摘要：本文在探究行政賠償范圍后，結合現行的《國家賠償法》，對我國的行政賠償范圍存在的問題進行分析，從而提出相關完善的建議和思考。
　　關鍵詞：我國；西方國家；行政賠償范圍；立法；問題探究
　　
　　一、關于行政賠償含義及范圍
　　“有損害必有賠償，有侵權必有救濟。”早在羅馬法時期，民事侵權法已初具規模。隨著民主、憲政的政治體制的建立，隨著我國民主法治建設進程步伐的加快，行政賠償制度在我國已加以確立。行政賠償作為對行政相對人實施救濟的主要方式，與行政復議、行政訴訟等救濟途徑一起共同構成行政相對人的完整救濟，為行政相對人提供了救濟發揮了重要的作用。這正是“社會正義原則”的一種體現，“提供了一種在社會的基本制度中分配權利和義務的辦法，確立了社會合作的利益和負擔的適當分配。”
　　行政賠償是指國家行政機關及其工作人員違法行使職權，侵犯公民、法人或其他組織的合法權益并造成損害，由國家承擔賠償責任的制度。其主要特點是：(1)行政賠償中的侵權行為的主體是國家行政機關及其工作人員。(2)行政賠償是對行政過程中的國家侵權行為造成的損害所給予的賠償，也就是說，行政賠償是行政機關及其工作人員違法行使行政職權的行為引起的。(3)行政賠償的請求人是其合法權益受到侵權行為損害的公民、法人和其他組織。(4)行政賠償的責任主體為國家，但行政賠償義務機關為致害的行政機關。
　　行政賠償范圍的含義，在學術界有不同的理解。第一種觀點認為行政賠償范圍是指國家對行政行為造成的損害承擔賠償責任的領域。第二種觀點認為行政賠償范圍包含兩方面的內容：一是國家對行政活動中哪些損害行政相對人的行為承擔賠償責任；二是國家賠償行政相對人因違法行政而受到哪些損害。筆者認同第二種觀點。
　　二、關于美、法、德、日等世界一些國家對行政賠償范圍的立法問題
　　1、美國。美國的法律制度深受英國普通法的影響，在國家賠償制度方面，曾沿襲應該的傳統，奉行“公法上所建立的政府不受自己法院追訴”的主權豁免原則，國家對其侵權行為不承擔賠償責任。直到1946年，美國國會通過了《聯邦侵權求償法》才正式宣布放棄國家侵權賠償豁免權。因而，“在美國，國家賠償的范圍較窄。”
　　2、法國。法國在1786年《人權宣言》中用“人民至上”原則代替“國王至上”原則，揭示了國民主權、公共負擔平等以及財產神圣不可侵犯的原則，確認了國家責任。法國大革命后的法律又規定了行政機關對因實施公共建筑工程所致損害，應予以賠償。后來，1873年權限爭議法庭對“布朗戈案件”的判決，標志著法國建立了國家賠償制度。
　　在行政賠償制度中，行政賠償范圍同責任范圍一樣，正在日益曠達。法國行政法院在建立初期，賠償范圍僅限于以金錢或物質計算的損害，對于不能用積欠來衡量的精神損害，如對名譽、感情等的損害，國家不負賠償責任。后來隨著法制的完善，判例法確認了對精神損害也予以賠償。這主要包括：(1)某些能夠產生物質后果的精神損害，行政機關應負賠償責任：(2)對于那些雖然不產生物質后果，但能引起巨大精神痛苦或破壞個人尊嚴以及宗教信仰的損害，也要給予賠償。總的說來，法國國家賠償的范圍是呈逐步擴大的趨勢，國家對行政主體的一切損害，包括物質損害和精神損害在內，都負賠償責任。
　　3、德國。德國是最早提出和實行國家賠償責任的國家之一，早在1863年，德國法學家海因里希•阿爾貝特•茨卡利埃就明確地提出了“國家責任”的理論觀點。1981年，聯邦德國曾頒布了《國家賠償法》，它規定在法律規定的情況下，國家對立法、司法、行政領域里的一切侵權責任，從而以立法形式統一了國家賠償責任。然而1982年，聯邦憲法法院判決這部法律違憲立法，使該法無效。因此德國目前尚無統一的國家賠償法典，其國家賠償制度仍由《聯邦基本法》、《德國民法典》和散布于其他各種法律、法規中有關規范以及法院有關判例所確定。
　　德國行政賠償的理論淵源主要有兩條：一是公務員在執行公務期間的任何侵權行為。都應承擔賠償責任；二是為了社會利益，國家或行政機關對于加強給個人的不平等義務和特別犧牲負有賠償義務。因而國家的行政賠償范圍既包括了對公務員一般侵權責任的賠償，也包括了國家對公法和私法領域中侵權行為的賠償。對不平等義務和特別犧牲責任的賠償，也稱特別責任的賠償，是一種對無過錯的賠償，它接近于法國的“危險責任”賠償，以及中國的行政補償責任。
　　4、日本。日本國家賠償制度的確立始于第二次世界大戰之后。1947年日本制定《國家賠償法》，并于同年10月27日正式公布施行。根據1947年《國家賠償法》的規定，日本行政賠償范圍大體包括以下三個方面：(1)公務員形式公權力行為所引起的賠償；(2)公共營造物設置和管理瑕疵所引起的賠償；(3)私經濟作用所引起的賠償。
　　關于國家行政賠償范圍，世界各國的立法有所不同。其中涉及了物質損害與精神損害、直接損失與間接損失等問題。物質損害要賠償，是各國法律規定的行政賠償范圍的主要內容。而對于精神損害賠償，有的國家要賠償，有的國家不賠償，就拿世界賠償制度最發達的國家法國來說，直到1974年，國家賠償的范圍都以物質損害為主，后來也僅接受能夠引起物質后果的精神損害。有些國家類似法國。
　　關于直接損失與間接損失的問題，對于直接損失各國都把其作為賠償的主要內容，而對于間接損失，各國采取的態度卻不盡相同。總而言之，世界各國立法上對行政賠償范圍是逐步擴大的，從物質損害到精神損害，從直接損失到間接損失。
　　三、關于我國現行法規定的行政賠償范圍問題
　　行政賠償范圍的確定，往往受到一個國家的政治體制、理論因素及國家財力等諸多因素的制約。我國的行政賠償制度從無到有，從零散的法規到法律及司法實踐，是逐步走向完善的，行政賠償范圍也逐步擴大。
　　《中華人民共和國國家賠償法》的第三、四、五條對行政賠償范圍有如下規定：第三條，行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯人身權情形之一的，受害人有取得賠償的權利：(一)違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的；（三）以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的；（四）違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；（五）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。第四條，行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的，受害人有取得賠償的權利：（一）違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰的；（二）違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的；（三）違反國家規定征收財物、攤派費用的；（四）造成財產損害的其他違法行為。第五條，屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任：（一）行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為；（二）因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生的；（三）法律規定的其他情形。
　　可見，我國的《國家賠償法》對于行政賠償范圍沒有做統一概括的規定，而是采取了列舉與概括相結合的方式。有關行政賠償范圍有如下特點：（一）限于保護人身權、財產權。從第三、四條的對頂看，行政賠償限于行政主體對侵犯行政相對人“人身權”和“財產權”的賠償，不包括對侵犯其他權如勞動權，受教育權、政治權的賠償。即人身權、財產權以外的權利受到損害，不在國家賠償范圍之內。（二）行政賠償范圍不僅包括行政職務行為，而且還包括與職務相關的事實行為。
　　四、關于對我國行政賠償范圍立法現存問題的研究與思考
　　1、抽象行政行為。我國《國家賠償法》并未將抽象行政行為明確排除在賠償范圍之外。然而通常在司法實踐中，基本上是將行政主體的抽象行政行為侵害行政相對人的合法權益的情形排除在行政賠償之外的。
　　在現實生活中，抽象行政行為為侵犯行政相對人權益的現象日益增多。實際生活中屢見不鮮的亂收費、亂罰款、亂攤派、亂設立許可項目、不正當干預等現象泛濫。這又常常是行政機關以制發規范性文件的形式給其行為披上“合法”的外衣。
　　筆者認為，類似違法的、不正當的規范性文件制發行為同樣會給行政相對人的合法權益造成損害。既然這些抽象行政行為會直接侵害公民的合法權益，根據“有侵害必有救濟”原則和平等原則，抽象行政行為本身便不能成為免則的理由。所以，只要構成要件具備，國家也應當對抽象行政行為造成的侵害后果負賠償責任。
　　2、公有公共設施。在國外，一些國家的公有公共設施由國家經營、管理，因此，他們將公共設施因設置或管理缺陷造成的損害，也納入了國家賠償的范圍。比如，日本1947年的《國家賠償法》第2條第1款規定：“因道路、河川或者其他公共營造物之設置或管理的瑕疵，致使他人受到損害時，國家或公共團體，對此應負賠償責任。”
　　即只要公共設施管理本身存在缺陷是造成損害的原因，除非公共設施管理人能證明受害人有過錯，或者沒有因果關系等抗辯事由，賠償責任成立。韓國、我國臺灣地區也采取該模式。
　　而目前我國《國家賠償法》未將公有公共設施問題納入行政賠償范圍，受害人對由此造成的損害，只能依照民法通則等規定，向負責管理的企業、事業單位請求賠償。但實際上，我國并非將所有的公共設施都交由國家授權的部門或法人自主經營、自負盈虧。筆者認為由公權力主體直接管理，并直接以執行公權力任務為目的的公共設施賠償應納入行政賠償的范疇。
　　3、國家行為。國家行為是指涉及國家根本制度的維護和國家主權的運用，由國家承擔法律后果的政治行為。國家行為的內容和范圍是可以不斷變化的。
　　對于國家行為所造成的損害，國家一般不承擔賠償責任。這是國際慣例。然而，我們應該看到在責任豁免范圍內，行政相對人就無法獲得有效的司法救濟。國家責任豁免存在的本身就是對人權保障的否定。
　　筆者認為，雖然國家行為本身具有高度的機密性、風險性、主權性，但這不應當成為免責的理由。這些特點與國家賠償責任是否成立沒有內在的關聯性。我們應考慮：國家行為是否受法治國家原則的約束?是否會給特定的公民造成特別的損害?如果答案是肯定的，那么國家也為國家行為負賠償責任。
　　4、精神損害。精神損害賠償興起于民事侵權領域，隨著二十世紀人權與國家理論的發展，保護人格尊嚴、重視精神損害的賠償已經成為各國國家賠償法重要的價值取向。雖然自2001年后中國確立了民事賠償方面的精神賠償制度，但是中國的國家賠償制度仍待改進。幾年前轟動一時的“處女嫖娼案”受害人麻旦旦最后得到的賠償金不過74.66元。因為按照國家賠償的標準和計算方式，在《國家賠償法》第二十六條規定：“侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。”可見，由于精神損害賠償的缺失，行政相對人的合法權益沒能得到有效的維護。
　　兩會上，代表認為我國現行國家賠償法對精神損害沒規定金錢賠償方式，而國家侵權造成的精神損害有時遠大于身體和財產上的損害，建議將精神損害賠償納入國家賠償法。也有觀點認為，精神損害賠償涉及面太廣，目前納入國家賠償范圍時機尚不成熟。
　　筆者認為對精神損害賠償立法，是人身自由權和生命健康權法律保障的延伸和完善。就人身而言，包括物質和精神兩方面，人身損害本身也包含物質損害和精神損害，兩者密不可分。因此，對人身損害賠償也應包括物質賠償和精神賠償，這才是完全意義上的人身損害賠償。對于精神損害給予金錢賠償是人身自由權、生命健康權法律保障的進一步延伸和完善。
　　構建社會主義和諧社會，是黨和國家在新形勢下提出的一個重要目標。要立足于人民群眾的根本利益，堅決糾正各種損害群眾利益的行為。應該說行政賠償制度為有效地維護行政相對人的合法權益提供了一條司法救濟的途徑。而行政賠償范圍作為其核心問題，對其存在的缺陷與不足進行改進與完善，才更能使人民內部矛盾得以正確處理，才更能使社會各方面利益關系得以協調發展，從而真正構建和諧社會。
　　參考文獻
　　[1]姜明安.行政法學[M].法律出版社，1998
　　[2]馬懷德.國家賠償法的理論與實務[M].中國法制出版社，1994