摘要：通過濟南、青島行政中心搬遷的比較，從行政中心搬遷動因、操作方式、預期效果三個方面加以分析，提出行政中心搬遷需要考慮社會發展的背景、城市本身的經濟發展和土地存量狀況，并且通過合適的操作方式才能取得重大的成效。從而得出濟南市行政中心搬遷是在一個不合適的時機，通過不合適的方式所作的一個舉措，所以也未必能達到預期的效果。
　　關鍵詞：行政中心搬遷，動因，操作方式，效果預期
　　
　　自古以來，中國城市行政中心所在地大多成為了城市中心。近10年，大陸涌起了一陣行政中心搬遷熱潮，不同規模城市的行政中心紛紛搬遷到離舊址10-15公里不等的地方。行政中心搬遷成為了城市發展、新城開發的龍頭。一些大城市，如中山、青島、廈門、深圳等，通過行政中心的搬遷顯示了行政功能遷移對城市經濟發展，結構演變的強大拉動力量。
　　2004年，濟南市也順應潮流，提出行政中心搬遷的想法。2008年，濟南借申辦全運會的契機，逐步將行政中心遷移到龍洞地區，并且在經十路北側預留省級行政辦公用地，新行政中心和奧體中心一起形成未來的公共服務中心。
　　然而，行政中心搬遷并不是有百益而無一害的。濟南市行政中心搬遷，到底會不會像其他大城市一樣拉動城市的發展？行政中心搬遷的時機是否成熟，操作方式是否得當，是否能對城市發展有巨大的推動作用？本文通過對濟南和青島行政中心搬遷的比較研究，試圖來回答這些問題。
　　1動因比較
　　開發新城、保護舊城、與城市發展匹配，是行政中心搬遷說的最多的三條理由。對于不同的城市，行政中心搬遷的動因不一樣，如類似西安的歷史文化名城，城市行政中心搬遷重在保護古城，緩解舊城壓力；而類似深圳的經濟強市，行政中心搬遷卻是為了拓展新的發展空間，發掘經濟發展的潛力。下文通過濟南青島的對比，從宏觀和微觀兩個層面初步探討濟南市行政中心搬遷的動因。
　　1.1宏觀角度：社會發展背景
　　1.1.1青島：恰逢改革浪潮
　　1992年鄧小平南巡講話在全國掀起了第二次改革開放的浪潮，國民經濟經濟增長加速。同時，在經濟的帶動下，制度改革的浪潮也風卷云起。對青島城市建設產生一定影響的主要為土地制度和企業制度的改革。
　　土地制度改革：1989年，財政部頒發的《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》，1994年中央政府開始實行分稅制改革。與此同時，將城市土地收益全部列入地方財政收入。地方政府通過外延式的方式發展地方經濟，通過政府投資拉動地方經濟。而土地收益的體制外循環為政府投資導向式的增長模式提供了資金支持。根據國務院發展研究中心的一個研究報告，發達地區縣市土地出讓金占到預算外收入的60％以上。青島市借此機遇，市區東部迅速崛起，城市用地規模擴大，人口飛速增長，至1995年青島市區人口規模為218.3萬，大大超過了規劃人口規模的164萬。
　　企業制度改革：1992年新的公司法通過實施，國有企業轉換成持股公司，以建立責權明晰、自主經營、自負盈虧的現代企業制度。國有企業擁有了選擇區位的自主性，放棄高地價的城市中心區，搬遷至具有發展潛力，地價相對較低的新區，這也為新區的快速發展奠定了基礎。
　　1.1.2濟南：國家土地嚴控、并遭遇經濟危機
　　與青島市相比，濟南市行政中心外遷的外在條件不在，已由第二次改革開放的浪潮變為國家土地嚴控，并于2008年遭遇席卷全球的經濟危機。
　　地方政府在土地使用收益博弈中由于信息不對稱而形成的優勢地位阻礙了中央政府實現保護耕地的宏觀目標，耕地迅速減少的勢頭依舊。2006年進入土地市場治理整頓期間，國務院辦公廳下發了《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，規定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方預算管理。土地出讓收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。
　　另一方面，2008年全球出現了百年難于的經濟危機，給中國的實體經濟產生了巨大的打擊。2008年中國GDP增長率跌落至七年來最低水平，失業率、CPI指標成不斷上升趨勢，農產品物價迅猛上漲。雖然國家出臺了一系列政策，極力減輕經濟危機對我國經濟的打擊，但經濟危機在我國的影響還會將持續。
　　由于土地制度和經濟危機的雙重打擊，實體經濟的萎靡不振、地方政府財政收入下降，城市建設資金短缺。濟南市不能像青島一樣大張旗鼓的進行行政中心的建設，新城建設的速度將減緩，從而使行政中心搬遷速度和預期效果大打折扣。
　　1.2微觀角度：城市發展的經濟動力
　　濟南 生產總值（億元） 人均生產總值（元） 速度（%）
　　2002 1190.12 20807 -
　　2003 1352.15 23362 12.3
　　2004 1600.27 27293 16.8
　　2005 1876.61 31606 15.8
　　2006 2185.09 36394 15.1
　　2007 2562.81 39261 7.9
　　行政中心搬遷動力，歸根到底來自于城市經濟增長對城市空間結構轉變的意愿。如果經濟沒有足夠的增量，勉強開發新城，一方面會導致老城的衰退，另一方面新城也不能快速形成有效需求，新城經濟發展有可能出現停滯。隨著時間的推移，利息和折舊不斷加在地價上，超前投資新區的土地，就必須賣高價才可能平衡成本，從而給城市帶來沉重的負擔。所以，新城建設成敗的關鍵，就在于對未來城市發展速度的判斷，一旦失誤，后果就可能是災難性的。
　　青島 生產總值（億元） 人均生產總值（元） 速度（%）
　　1991 205.65 3053 -
　　1992 261.35 3856 26.3
　　1993 371.9 5455 41.5
　　1994 510.81 7436 36.3
　　1995 631.45 9089 22.2
　　1996 713.6 10130 11.5
　　為了從經濟增長速度的角度，來研究新區開發和行政中心搬遷的效果，各取兩市行政中心搬遷前后6年的經濟統計數據，進行對比研究。
　　計算得出，青島市1991—1996年人均生產總值的平均增長率為27.1%，濟南市2002—2007年人均生產總值的平均增長率為13.5%。由此發現，青島市行政中心搬遷獲得巨大收益的原因，有很大部分來自于高速度的經濟增長，經濟增長速度越快，對城市結構變化的推動力也越大。
　　濟南市2002—2007年經濟增長速度遠遠小于1991—1996年的青島市。并且，增長速度有減緩的趨勢。從這個意義上來說，濟南行政中心的搬遷，未必能獲得像青島市一樣的效果。行政中心搬遷對周邊地區經濟發展的推動作用也未必能像青島市一樣大。
　　2操作方式比較
　　市政府如何搬？青島采取了土地置換的方式，而濟南則借助大事件——十一屆全運會的契機，實現行政中心的搬遷。
　　2.1青島：土地置換
　　青島市行政中心搬遷通過土地置換的方式，充分利用了市場手段，按照“以土為本，以地生財，以財招商”的方針，用舊區土地出讓的資金興建政府辦公樓，在1.5平方公里的規劃一期范圍內進行高標準的規劃建設，而高標準建設又吸引了更多開發商的投資，使得進一步通過出讓商業用地的土地使用權來籌集建設資金成為可能。特別是政府辦公大樓的迅速建成，突顯了新市中心區的優勢，為按市場運作模式的開發奠定了基礎。
　　可見，土地置換的方式有兩個好處：一來，有利于籌集資金，從而使得新城的建設能迅速展開；二來，老城土地也能迅速實現功能的置換，為青島市舊城改造的實施，打下基礎。
　　2.2濟南：借助十一屆全運會契機
　　十一屆全運會，作為一個重大事件點燃了政府搬遷的導火索。然而，重大事件項目的建設對一個城市的發展也并不是完全有正效應的。如昆明世博園和上海F1分站賽，不但沒有帶動周邊地區的發展，而且巨大的資金投入也成為了城市發展的沉重負擔。經濟學家認為，重大事件“好處就是能夠提供一個巨大的外部需求，使得超前提供的很大一部分的基礎設施成本被迅速收回。這樣，基礎設施就可以在本地需求水平較低的時候，有一個超前的發展，從而帶動城市競爭力的全面提升。”
　　為舉辦十一屆全運會，濟南市政府單為奧體中心主場館建設的投資就高達30億元，相當于3個泉城廣場的投資額。加上其他重大市政設施的建設、道路的修建等。可以說，奧體中心是濟南近代城市建設的新亮點。十一屆全運會能否為新城發展提供一個巨大的外部需求，如此巨大的投資成本，能否被迅速收回？處在經濟危機中的濟南，這是一個疑問。
　　3搬遷效果預期比較
　　行政中心的搬遷，最終要達到的目的即是通過行政功能的遷移，改變城市結構，一心變多心，從而來帶動新區的經濟發展。然而，新區可開發地域面積是達到預期效果的一個前提。
　　3.1青島：帶動區域廣
　　青島利用行政中心遷移來推動多中心發展的實踐堪稱典范。在兩到三年內建成新的市級政治、經貿、文化中心。新市中心區的主要建設內容有：市級政治中心（市政府機關及群眾團體用房），金融貿易中心（銀行、保險、信息、咨詢、商店、涉外機構等），商業購物中心（綜合商場、專業商場、特色商店等），文化、娛樂旅游中心（劇院、青少年活動場所、公園、旅游服務設施）。同時在上述區域附近建設高水準的醫院、中學、小學、體育館等，并著力搞好沿海一線的綠化美觀，建設具有現代化水平的海濱風景游覽線。新的市中心選擇在遠離老市區的浮山灣北岸，湛山以東，浮山以西的地域，西接老市區，東接青島高科技園和石老人國家旅游度假村，北依工業區，南臨大海。
　　行政中心的搬遷拉開了青島開發建設東部新城區的序幕，使全市對外開放和經濟發展空間進一步拓寬。它給青島市帶來了數倍與老城的城市發展空間。
　　3.2濟南：可帶動區域狹小
　　濟南市北臨黃河，南靠山地丘陵。受到濟南市地形影響，城市只能為東西向發展。1995年到2005年，全市城市建設用地由152.6平方公里增加到295平方公里。《濟南市城市總體規劃（2006年—2020年）》中規劃至2020年，用地規模為410平方公里。除去老城建設用地、西部城區和東部城區，新行政中心可帶動的發展空間不足90平方公里。
　　新行政中心可帶動發展的區域狹小，由此可以推測，未來的行政中心未必能成為新的城市發展中心，行政中心搬遷推動城市發展的效果也不如青島好。
　　4總結
　　行政中心搬遷的預期可達效果和社會發展背景、城市經濟發展速度、操作方式、新區可發展地域面積等內容息息相關。
　　縱觀青島行政中心搬遷全過程，主要有以下特點：一是抓住了時機，且速度快；二是通過土地置換，政府機關由同一地區統一遷走，又在同一地區統一安置；三是政府直接操作，力度大；四是新區可開發帶動的地域面積廣大。所以，青島利用行政中心遷移來推動多中心發展的實踐成為了行政中心搬遷成功的典范。
　　濟南市政府雖然為行政中心搬遷投入了大量的財力人力，但是目前未取得預期效益。通過青島和濟南行政中心搬遷的比較分析，可以看出濟南行政中心搬遷是在一個不合適的時機，通過不合適的方式所作的一個舉措。市政府僅僅借十一屆全運會契機，而倉促地做出行政中心搬遷的決定，稍欠妥當。
　　
　　參考文獻
　　
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