我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”該條規(guī)定確定了我國行政訴訟制度的基本模式是行政自訴制度，對行政公訴制度沒有提及。所謂行政公訴，是行政公訴人代表國家將行政主體侵犯公共利益的行政行為，提起人民法院進(jìn)行審理裁判的制度。多年的行政與司法實(shí)踐在一定程度上說明建立行政公訴制度是必要的。本文就建立行政公訴制度提出如下建議。
　　一、建立行政公訴制度的基本問題
　　行政公訴制度的建立首先要解決什么人就什么事能夠提起行政公訴，以及如何引起行政公訴程序的發(fā)生。
　　1、行政公訴人的設(shè)計(jì)
　　行政公訴人是指在行政公訴案件中提起行政訴訟的主體。其特點(diǎn)是：它不是行政相對人，與行政主體的行政行為沒有直接利害關(guān)系；提起訴訟的目的是維護(hù)公共利益；不承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對行政公訴人的設(shè)計(jì)有三種模式：第一種模式是檢察機(jī)關(guān)；第二種模式是公益性團(tuán)體；第三種模式是自治組織。對公益性團(tuán)體和自治組織充當(dāng)行政公訴人，本人不敢茍同，理由有二：一公益性團(tuán)體和自治組織的職責(zé)是維護(hù)其成員的合法權(quán)益，其成員是一個(gè)特定的范圍。當(dāng)成員的權(quán)益遭受行政行為侵犯時(shí)，他們可以支持成員提起自訴，而沒有必要以自己的名義提起公訴；二公益性團(tuán)體和自治組織具有“私”性質(zhì)，且不能令人確信其能代表公共利益。而行政公訴人代表的是國家和公共利益，具有“公”性質(zhì)。
　　檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任行政公訴人是由人民檢察院的性質(zhì)和職責(zé)決定的。我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——人民檢察院的基本職能是代表國家行使檢察權(quán)，以維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，它是以監(jiān)督法律的統(tǒng)一正確實(shí)施為職責(zé)。
　　2、受案范圍的確定
　　《行政訴訟法》以概括與列舉相結(jié)合的方式確定了行政自訴的受案范圍。行政公訴的受案范圍也可以采取這種方式，具體包括：
　　①有利于相對人的違法具體行政行為：如行政機(jī)關(guān)為不符合法定條件的行政相對人頒發(fā)證照、對依法應(yīng)當(dāng)追究行政相對人的責(zé)任而不予追究，或行政機(jī)關(guān)在行政相對人不具備法定獎(jiǎng)勵(lì)條件的情況下，給予獎(jiǎng)勵(lì)。
　　②損害國家和公共利益的違法具體行政行為：政府決定興建可能破壞古文物、自然風(fēng)景的公共工程，或?qū)δ炒嬖诠�共安全隱患，威脅不特定多數(shù)人安全的建筑未采取相應(yīng)措施。除此，國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染和破壞、土地開發(fā)中的不合理利用及政府在公共工程的審批和招標(biāo)、發(fā)包過程中的違法行為，應(yīng)納入行政公訴的范圍。
　　③法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政公訴的其他具體行政行為：有學(xué)者建議，將行政主體違法行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，受害人放棄起訴，或不知道可以起訴或無力起訴的行政行為也納入行政公訴的受案范圍。對此本人認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴，而不宜以自己的名義直接提起行政公訴。正如學(xué)者所言，這樣客觀上鼓勵(lì)那些并非不知或不敢起訴的行政相對人對將這種麻煩的訟累“轉(zhuǎn)稼”給作為行政公訴人的檢察機(jī)關(guān)；同時(shí)不僅不利于培養(yǎng)公民的訴訟意識(shí)，而且會(huì)扼殺公民以法律手段維護(hù)自身利益的自覺性。
　　3、公訴程序的啟動(dòng)
　　公訴程序的啟動(dòng)方式主要是檢察院依職權(quán)主動(dòng)審查，鑒于檢察機(jī)關(guān)事務(wù)繁多，不易發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法行為，可由公民、法人或其他組織向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉或提供線索。檢察機(jī)關(guān)對于檢舉，應(yīng)審查該案件是否屬于受案范圍，如屬于則啟動(dòng)行政公訴程序；如不屬于則應(yīng)書面告知檢舉人。檢舉人若有異議，可向同級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)反映。此外，行政公訴制度應(yīng)該是一種適應(yīng)社會(huì)變化、維護(hù)既存權(quán)利的訴訟法律制度，所以在我國可由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表提起訴訟，以刑事公訴程序參照，并建立對事不對人的行政客觀訴訟。
　　二、建立行政公訴制度的特殊規(guī)則
　　行政公訴除了遵循行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)有一些特殊的規(guī)定。
　　1、訴前程序
　　由于行政公訴人不同于行政相對人，因而在公訴案件中，不適用申請行政復(fù)議的訴前程序。但是為了節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率，應(yīng)當(dāng)設(shè)立由行政公訴人以書面形式要求行政機(jī)關(guān)糾正其違法行政行為的訴前程序。行政機(jī)關(guān)不作為或拒絕糾正的，可提起行政公訴。
　　2、舉證責(zé)任
　　有的學(xué)者認(rèn)為，行政公訴案件應(yīng)實(shí)行“誰主張誰舉證”的原則，理由是：行政公訴人是檢察機(jī)關(guān)，在能力、水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)關(guān)系、技術(shù)等方面與行政主體實(shí)力相當(dāng)，具備相應(yīng)舉證能力。也有的學(xué)者認(rèn)為行政公訴舉證責(zé)任應(yīng)以被告舉證為原則，理由是：行政機(jī)關(guān)作出的行政行為應(yīng)有法律依據(jù)。本人認(rèn)為，舉證責(zé)任的分配應(yīng)根據(jù)案件的性質(zhì)不同進(jìn)行合理分配。對有利于相對人的違法行政案件采取以被告舉證為主，對已經(jīng)或可能損害國家和公共利益的違法行政案件以原告舉證為主。
　　3、訴訟費(fèi)用
　　我國法律規(guī)定，訴訟費(fèi)用一般由敗訴方承擔(dān)，但在實(shí)際操作中，由原告先預(yù)付。然而在公訴案件中，對公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用非常可觀，如在環(huán)境污染等新型案件中，涉及高科技知識(shí)和方式的綜合運(yùn)用，所需費(fèi)用恐怕作為公訴人的檢察機(jī)關(guān)難以承受。因此，建議可適當(dāng)減少行政公益案件的訴訟費(fèi)用，對訴訟費(fèi)用的預(yù)交可以按比例分期支付，案件審結(jié)后由敗訴方一次交清。