戶籍制度改革應該依法、全面、理性,與時俱進,以保障人民基本權利為基礎,促進社會轉型期經濟的全面發展,加快推進和諧社會建設進程。戶籍制度是以人為對象,以戶為單位的人口管理方式,主要包括戶口登記、戶口遷移、居民身份證制度以及人口管理等內容。它是維護社會秩序的基礎,也是一項綜合性的社會管理制度,在我國經濟社會發展過程中起著十分重要的作用。

　　《機構與行政》刊物立足山東，面向全國，以及時刊發政府機構改革、行政體制改革、事業單位管理與改革等方面的政策法規，深入探討機構編制管理、行政管理科學、政府管理創新和人力資源開發的理論與實踐，總結推廣各地改革和管理的新經驗、新做法為特色，融政策性、理論性、工作指導性、趣味性為一體，是廣大機關干部、機構編制工作者的良師益友。

　　一、我國戶籍制度的變遷歷程

　　我國戶籍制度的創立和發展,根據政府對人口遷移流動限制的松緊程度,可分為三個階段。

　　第一階段,1949—1958年,是人口自由遷徙的階段。這一時期對戶籍的管理相對寬松,人口自由遷移比較容易,人口遷移大多是基于需要而非基于利益。這一時期戶籍制度設計的功能是最基本的社會管理,即人口登記和人口統計,雖然附帶著較濃厚的政治色彩,但對公民的居住和遷徙沒有提出任何限制,公民居住和遷徙相對自由。

　　第二階段,1958—1978年,是人口遷移控制階段。這一時期對戶籍的管理非常嚴格,公民的居住和遷徙受到限制。1958年我國第一部戶籍管理法規——《中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布,標志著我國戶籍制度開始由自由遷徙轉向遷移流動控制轉變。該條例明確規定,公民都應當依照條例的規定履行以戶為單位的戶口登記制度。該條例還對常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記以及法律責任等戶籍管理事項均作了詳細規定,將戶籍管理正式納入了法制軌道。該條例的通過,標志著我國城鄉分離的二元戶籍制度的正式建立。

　　第三階段,1978年至今,是人口遷移流動限制逐步放寬的階段。這一時期伴隨著改革開放的推進,戶籍限制逐步放開,各項改革進一步深入,但仍存在很多問題。隨著我國計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型,戶籍制度嚴格限制人口遷移流動的特征開始發生轉變。這一時期戶籍制度改革重大的事件是1984年《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》的頒布,文件規定,凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬,有經營能力、有固定住所或在鄉鎮企事業單位長期務工的,公安部門應準予落常住戶口,及時辦理入戶手續,統計為非農業人口。這給了部分人以“遷徙自由”,農民由此獲得了在城市合法生存的權利。

　　經過幾十年的改革,我國現階段的戶籍制度與原有戶籍制度相比,發生了很大變化,如農民進入城市的門坎降低,戶籍制度的模式多樣化以及戶籍制度壁壘構成與類別的多樣化等,但并沒有從根本上改革戶籍制度,城鄉二元對立、對人口自由流動的制約等弊端依然存在。隨著我國各項改革的深入展開,市場化浪潮對人才流動的需求以及城鎮化發展對戶籍制度的質疑等,都迫切需要對其進行改革。

　　二、當前我國戶籍制度改革面臨的困難

　　近年來,我國的戶籍制度改革取得了一定的成績,如改革措施更加靈活、理性,多角度地為人才合理流動和勞動力資源優化配置創造了條件,為實現公民的就業、居住和遷徙自由奠定了良好基礎,符合市場經濟發展的需要。然而,戶籍制度改革也面臨一些困難,概括起來主要有以下三個方面。

　　(一)戶籍制度改革存在盲目性、不徹底性

　　當前我國戶籍制度改革存在盲目性,沒有明確的目標。改革的目標缺乏明晰性,容易造成人們認識上的誤區,不利于我們更好的推進戶籍制度改革。在戶籍制度改革進程中,各地相繼推出的多項改革措施,雖然在一定程度上起到了應急作用,解決了部分突出問題,但也存在一些不容忽視的問題,如在戶口遷移方面,出現了為追求城鎮規模和城鎮化速度而忽視當地社會經濟發展的實際情況,還有不分城市類別放寬落戶條件,不考慮城市綜合承載能力,甚至為實施戶籍改革而不惜突破國家政策規定,侵害公民切身利益。戶籍制度改革涉及到包括公安部、國家發展改革委、人力資源和社會保障部、教育部以及新組建的國家衛生計生委等多個部門,彼此之間的相互協調也直接影響戶籍制度改革的徹底性。另外,戶籍制度造成的福利差別如果不改變,也容易造成改革的不徹底性。

　　(二)既得利益集團的阻礙

　　根據新制度經濟學理論,任何一項制度的建立,都會形成新的利益分配格局,并且產生既得利益集團。我國的戶籍制度也不例外。戶籍制度的建立產生了其既得利益集團,主要包括大部分城市居民和某些部門。美國經濟學家道格拉斯·諾思(Douglass C. North)指出:“一種制度形成以后,會形成某種在現存體制中有既得利益的壓力集團。或者說,他們對這種制度有著強烈的需求。他們力求鞏固現有制度,阻礙進一步的發展,哪怕新的體制較之現存體制更有效率。”在我國,戶籍制度改革之所以推進不力,與城市居民較強的利益博弈能力具有直接的關系,而更為嚴重的是某些與戶籍制度相關的部門借此機會謀求部門利益,利用行政權力阻礙戶籍制度改革。另外,既得利益階層對戶籍制度的變遷起到了固化作用。現行戶籍制度在長期的變遷過程中已經滲透到社會的各個層面,并擁有龐大而穩定的既得利益階層。我國教育、衛生、勞動就業、住房、社會保障與社會福利等社會經濟政策長期附著于戶籍制度這一現實,使得既得利益階層更傾向于原有戶籍制度的路徑并沿襲此路徑,況且制度設計和改革者也大多來自于此階層,這種現狀更是固化了戶籍制度對舊體制的依賴。

　　(三)戶籍制度改革存在強烈的路徑依賴

　　路徑依賴(path dependence)是指一個具有正反饋機制的體系,一旦在外部偶然事件的影響下被系統所采納,便會沿著一定的路徑發展演進,而很難為其他潛在的甚至更好的體系所取代。新制度替代舊制度并非完全的破舊立新,而是一個繼承與發展的過程。因此,制度變遷具有強烈的路徑依賴性。正如諾思所言,制度向量的相互聯系網絡會產生大量的遞增報酬,而遞增的報酬又使特定制度的軌跡保持下去,從而決定經濟長期運行的軌跡。

　　我國對戶籍制度的改革從未停止過,也不斷推出、試行新的戶籍體制,但是,當新舊體制并存時,新體制對舊體制的路徑依賴使新舊體制在較長時期內并存。新戶籍制度沿襲城鄉二元戶籍制度的路徑成本最小,加強了這種路徑依賴。路徑依賴的最大特點是漸進性,同時又具有保持經濟增長與發展的持續性的最大優點。成本最小化原則使剛出臺的新制度在與眾多的舊制度并存時,自覺或不自覺地適應舊制度,甚至沿襲舊制度的某些因素。因此,路徑依賴使新制度在促進舊體制改革的同時,有可能在一定程度上偏離了新體制的總體目標,從而增大制度改革的總成本。我國的戶籍制度改革正是如此。

　　三、進一步完善和改革戶籍制度的思考

　　黨的十八屆三中全會明確提出,創新人口管理,加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模。隨著社會經濟轉型發展,深化戶籍、社會保障等制度改革的呼聲越來越高,戶籍制度改革關系到人民群眾的切身利益,與經濟平穩較快發展及社會和諧穩定密切相關。因此,進一步完善和改革戶籍制度十分必要。

　　第一,破除戶籍壁壘,逐步改變二元戶口結構,建立城鄉統一的居民戶口制度。要不分地區、不分戶口性質,取消農業戶口和非農業戶口的界限,真正實現一元化制度,建立城鄉統一的戶口制度,根據經濟、社會發展的客觀需要和社會的綜合承受能力,最終實現人口自由遷徙目標。截止2008年底,全國已有13個省市相繼取消了“農業戶口”和“非農業戶口”的二元戶口性質劃分,統一實行城鄉戶口登記制度,統稱為“居民戶口”,實現了公民身份法律意義上的平等。必須把推進城鎮化、建立全國統一勞動力市場和促進人才合理有序流動、社會經濟持續、快速、健康發展有機結合起來。國家每一個具體新制度的實施都有利于實現建立、健全社會主義市場經濟體制的總目標,包括建立全國統一勞動力市場,統籌城鄉發展,促進產業結構升級,推進國家工業化、信息化、城鎮化、農業現代化建設等。

　　第二,逐步剝離附著在現行戶籍制度上的各種社會福利和其它社會功能。戶籍制度改革和創新路徑的尋找和探索,不只是對原有路徑的廢除或弱化,而是在分解舊路徑的基礎上構建新路徑的過程。在這個過程中,不僅僅是戶籍制度本身的突破,對相關配套制度如教育、醫療、就業、住房等也需要改革。換言之,就是要逐步剝離附著于現行戶籍制度上的社會福利和其它社會功能,讓戶籍制度恢復本來面目,真正實現人們自由遷移的權利,消除城鄉之間的差別,促進城鎮化進程。此外,在戶籍制度改革過程中,不僅僅是戶籍制度本身的突破,還需在一定經濟基礎上,實施如教育、醫療、就業、住房等相關制度的配套改革,這樣才會有效地作用于現實。

　　第三,盡快完善戶籍管理制度的立法工作。戶籍管理制度,作為國家的一項重要管理制度,要盡快納入法治的軌道,制定符合中國特色的《中華人民共和國戶籍法》。結合我國國情,要與國內保護公民基本權利的憲法、法律相一致,借鑒國外立法的經驗,盡快制定出一部科學的、完備的戶籍法典。要包含調整和規范居民的戶口遷移行為,規范行政主管部門辦理戶口遷移的活動等內容。從而,還原戶籍制度管理真面目,將附加在戶籍制度上的各種不合理功能進行剝離,從法律上保障城鄉居民享有同等待遇,消除對外來人口的各種不合理限制和制約,保障公民自由遷徙的權利。