人民法院審理的齊玉苓訴陳曉琪侵犯其姓名權和受教育權一案。該案當時被稱為"憲法司法化第一案",原因是最高人民法院在《批復》中寫道：陳曉琪等以侵犯姓名權的手段，侵犯了齊玉苓依據憲法規定所享有的受教育的基本權利，并造成了具體的損害后果，應承擔相應的民事責任。盡管該司法解釋在2008年已經被廢止，但這一司法解釋所引發的討論一直不絕于耳。其實，該案自然不應解讀為法院依據憲法作出判決，冠以"憲法司法化"的字眼更是會引起社會輿論誤解。因為憲法只是作原則性規定，而權利保護的途徑、范圍和程序等事項需要由具體的法律部門來規定。實際上，最高人民法院的《批復》只是為憲法上的受教育權落實到民法層面的救濟提供了指引，1995年版《中華人民共和國教育法》第81條也規定了，侵犯教師、受教育者、學校或者其他教育機構的合法權益，應當承擔民事賠償責任。迄今為止，雖然在我國民事法律制度中上并無受教育權保護的明確規定，但依然不能否認受教育權在民法層面上的存在。我國現行《教育法》將受教育權分化為平等受教育權、受教育選擇權、受教育者的人身權、受教育者的財產權等幾個方面的權利，其中平等受教育權、受教育者的人身權都與人身自由、人格尊嚴等人格利益直接相關，故可以作為一般人格權予以保護。

　　公民的受教育權不僅體現在憲法層面，而且體現在行政法和民法層面，不同層面的受教育權其內涵是不一樣的。[1]實際上，目前對于受教育權的保護已經上升到刑法層面，由于冒名頂替上大學事件具有嚴重的社會危害性，加之民間輿論的發酵，刑法修正案(十一)將盜用、冒用他人身份，頂替他人取得高等教育入學資格的行為認定為犯罪。那么，在民法和刑法層面都將對受教育權形成保障體系的情況下，值得反思的是，行政法層面的受教育權是否也能得到完整的保護。教育是公共的，而不是私人的，教育作為一項重要的國家事業，主要由政府或公立機構提供，受教育權的實現需要國家公權力的配合，實踐中大量侵犯受教育權、破壞教育秩序的行為也是發生在教育行政部門、學校與學生之間。但就目前的檢索情況來看，就受教育權最終判決的行政案件，數量相當之少且都是涉及私益，由遭受損害的行政相對人提起的訴訟，對于受教育權公益妨害的保護機制明顯缺位，由于私人與案件沒有直接的利害關系，不能就公益妨害起訴，就會導致公益持續遭受妨害，受害人得不到救濟。

　　教育不僅涉及本人利益，也涉及國家和社會的整體利益，為了實現教育公平和正義，確有必要建立行之有效的教育行政公益訴訟制度。換一個角度來說，學校、教育行政部門所代表的行政利益、政府利益為了實現行政目標，不可避免地會與社會公共利益發生矛盾和沖突，這時就會出現侵害不特定第三人的情況。誠如學者所言，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表，與政府所代表的行政利益的差異和沖突，是建立刑事公訴和民事、行政公益訴訟制度的基本依據。[2]具體到受教育領域，比如民辦教育易受地方政府的影響，滋生地方保護主義，限制外省份民辦學校在本地的招生計劃，從而影響民辦學校間的競爭。在現代法治國家，任何一項公民權利的實現都離不開法律制度的制定和完善，只有健全法律部門的權利保護體系，才能將憲法層面上的應然權利轉化為實然權利。

　　(二)解決新興教育問題的途徑

　　近年來，在優先發展教育的理念指導下，中國教育取得了突破性成就。教育機會不斷增加，各階段入學率不斷提高，義務教育控輟保學成效顯著。但與此同時，也暴露出了一些新興問題亟待解決，行政公益訴訟制度可作為解決這些問題的有效途徑。

　　首先，在基礎教育階段，農村地區相較于城市存在著教育資源、師資力量、資金投入情況匱乏、落后等問題，政府本應統籌縣(區)的教育資源布局規劃，優化教育資源配置，但在推行課改時，經常會重點考慮城市受教育人員，忽視對農村留守兒童的關懷，此時，就很有必要訴諸行政公益救濟手段促使政府合法、合理行政。

　　其次，一些地方違規辦學、亂收費的現象突出，國務院第七次大督查通報了幾起惡劣事件：河北省燕京理工學院的學生不能正常使用三大運營商提供的網絡信號，只能用高價校園網、浙江省嘉興市多所學校變相地強制學生購買某品牌的平板電腦，違規收取教輔軟件服務費、廣東省部分學校借普通話測試、空調安裝等名義違規收費……這些事件都是發生在高校與學生之間，學生作為弱勢群體，很難要求他們去起訴學校，但是可以通過行政公益訴訟制度，糾正高校的違法行為，維護自身權益。

　　再次，某些偏遠地區存在拖欠教師工資福利的情況，據督查發現，伊犁哈薩克自治州伊寧縣共拖欠了2072.41萬元的教師工資福利待遇，涉及教師7925人;尼勒克縣拖欠308.49萬元的教師工資福利待遇，涉及教師298人。此前也曾發生過引發網絡熱議的"貴州大方縣拖欠教師工資近5億"、"云南硯山縣停發教師獎勵性績效補貼"等損害教師合法權益的事件。教師和政府、學生一樣，也是教育行政法律關系的主體，當權益受到侵害時，自然也可以通過行政訴訟制度予以救濟。

　　最后，有關行政部門存在監管不力、不作為的情況，例如橄欖球培訓機構巨石達陣"停業"事件，其在經營出現嚴重困難時，仍然繼續招生，收取高額學費，致使超2000名家長追討千萬學費無果。其實，如果教育、市場監管部門能夠厲行執法檢查，規范培訓機構的簽約履約行為，發現異常時及時展開調查，將會大量減少這類事件的發生。盡管目前國家頒布了許多教育行政執法方面的法律法規，地方政府和教育行政部門也在積極探索部門內綜合執法、跨部門聯合執法等執法體制機制，但執法力度不夠，一直是影響教育發展的現實問題，如果引入行政公益訴訟制度，形成司法監督，將充分強化教育行政執法的效能。

　　結合國家政策來看，在目前國家"放管服"行政管理體制改革的背景下，教育行政執法也逐漸由原先的國家行政向公共行政過渡，強調分散、下放執法權，各類行政主體積極參與。因此就需要以法治為主線進行改革，在依法治教、依法治校的過程中，綜合利用治理手段，發揮法律應有的功能，積極探索有益的法律制度，以有效地規范公權力。

　　三、構建教育行政公益訴訟的可行性

　　(一)學理上的可行性

　　公益訴訟制度是為現實生活中公益受到侵犯提供司法救濟，但教育的級別、類型多種多樣，并不是所有的教育產品都與公共利益直接相關，這就需要從經濟學的角度界定教育的產品屬性。根據經濟學理論，教育產品可劃分為三種屬性：第一種是純公共產品，典型的如國家強制實施的義務教育，這類教育完全由國家財政出資;第二種是準公共產品，典型的如公辦高校、職業技術學校，這類教育部分由國家財政出資;第三種是私人產品，典型的如私人成立的培訓班，這類教育國家財政一般不提供補貼。可以看出，除了私人教育產品外，教育無論是作為公共產品還是準公共產品，均需要政府的支持。政府應當在教育服務供給、教育資源配置、教育行政執法等各類事務中起主導作用，即政府通過行使國家公權力，統籌管理本行政區域內的教育事務。實際上這也是代議民主制的一種體現，面對著紛繁復雜的社會事務，人民作為享有國家權力的主體，必須將具體權力按一定的組織體制委托給依法成立的主體去具體運用，一般而言就是行政機關及被授權的組織。教育作為一種國家事業亦是如此，義務教育由政府承擔，高等教育由政府和受益者共同承擔，除私人教育外，其他類型的教育也都有政府的參與。但權力天然就有腐敗的基因和濫用的傾向，在教育行政層級之中，必然存在官僚主義、有法不依、違法不糾等現象，從而破壞民主法律制度。例如2020年發生的"仝卓高考舞弊"事件，據臨汾市紀委建委通報，其繼父仝天峰請托陜西省延安市有關人員為仝卓辦理了虛假轉學手續，進而幫助仝卓以偽造應屆生身份參加高考，這其中就涉及到教育部門、學校等十幾名工作人員違法辦事，甚至涉嫌犯罪的問題。杜絕教育領域的行政違法現象，就必須鍵全法律監督機制，尤其是司法保障，因為司法保障較為穩定和規范，可以有效地防止人民主權的失效，也能防止人民主權的濫用。[3]健全司法保障的一個有效途徑，就是賦予人民教育公益訴權，其基本原理是，在國家行政機關及其公務人員出現官僚主義，執法不嚴、違法不究的情況下，人民可以放棄對他們的委托直接對違法行為起訴，通過司法活動維護國家和社會利益。[4]只不過，我國目前還不適宜由人民直接提起教育行政公益訴訟，可以通過訴訟信托的方式，由公共利益的代表--檢察機關代行起訴。

　　(二)制度上的可行性

　　目前，行政公益訴訟在我國的直接法律依據是2018年修改后的《行政訴訟法》第25條第4款，規定在"生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓"等領域，人民檢察院可以依法提起訴訟，那么對于"等"字的理解就成為了明確行政公益訴訟受案范圍的關鍵。實踐中對于"等"字的理解主要有兩種，一種觀點認為，這里的"等"是"等內等".檢察機關提起行政公益訴訟是一項制度創新，具有較強的政策性，應合理把握其推進節奏，有所為、有所不為。另一種觀點認為，這里的"等"是"等外等",檢察機關提起行政公益訴訟的范圍應當大幅拓展。檢察機關提起公益訴訟，其依據在于檢察機關作為"法律監督機關"的憲法地位。法律監督既是檢察機關的職權也是其職責，應作用于各個行政領域。[5]在此，"等外等"的觀點更具說服力，因為如果將行政公益訴訟的范圍限于法條列舉的四個方面，那么在實踐中的效能將大打折扣，也無法實現"加強對違法行政行為的法律監督，積極促進依法行政"的制度功能。因此，應當從目的解釋和文意解釋的角度將公益訴訟的范圍擴大到包含教育領域在內的其他領域。[6]但如果將受案范圍完全放開，將會產生濫訴的風險，增加檢察機關濫用權力的可能性，更重要的是，由于在很多領域存在有直接利害關系的行政相對人，那么此時檢察機關的"插手",就可能會使行政相對人在不愿告、不敢告時，轉而依賴檢察機關提起訴訟，行政私益訴訟便失去了意義。

　　檢察機關享有公益訴權要受公共利益的內容和性質影響，因此對于公益訴權的確定必須朝著"客觀化"的發展方向，不能是寬泛無限度的。[7]雖然檢察機關作為國家的法律監督機關是憲法明確規定的，但這種監督必須要有法律依據，對于行政機關的違法行為，檢察機關可以通過訴訟監督的方式，督促其改正，這是維護國家法律統一和有效實施的體現，但這種監督本身就要建立在合法性之上，這是檢察機關作為"法律監督者"的必然邏輯。此外，檢察機關提起行政公益訴訟實際上是利用司法權制約行政權，根據權力分立的理論，行政權原則上不受司法權審查，只有當公民、法人或其他組織的權益受到直接、現實損害時，才可以訴諸于司法救濟，因此司法權要尊重行政權，它的啟動不能是寬泛、無限度的，只能作為補充性手段。雖然行政公益訴訟正如火如荼地開展，但對其受案范圍必須嚴格審查，否則行政權作為國家權力中涉及面最廣、最動態、最有力的一種權力，如果權力被不當干預，則反而會產生損害社會公共利益的負面效應，從而違背檢察機關提起行政公益訴訟的立法目的。[2]

　　法條本身固然應當作"等外等"的理解，但過于寬泛的解釋也會影響行政公益訴訟制度的設立初衷，行政權與司法權之間的關系難免會出現混亂，最終導致制度與制度之間的不兼容、不協調。因此，如何處理行政權與司法權的關系，理清行政公益訴訟的界限以及在具體程序上如何設置等問題，是目前尚需明確的。但受案范圍不只局限于法條列舉的四個領域，無論是在政策上還是實踐中，都有可供支撐的依據，這就為行政公益訴訟的范圍擴展到受教育領域提供了制度上的可行性。

　　四、構建教育行政公益訴訟的幾個具體問題

　　(一)受案范圍

　　首先，如何確定這類訴訟的受案范圍，目前有兩種較為合理的做法。第一種是采用動態的標準，由上級檢察機關審核，考慮到最高檢的負擔過重，可以由省級檢察院來擔任審批者的角色，地方檢察院必須征得省級檢察院的批準才可提起訴訟，但提出檢察建議等訴前程序無需經審核。這種做法沒有限縮受案范圍，理論上任何涉及行政權的領域，都存在提起行政公益訴訟的可能性，但需要由省級檢察院在具體案件中對于行政機關的違法行為，公共利益是否受到侵害及侵害程度等進行嚴格審查。在2015年試點工作開展期間，《檢察機關提起公益訴訟試點方案》就規定，地方檢察院擬決定向法院提起公益訴訟的案件，一律先行層報最高檢審批。近兩年，黃山、滄州等地的《行政公益訴訟案件辦案指南》規定，行政公益訴訟案件線索實行備案管理制度，重大案件線索應當向上一級人民檢察院備案。由此可以看出，目前檢察系統內也在積極探索通過內部監督的方式，限制地方檢察機關濫用訴權。

　　第二種做法是采用法定的標準，即行政公益訴訟的提起以法律規定的為限。我國臺灣地區就采取此種方式，臺灣《行政訴訟法》第9條規定：人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。目前，有兩種方式實現行政公益訴訟法定化，第一種是將行政公益訴訟制度納入到其他領域的法律法規之中，例如在教育領域，就可以在《教育法》修訂時，或采用司法解釋的方式，補充規定：對于學校、教育行政部門侵害受教育權、妨害教育制度的違法行為，致使公共利益遭受損害，有關機關可以依法向人民法院提起公益訴訟。第二種是進一步出臺行政訴訟法司法解釋，根據各地受案范圍擴展的實踐成果，綜合地方檢察院的意見，擴大行政公益訴訟的受案范圍。

　　(二)起訴主體

　　一直以來，行政公益訴訟的提起主體都是理論研究的重點，也是難點。早在國內行政公益訴訟研究之初，就有學者深受域外制度的影響，持多元化理論的觀點，將起訴資格定位于公民、社會組織以及國家檢察機關。[8]而單一化理論主張提起行政公益訴訟的主體應是唯一的，具體哪一個主體能夠成為行政公益訴訟提起的單一主體，理論界的主張不盡一致，其中最為激烈的爭論就是檢察機關能否作為行政公益訴訟提起主體以及唯一主體。[9]最終，立法機關采取了較為保守的態度，只將檢察機關作為行政公益訴訟的提起主體。近兩年，隨著實踐中行政公益訴訟的展開，一些學者主張擴大原告資格，例如，在教育公益訴訟方面，可以將教育行業自治組織和一定范圍內的公民(私人利益同時遭受到侵害的學生和家長)納入進原告的范圍之內。[10]

　　但在目前的法律基礎和社會背景下，教育領域的行政公益訴訟應當秉持單一化理論，暫時繼續將檢察機關定為唯一的提起主體。理由如下：第一，將起訴主體擴大至社會組織，主要是受德國利他團體訴訟制度的影響，但該制度也要求對提起公益訴訟的社會組織予以一定的程序性限制，從而保證其能夠充分履行職責，防止發生濫訴。例如在環保方面，我國新《環境保護法》明確規定"依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記"和"專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄"的社會組織方能提起公益訴訟。但在教育領域，目前并不存在適宜的訴訟主體，各地的教育學會作為群眾性學術團體，主要從事學術研究活動，而其他的社會團體發展較為緩慢，制度并不健全，尚未引起足夠的重視，即使將其定為起訴主體，那么也將如空中樓閣。第二，行政公益訴訟具有周期長、范圍面廣、專業知識要求高等特點，加之預繳的訴訟費用高昂，普通公民難以承受訴訟上的負擔，同時也憚于行政機關的強勢地位，對于私人利益同時受到損害的學生和家長，可以向檢察機關檢舉即行使憲法上監督權，實現自己的訴求。第三，檢察機關作為公共利益的代表，與行政機關侵害公共利益的違法行為具有直接的利害關系，因此享有訴的利益。而社會組織和公民則與具體行政行為之間不存在直接利害關系，并不享有訴的利益，就沒有通過訴訟解決的必要性和實效性，根據"無利益即無訴權"原則，不能作為起訴主體。實踐中，過往以公民為主體提起的行政公益訴訟，法院通常都會不予受理。

　　(三)線索來源

　　《行政訴訟法》第25條第4款將行政公益訴訟案件的線索來源限定在人民檢察院"在履行職責中",這樣狹隘的來源對于國家利益和社會公共利益的保護是十分不利的。檢察院的職能包括訴訟職能和監督職能，其訴訟職能包括提起公訴和公益訴訟，監督職能主要是對訴訟行為合法性的監督，檢察院雖然作為"法律監督機關",但對于行政活動主要采取事后監督，很難在第一時間發現損害公共利益的行政違法行為。在試點工作開展期間，就曾出現過"無案可辦"的窘境，大部分試點省份都認為當前公益訴訟存在線索排查不力，辦案規模不大等問題，某些省份甚至使用指令的方式，要求必須在一定期限之前，完成一件行政公益訴訟案件。[11]這樣的方式將使得檢察機關負擔過重，長此以往必然會引發負面反響。在我國，還存在著其他監督管理關系，例如政府除要對本級人大負責，接受其監督，還要接受社會和輿論的監督等。檢察機關作為國家利益和公共利益的維護者，是享有訴權的主體，但不能作為唯一的線索發現者，線索的來源要依托各方力量，及時發現并反映公共利益受損的情況，引起檢察機關的監督調查，才是正確的路徑。

　　發揮各方力量的一條有效途徑是，將線索來源在"依職權"的基礎上擴大，包括"依申請"和"依移送"."依申請"的主要有：1.社會大眾的檢舉、控告，檢察機關可以通過設置線索舉報獎勵機制，鼓勵更多的人監督行政行為;2.新聞媒體、網絡等披露的線索，對于可能涉及公共利益損害的案件，要及時展開調查;3.利用自身新媒體窗口創辦公益訴訟線索收集平臺，同時也是智能化取證平臺。"依移送"的主要有：1.人大、黨委、政協交辦督辦的事項或移送的線索;2.公安機關在辦理案件的過程中，發現公共利益損害、行政機關沒有履行監管職責的情形應當及時移送檢察機關;3.社會團體或民間組織的移送。例如與教育行業密切相關的未成年人保護委員會、共青團等。通過拓寬線索來源渠道，建立一套多元化線索收集機制，同時加強對于案件線索的排查審查工作，以此全面推進行政公益訴訟。

　　參考文獻

　　[1]徐繼敏。公民受教育權研究[J].河北法學， 2004,(2)：19-23.

　　[2]姜濤檢察機關提起行政公益訴訟的制度： -一個中國問題的思考[J]政法論壇， 2015,(6)：15-29.

　　[3]顏運秋。公益訴訟理念與實踐研究[M].北京：法律出版社， 2019:57-58.

　　作者：張睿哲,王夢飛

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