信訪制度是我國行政管理制度中很重要的一項制度，信訪是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。本文是一篇北大核心發表論文范文，主要論述了信訪制度存在的問題及對策思考。

 　　論文摘要 文章梳理了當前信訪制度存在的定性不清、功能異化等問題，并從法理、公共管理學和憲法學等層面上，對信訪制度的本質進行分析，同時提出不同層面的建議和對策。文章建議信訪制度最終走向，應逐步轉向人大接訪，通過人大代表接訪吸收民情民意，不僅有利于制度建設也有利理性法治文化的形成。

　　論文關鍵詞 信訪,信訪制度,法治文化

　　一、信訪制度簡述

　　何謂信訪?結合現行的信訪條例和學者們理論歸納，通常認為信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話走訪等形式，向各級黨政軍機關、其他國家機關、人民團體、企事業單位及其負責人反映情況，提出建議、意見或投訴請求，依法由有關部門或單位處理的活動。狹義上認為信訪是指行政機關接受的來自公民、法人或其他組織反映的事項。但從多年信訪的實踐來看，信訪主要類型雖為針對行政部門，但顯然已經無法涵蓋所有，特別是2003年信訪高峰以來，針對司法事項的信訪大量上升，已經不是狹義的信訪理論所能企及。因此筆者更傾向于認同廣義上的信訪界定。這也是信訪條例實施20年來已經無法適應時展而提出提升信訪法律層級，直接上升全國人大立法事項的事實依據和理由。作為行政法規的信訪條例已經難以規范司法領域的信訪事項，從法治國家建設的角度評析則面臨著較為突出的合法性和權限問題。

　　根據現有研究的資料，信訪制度可以追溯到上古時代，歷經數個朝代，出現了直接上書、信函投書、詣闕訴冤、撾登聞鼓以及邀車駕等多種形式。在不斷探索治理和規范的過程中，中國古代建立了上訪、交辦、派員審理、會審、御裁等制度，形成一種在正常司法程序之外的告訴制度。信訪制度的建立體現的是具有中國特色的國情，與我國法律傳統文化相契合。不可否認，信訪制度在一定的層面上發揮了積極的作用，讓公眾可以通過信訪渠道表達自己的意愿，提出自己的訴求，在一定的程度上及時糾正了社會不公的現象，從而使失衡的社會秩序在一定的程度上得到修復。但是伴隨著信訪制度同時存在的還有圍繞這種制度或肯定或否定的爭論，這種爭論至今依然沒有停止，并且隨著信訪制度日益顯現出來的不足和缺陷，使得這種爭論變得更為激烈和突出。對此，筆者認為我們除了應該理性分析這種制度存在的問題之外，更性思考對此制度的改良與完善，唯此方能更好的發揮制度自身的作用和功能。

　　二、信訪制度問題剖析

　　(一)定性不清

　　信訪的性質與實位問題。這是學者較為敏感的問題。研究者認為對于信訪到底是個什么概念應該要先搞清楚。信訪到底是一種行為，還是一種制度，抑或是一種活動。事實上，筆者認為對于信訪的定性可以從不同的角度給出不同的定位。從信訪主體的角度對信訪作出評判可能會更為全面和客觀一些。基于此，筆者試圖給出這樣的理解，從公眾個體的角度看，筆者認為信訪是一種行為，其本質是公眾個體權利表達和救濟的途徑之一。這種權利表達和救濟的原點具有憲法意義上的依據，其主要的法理支持來自我國現行《憲法》第41條的規定。從國家機關的角度看，信訪是一種制度或機制，是提供一種國家與公民互動、協商溝通的機制，這里既包括針對行政機關的信訪行為也包括針對司法機關的信訪行為，無論是前者還是后者，筆者認為這都是國家機關主動提供的與公眾互動、聽取民情、吸收民意的積極作為。從社會治理的層面看，則是一種活動。是國家機關與公眾不斷達成社會治理共識并取得共治雙贏的系列活動。

　　(二)政治功能疊加

　　信訪本是公眾權利表達和權利救濟的途徑之一，同時也是公眾參政議政的另一種形式。可以說信訪是權利行使的另一制度平臺，具有憲法學意義上的制度考量。制度設計的初衷在于通過信訪制度讓人民與政府之間有一個良性的互動平臺和溝通的機制，從現代公共管理學的角度來，是政府與民眾良性互動，協商溝通的路徑之一，從執政黨的執政形式角度看，不失為走人民群眾路線的另一種表達。然而隨著信訪制度在實踐的演變，當利益的表達和訴求，政治參與變得激進的時候，社會穩定和秩序安寧的問題隨之出現，此時出現了把信訪和社會穩定問題關聯甚至等同的傾向，并最終強化了信訪制度與社會秩序尤其是社會和諧之間的相系。在此基礎上，公共管理考核機制增加了對基層公務人員在處理信訪事件中的基數標準，從而把信訪事件的處理、維護社會穩定和公務人員崗位職責疊加一起之后，信訪制度已經偏離了制度自身的定位，并最終導致信訪制度功能異化甚至錯位，有些地方甚至將信訪行為與維護社會穩定和諧對立起來，并將其歸因于主體雙方的責任，將社會公共事件私人化，甚至標簽化，更加不利于信訪制度功能的發揮和社會秩序的穩定。

　　(三)救濟作用擴大化

　　作為公眾權利救濟的路徑之一，信訪所能發揮的作用是不可否認，但也不能無限擴大。隨著信訪制度的運行，其權利救濟路徑的補充方式日益變得主流甚至超越了現有法律制度所提供的權利救濟路徑。按理說，訴訟是公眾權利救濟的最主要也是最終的路徑。信訪制度也可以提供這種功能，是不可否認的，但這種功能只能是對現有制度的一種補充，不能取代，更不能架空現有的路徑。但是信訪制度在現實生活中過多提供的非常路徑的利益滿足方式，反而是縱容并引導公眾放棄正常司法救濟而尋找信訪救濟。甚至在一些地區一些部門出現了通過信訪非常手段非常通道及時化解一系列社會矛盾，從而確保社會秩序和諧與安寧。最終導致信訪不信法，信網不信法的社會風氣。信訪作用功能的擴大化，一方面對現有司法制度的傷害，也是對司法權威最終裁決的挑戰。另一方面也是對公眾理性思維的誤導，更不利于法治文化的建設和法治素養的培育。法治文化的核心之一是良性制度，而良性制度的形成離不開理性思維對利益的厘定和區分，所以過多的通過非常途徑，助長公眾不理性的情緒反而是對法治文化的破壞和阻礙，不利于制度的形成。

　　三、對策建議

　　(一)回歸理性，暢通民意溝通機制

　　建議行政和司法等重點和敏感部門慢慢取消專門設立信訪接待部門或科室的做法，不宜再專設機構處理信訪。分析現行信訪機制，各級政府及其主要部門，特別是2000年以來，各級政法系統幾乎所有的職能部門全部專設信訪接待科室，以接受公眾涉訴信訪。不僅安排專人接待信訪，政府主要領導也將定期在信訪室開門接訪。這種機制雖然一定程度上緩解了來訪公眾的情緒，也使得一些信訪事項得到較為圓滿的解決，但是反觀當下這種運行機制有些內生性的問題并不能根本性解決。一是公眾對于政府職權和信訪事項并不完全清楚，難以將信訪事項準確反映。這既影響了信訪辦理的效率和效果，也增加了信訪部門的工作難度。二是破壞現有制度的權威性，尤其是涉訴信訪以來，通過信訪方式解決糾紛的事項日益增多，訪民通過信訪試圖給司法機關施加壓力，從而使得其訴求得到滿足，這種處理機制一方面傷害了司法制度本身的最終性和權威性，另一方面也在司法救濟之外另辟他途，非常路徑所提供的“綠色便捷”給公眾提供一種示范作用，日積月累，將會助長更為不理性的訴求表達方式。這也是近年來信訪過程中訪民不良情緒越來越突出，越來越明顯的另一個原因。

　　對此筆者建議撤除現有所有部門的信訪機構，全部移至當地人大，由人大全面接手信訪，并根據信訪事項分類處理。人大作為權力部門，對于權力的歸屬最為直接和明確，由人大統一接訪并根據所訪事項將其轉交并督辦更有利于提高信訪效率和效果。其次由人大接訪更有利于公眾進行互動，作為權力部門，人大理應傾聽公眾呼聲，在接訪過程中一方面可以不斷與公眾進行良性互動，另一方面更有利于人大收集整理民情民意，民吸收民智，在這些基礎上可能更有利于提出立法建議，從而也使得立法更具針對性、可行性和時代性。再次，在人大全面接手信訪事項之后，由誰來接待訪民，是否會增加人大機關的工作量。筆者認為人大機關不必直接安排工作人員接訪，應由當地人大代表輪流接訪，排班運作。全國各地均有為數不少的人大代表，他們作為人民的代表傾聽民聲，收集民意是其職責，全面接訪是提供一個直接與公眾接觸的良好機會，讓人大代表能夠更全面地了解人民的訴求。當然這個過程需要人大代表不斷提升自身的素質，不能因為自身工作或業務的局限而拒絕民意，作為人民代表乃公眾之精英，全面提高自身素質以適應公眾訴求是人大代表不可推卸的責任。

　　(二)推進司法體制改革，實現司法公正

　　司法公正的底線絕對不能突破，在信訪事項移至人大的過程中，應該不斷提高司法公正性，從而確立司法公信力。從信訪事項的內容分析，一是針對行政機關作風問題的投訴內容，二是針對公共管理不善引發的權利救濟問題，三是涉訴涉法的具有司法意義的訴求問題。除了投訴類型的信訪事項之外，后兩種表面上看是公眾權利救濟問題，深層則反映社會治理過中的公平公正問題。誠然，社會公平公正自由頂層制度設計安排，但制度在執法過程中可能社會變革以及其他因素所致走偏，除了通過制度自身的反省和完善之外，公眾通過自身個案訴求的方式把制度不公的缺陷顯現出來，也是制度得以完善的良好機會。只是如何引導公眾通過適當合法且理性的方式表達這種訴求，則是制度設計者應給予考慮的。這也是筆者之所以認為應該由人大接訪的主要原因之一。與此同時，讓公眾通過司法途徑表達訴求本身也是對公眾理性思維的訓導，不可否認，法治文化也是需要引導和培育的。人們只有在通過司法途徑可以看到正義和公平，方能更加堅信司法的權威和力量。過多地于司法之外另辟他途的做法，一方面降低了司法自身的權威，另一方面也是制度重復建設和對司法的傷害。所以只有不斷完善司法體制，讓公眾能夠從每一個案件中感受到司法的公信力，方能更好地引導公眾回歸司法路徑，真正讓權利救濟走向法治軌道。

　　(三)引導媒體，規范權利表達途徑

　　筆者認為還應不斷改善新聞媒體機制，讓公眾可以通過新聞媒體的路徑發出自己的聲音。不可否定，信訪除了權利救濟之外，也是公眾表達訴求的一種方式。雖然信息化時代，自媒體日益成潮。在新聞媒體尚未完善的背景下，公眾某些訴求難以通過正式的渠道得到傳遞，對于社會治理并非好事。所以信訪在這個層面上提供了另類的訴求表達機制。但筆者認為這依然不是根本。在現代文明發達的國家，應該讓新聞媒體更加多元和多樣，同一事件可以提供不同主體的訴求表達方式和內容，這可能更有利公眾對同一事件做不同角度的剖析，或許更有利于理性訴求的梳理和理性思維的引導。

　　北大核心論文發表期刊推薦《甘肅社會科學》雜志是由甘肅省社會科學院主辦的綜合性人文社會科學類學術期刊，1979年創刊，為全國中文核心期刊、中文社會科學引文索引（CSSCI）來源期刊。國際刊號ISSN：1003-3637；國內刊號CN：62-1093/C，郵發代號54-2。所刊文章注重思想性、學術性、原創性、前瞻性、應用性和時效性，倡導學風和樸實的文風，選取刊發高質量、高水平并寫作規范的文章。