摘要：本文以2008年新修訂通過的《中華人民共和國水污染防治法》為例，通過新法中體現(xiàn)出的加大執(zhí)法力度這一小的創(chuàng)新點，首先介紹了水污染防治法的產(chǎn)生及其發(fā)展背景，重點對新法中的創(chuàng)新之處“明確法律責任，加大處罰力度”進行具體分析，提出筆者對于新水法的想法和建議，從法律層面上說明國家在水資源管理中所做出的改革以及新法中的不足。
　　
　　關(guān)鍵詞：水資源管理、水污染防治法、處罰力度
　　
　　水資源管理是各個部門共同協(xié)調(diào)決定治理的一個過程，目前我國對水資源的研究，無論是現(xiàn)狀調(diào)研還是科技研發(fā)都已經(jīng)達到了一個比較高的水平，然而近年來大型水污染事件卻頻頻發(fā)生，面對日益嚴峻的水污染問題，筆者認為，更應該從法律法規(guī)角度將自然資源管理規(guī)范化，明確化，制度化，以法律的強制力使得管理更加有效。本文以2008年新修訂通過的《中華人民共和國水污染防治法》為例，通過新法中體現(xiàn)出的加大執(zhí)法力度這一小的創(chuàng)新點，從法律層面上說明國家在水資源管理中所做出的改革以及新法中的不足。
　　1．水污染防治法的產(chǎn)生及其發(fā)展背景
　　2008年2月28日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議修訂通過了《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱新法）。新法有針對性地增加了水污染控制措施，透出許多防治水污染的新思維�？v觀新法在中國的產(chǎn)生與發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下過程。
　　1979年，中國第一部環(huán)境保護法誕生，里面就有關(guān)于水環(huán)境保護和水污染防治的內(nèi)容。1984年5月，六屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《中華人民共和國水污染防治法》。1984年頒布的水污染防治法共七章四十六條，對水污染防治作出了一系列強制性的規(guī)定。至此，我國第一部專門防治水污染的單行法律正式出臺。
　　此后，1989年7月，國務(wù)院又發(fā)布了水污染防治法的“實施細則”。并于1996年5月對水污染防治法進行了修訂。2000年國務(wù)院又對“實施細則”進行了修改，對控制和減輕水污染、保護生態(tài)環(huán)境和人民生命健康，促進我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。
　　除水污染防治法外，我國也相應地制定了一系列標準，以形成較完整的水污染防治法律體系，其中包括《污水綜合排放標準》、《飲用水衛(wèi)生標準》等，同時一些地方政府針對特定流域的防治條例也相繼出臺，對我國水污染防治法形成了積極的作用。
　　然而隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，水污染排放一直未得到有效地控制。尤其是近幾年來重大水污染事件地不斷發(fā)生，使得人們開始思考從修訂水污染防治法這一法律層次上解決水污染問題。
　　2008年2月28日，中華人民共和國主席胡錦濤簽署發(fā)的布令稱：“《中華人民共和國水污染防治法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議于2008年2月28日修訂通過，現(xiàn)將修訂后的《中華人民共和國水污染防治法》公布，自2008年6月1日起施行。”此次新法的修訂透露出了強烈的信息：明確法律責任，加大處罰力度。尤其在加大對違法行為的處罰力度方面取得了重大突破。
　　2．水污染防治法在處罰力度上的具體調(diào)整
　　新法在明確法律責任，加大處罰力度方面主要體現(xiàn)在五個方面：加大處罰力度，提高罰款幅度；增加了處罰的行為種類，減少認定違法行為的難度；處罰方式趨于多樣化，賦予環(huán)保部門更多處罰權(quán)；加入個人處罰，擴大處罰對象；強調(diào)應急預案，明確罰款數(shù)額。以下，筆者將對處罰力度的調(diào)整作詳細的說明。
　　2．1加大處罰力度，提高罰款幅度
　　原水污染防治法中涉及罰款的條款顯示罰款的錢數(shù)普遍較低，修訂后新法進一步明確規(guī)定罰款數(shù)額，大幅提高了罰款額度，比起先前由實施細則規(guī)定幅度，更具有嚴肅性。新法提高了罰款的絕對數(shù)額，罰款50萬元的規(guī)定有六條，100萬元一條。并且取消某些行為的罰款上限，對水污染事故的罰款，造成的損失越大，罰款數(shù)額越高，上不封頂。另外，法律條款中采用了倍數(shù)、比例的計算罰款的方法，如第73條，不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者擅自拆除、閑置處理設(shè)施的，由環(huán)保部門處應繳納排污費數(shù)額1至3倍的罰款。又如如依第83條，造成一般或者較大水污染事故的，按直接損失的20％計算罰款；造成重大或者特大事故的，按直接損失的30％計算罰款。這使得處罰更具有現(xiàn)實意義。在違法時間長短方面，罰款也會不同。如依第74條，排污超標或者超總量排污的，由環(huán)保部門處其違規(guī)排放期間應繳納排污費數(shù)額2至5倍的罰款。不難看出，企業(yè)違法排污的時間越長，不僅其應繳排污費數(shù)額越大，其應受罰款額度也越高。2
　　罰款是法律法規(guī)最經(jīng)常使用的行政處罰手段，如果罰款數(shù)額過低則容易使違法成本低，從而縱容某些企業(yè)單位知法犯法的行為，這一方面是對法律的權(quán)威性和嚴肅性的挑釁，另一方面法律的實施效果也會打折扣。新法中大幅度提高了罰款幅度，可以有效地解決違法成本低這一問題，也表明了政府對于治理水污染的態(tài)度和決心。
　　2．2增加處罰的行為種類，減少認定違法行為的難度
　　違法行為的認定是依法處罰的基礎(chǔ)，新法較之前，特別增加了處罰的行為種類。如第72條增設(shè)三種違法行為：未安裝自動監(jiān)測設(shè)備的，未與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)并保證監(jiān)測設(shè)備正常運行的，未進行自我監(jiān)測并保存原始監(jiān)測記錄的。第74條增設(shè)了二種違法行為：排污超過標準，排污超過總量指標的。第75條增設(shè)了一種違法行為，私設(shè)暗管。第78條增設(shè)了一種違法行為：建設(shè)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型重污染項目的。第82條增設(shè)了二種違法行為：不按照規(guī)定制定水污染事故的應急方案的，事故發(fā)生后未及時啟動事故應急方案并采取應急措施的。這些違法行為的補充進一步完善了水污染防治法，減少環(huán)保人員的認定難度，同時也使得執(zhí)法機關(guān)進一步認定違法行為，做到有法可依。
　　2．3加入個人處罰，擴大處罰對象
　　新法規(guī)定了三類處罰對象，分別是：發(fā)現(xiàn)違法行為不查處或者接到舉報后不予查處等行政不作為的環(huán)保監(jiān)管人員、排污單位和排污單位內(nèi)的直接責任人員。特別是對違法排污單位，新法規(guī)定不僅要處罰該單位，還要處罰該單位直接責任人，這就是所謂“雙罰制”。如第83條規(guī)定，由環(huán)境保護主管部門指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔；對造成重大或者特大水污染事故的，可以報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令關(guān)閉；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。
　　不論是企業(yè)單位還是個人，明確了處罰對象即明確了收費對象，政策將更加準確可行。同時，環(huán)保部門從此有權(quán)對企業(yè)內(nèi)部的責任者個人處以罰款，這是值得注意的特殊之處。環(huán)境問題一直被視為是一個公共問題，受損害的一方往往是集體，作出賠償?shù)囊环揭餐�往是集體，此次加入了對個人的罰款，有明確權(quán)利與義務(wù)的偏向。
　　2．4處罰方式趨于多樣化，賦予環(huán)保部門更多處罰權(quán)
　　新法增加了很多新的處罰方式，根據(jù)環(huán)保監(jiān)管實際，賦予了環(huán)保部門對某些特殊違法行為的處罰決定權(quán)，強化了環(huán)保部門的執(zhí)法手段，由將責令限期治理、停產(chǎn)整頓等行政強制權(quán)賦予了環(huán)保部門，并且加大了行政處罰力度，根據(jù)不同違法行為，規(guī)定了責令改正、責令停止違法行為、罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉等措施，并可要求對相關(guān)責任人員依法給予處分。這一系列的改變都透露出一個訊號，環(huán)保部門的權(quán)利在慢慢擴大，今后在環(huán)境問題的治理方面環(huán)保部門將比過去擁有更多的發(fā)言權(quán)。
　　2．5強調(diào)應急預案，明確罰款數(shù)額
　　新增水污染事故處置，進一步強調(diào)了做好應急預案工作。第六十六條、六十七條、六十八條分別要求政府和有關(guān)部門、可能發(fā)生水污染事故的企事業(yè)單位、生產(chǎn)、儲藏危險化學品的企事業(yè)單位要制定應急預案，采取措施，防止可能出現(xiàn)的水污染事故。發(fā)生事故時,要立即啟動應急措施,并及時上報。同時，第八十二條還指出，要對不按照規(guī)定制定水污染事故的應急方案的和水污染事故發(fā)生后，未及時啟動水污染事故的應急方案，采取有關(guān)應急措施的企業(yè)事業(yè)單位處以二萬元以上十萬元以下的罰款。直接用罰款的方式明確了應急預案的重要性。
　　但是應急預案只有在災難發(fā)生之后才能在短期取得及時應對的效果，強調(diào)應急預案的完善更像是末端處理工作，從長遠來看，環(huán)保工作更應當從控制污染的源頭抓起，重視全過程，而不僅只是強調(diào)是否有完善的應急預案。
　　3．想法和建議
　　新法中透露出的眾多新概念和新思維令人欣喜不已，這說明國家已經(jīng)在水污染防治上下定的決心。除了對新法中所體現(xiàn)出來的關(guān)于明確法律責任，加大處罰力度的具體條款的認識外，筆者對于整個《水污染防治法》還有以下三點想法和建議。
　　第一，將以日計罰作為未來的處罰方式。在新法修訂過程中許多學者提出了“以日計罰”的概念，即對于連續(xù)性違法每持續(xù)一天，或者其他違法行為每重復發(fā)生一次，均視為一個單獨的違法行為，并規(guī)定對其實施按日或者按次連續(xù)處罰。3。當然這必需依賴于完善的按日連續(xù)監(jiān)測管理制度，并科學計算出每日的處罰額，但從執(zhí)法效果來看，無疑是最具震懾力的處罰方式。
　　第二，公眾參與形式單一。新水法中對公眾參與的規(guī)定依然形式單一，缺乏群眾基礎(chǔ)，公眾態(tài)度漠然，使水污染防治工作的社會監(jiān)督失去作用，更一定程度上導致了執(zhí)法部門對水污染事件反應遲鈍，不能及時做出處理，同時也易造成執(zhí)法過程不透明，執(zhí)法混亂等，行政執(zhí)法的法律效果和社會效果都會受到削弱。
　　第三，新法執(zhí)法手段比較單一，沒有明確獎勵機制的內(nèi)容和方式。公眾對水污染行為漠然很大程度上在于公眾是弱勢群體，且監(jiān)督檢舉得不到任何補償，還容易受到打擊報復。也因為污染行為得不到及時揭露治理，違法企業(yè)易存在僥幸心理，更加劇了污染行為。從而縱容了一些水污染者和水資源破壞者的肆意妄為。筆者認為應當推行舉報有獎制度，充分調(diào)動公眾的積極性，將污染水環(huán)境行為置于公眾的監(jiān)督之下，及時糾正違法行為并震懾潛在的違法分子。另外借助舉報，相關(guān)執(zhí)法單位也能節(jié)省一筆監(jiān)督管理費用，減少國家在防治水污染方面的支出。
　　第四，“新法”賦予了環(huán)保部門更多的權(quán)利，也對環(huán)保部門的工作提出更高的要求。處罰力度加大，監(jiān)測能力也需要隨之增加，現(xiàn)階段我國的部分環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)硬件設(shè)施并不完善將是不小的挑戰(zhàn)。同時，水污染防治工作需要具有專業(yè)素質(zhì)的人員，環(huán)境的監(jiān)測工作覆蓋范圍之廣，需要管理人員具備的專業(yè)知識之復雜，不是每個省市縣都具備了多類型人才，進一步加強環(huán)保部門的能力建設(shè)，也是貫徹落實好新法的基礎(chǔ)。
　　
　　可以說，新法給水污染治理領(lǐng)域帶來新變化。在我們倚重法律推進中國水污染治理進程的同時也必須清楚地認識到，破解中國水污染困局需要社會各界的積極參與，需要通過改變經(jīng)濟增長方式等經(jīng)濟領(lǐng)域的重大變革。這是一項涉及領(lǐng)域廣泛，影響深遠的工作，必將持續(xù)很長一段時期。但是我們有理由并且堅定地相信，中國的水污染問題終會有解決的一天的。