摘要：土地是不可再生的寶貴資源，承擔著為農民提供生產、生活資料及社會保障的雙重功能。近年來土征收量是逐年上升，被征地方利益保障成為了社會的重要問題。本文明確了土地征收的概念，對土地征收的法律制度存在的主要問題進行了分析，并提出了相關的對策建議。
　　主題詞：被征地方 利益 土地征收 法律制度
　　土地是農民的命根子，是不可再生的寶貴資源，承擔著為農民提供生產、生活資料及社會保障的雙重功能，是農村的政治穩定和經濟發展的前提，對全社會的穩定發揮著至關重要的作用。在經濟不斷發展，基礎設施投資力度不斷加大的背景下，中國土地的征收量是逐年上升，農民失地導致的問題也日益嚴重，如何完善土地征收法律制度，是關系到國計民生的大事。
　　一、土地征收的概念
　　2004年憲法修正案對土地征收、土地征用進行了區別，《憲法》第10條第3款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，土地的征收和征用都屬于通過運用國家強制力而對公民的土地權利進行限制的形式，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。但兩者也有區別。2007年10月1日開始實施的《物權法》第42條、第44條對征收和征用做了明確的區分和不同的規定。征收是指為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序將集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產征歸國有；征用是指為搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序將單位、個人的不動產或者動產臨時占用。土地征收和征用在法律效果上不同，土地征收是土地所有權的改變，土地征用則是土地使用權的改變。由于土地征收要發生所有權的移轉，所以土地征收的程序比土地征用更為嚴格。本文討論的僅指對土地的征收。
　　二、現階段土地征收法律制度中存在的主要問題
　　（一）公共利益范圍不明確
　　《憲法》第10條第3款、《土地管理法》第2條第4款、《物權法》第42條均確立了土地征收的條件是為了公共利益的需要。但是對“公共利益”的范圍規定不明確，這給予行政機關很大的自由裁量權。為增加政府收益、發展地方經濟，城市政府往往會采取各種手段盡可能多地獲得批準征收更多的集體土地。實踐中，許多地方故意規避法律規定，假借公共利益之名，實則是政府為特定市場主體的利益服務，通過國家公權力強制奪取一部分人的利益來滿足另一部分人的利益，是國家權力對一部分人權利最嚴重的侵害。不可回避的是，法律之間也存在矛盾的地方，給政府濫用征地權留下借口。《中華人民共和國土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”。按照該條規定，單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的集體土地的可能，這就嚴重違背了征收土地“公共利益”的目的，給政府濫用征地權找到了依據。
　　（二）土地補償安置標準不科學且偏低，補償項目不全面
　　我國在補償安置標準上的主要問題主要包括以下幾方面：
　　1、以土地平均年產值作為補償標準不科學。級差地租的決定因素有土地肥沃程度、地理位置、勞動生產率等，平均年產值最直接地反映了土地的肥沃程度，但不能明確反映土地的地理位置、勞動生產率因素，加之平均年產值不穩定、統計不準確的缺點，將其作為補償標準，不能較好地體現被征地的價值，不科學。
　　2、補償標準偏低。《中華人民共和國土地管理法》對征地補償標準規定了上下限，實踐中，不少地區征地時僅以法律規定的最低限計算補償額，被征地人獲得的補償很低，即使按照上限計算，與市場價格相比，也還是偏低。同時，征地補償安置標準有些是《土地管理法》直接確定的，有些則是國務院及省、自治區、直轄市根據法律原則進一步確定的。在法律地位上，它們都是對不特定相對人普遍適用的，在性質上屬于立法規范或者抽象行政行為的范疇，而不是具體行政行為。對于補償安置方案，被征地人只能在補償方案公告后提出意見，補償安置標準是否能被更改完全取決于行政機關，被征地人提出意見不當然產生實際作用，政府批準的補償標準偏低也就不奇怪了。
　　3、土地增值額等未作為補償項目。
　　土地征收中，政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉入市場。實踐中，土地增值額非常大。這些增值額是土地從農用地變為城市用地產生的級差地租，農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享城市化和工業化成果的過程，但是，這部分增值額卻未被例入補償項目，失地的集體組織或農民不能從增值額中獲利。還有如殘地征收補償、相鄰地損失補償等均未列入賠償項目。
　　（三）征地程序不利于依法征收的實現。
　　我國實踐中存在著單獨選址建設項目征地程序和為實施城鎮建設規劃分批次征地程序兩種不同的土地征收程序，但法律只對實施城鎮建設規劃分批次建設征地程序作了較為明確的規定。土地征收程序在法律中與農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等內容混在一塊，缺乏條理性和清晰度。
　　（四）被征地農民表達意見機會欠缺，救濟途徑不順暢，矛盾難以及時化解。
　　主要表現在以下幾方面：
　　1、被征收人在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會或者意見表達無法實現。《中華人民共和國土地管理法》第48條規定征收補償安置方案確定后，有關地方政府應聽取被征地人的意見，但法律沒有規定如何實現被征地人的意見。此外，《征用土地公告辦法》第9條規定了公告后的異議與聽證程序，但是其所規定的程序也都是事后程序，而且主持聽證的只是土地管理部門，而不是最終決定補償安置的當地政府。這種事后的程序根本起不了作用。除了征地補償問題以外，被征地人在土地征收程序中也應當有就其他方面表達意見的機會，在法律層面找不到相關的規定。
　　2、征地補償安置爭議的“裁決”屬于什么性質、適用什么程序、有關法律規范未作明確規定。《土地管理法實施條例》規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成，由批準征地的人民政府裁決。有人將裁決理解為是僅適用于征地補償爭議的一種獨立的糾紛解決機制，導致行政復議機關和法院拒絕公民提出的法律救濟請求，認為公民只能申請“裁決”，不能申請行政復議和提起行政訴訟。也有人將裁決理解為是適用于征地補償安置爭議的第二次行政執法，裁決是一次新的具體行政行為，相對人不服政府征地補償安置行為，必須經由有關行政機關以“裁決”形式第二次作出具體行政行為后，才能申請行政復議和提起行政訴訟。國土資源部2006年7月發布了《關于加快推進征地補償安置爭議協調裁決制度的通知》，通知提到裁決不替代行政復議和行政訴訟，但是行政復議、訴訟權只在“裁決決定”中告知相對人，這就明確排除了相對人就征地補償安置爭議直接申請行政復議和提起行政訴訟的可能。根據我國行政復議法規定，對國務院和省級人民政府的具體行政行為不服，行政復議機關為國務院或省級人民政府，根據我國行政訴訟法的規定，對上述裁決提起訴訟的受理法院為高級人民法院，二審則為最高人民法院。從中可以看出，發生補償安置爭議后，救濟途徑不暢通，矛盾難以及時化解，因此還導致矛盾上移。
　　三、對策建議
　　針對以上存在的問題，筆者認為應當盡快完善相應的法律制度，以使土地征用行為更加符合建設和諧社會的目標。筆者試著提出相關對策建議如下：
　　（一）法律明確界定公共利益范圍，堅決杜絕征收權的濫用，使商業性用地退出征地范圍。
　　多數人均認為對于公共利益沒有辦法出臺一個放之四海皆準的標準，無法從法學上進行嚴格的區分。實踐也表明，公共利益是非常動態的。但筆者認為，至少可以劃出相對的界限：只能是為了一個直接的重大的公共利益所必須的情況下才能征收，而不是間接的能與公共利益靠上譜的就認定為是為了公共利益。必須采取列舉式和概括式相結合的方式制定法律條款，本人非常贊同將《中華人民共和國土地管理法》第五十四條列舉的可劃撥使用的建設用地納入公共利益征地范圍，即：
　　（1）國家機關用地和軍事用地；
　　（2）城市基礎設施用地和公益事業用地；
　　（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；
　　（4）法律、行政法規規定的其他用地。
　　對于公共利益以外的商業性用地，在不改變公有制的前提下，一律通過市場機制流轉。
　　（二）建立合理的土地補償機制
　　對于被征收的土地，憲法修正案強調“依照法律”予以補償，應當理解為補償不僅要有法保障，而且怎么補、補多少，還要依法進行規范。征收補償最為基本的內容便是對被征收土地本身價值的補償。財產本身價值的補償標準一般都是按照財產被征收時其公平的市場價格。因此，應當建立一套能反映市場價格的土地補償機制。筆者認為，應當建立一套完善的價格制定制度，可以采取以下辦法：將地段、地類、人均耕地、農民人均收入、同一年度所在城市平均市場地價等作為確定價格的因素，制定相應的系數標準，計算得出相應的補償價格。法律還應當擴大征收補償范圍和方式。按照我國現行的土地管理法及其它法律的規定，土地征收補償范圍主要限于土地補償費、附屬物設施補償費、青苗補償費、安置補助費及新菜地開發基金等。這些項目難以涵蓋全面的損失，可以考慮增加比如殘地補償費、搬遷費、農村集體公益金、土地增值等項目。補償的方式可以多樣化，如貨幣方式、養老金方式、閑地置換方式、股份方式等。
　　（三）完善征地程序
　　1、確保征收決定主體具有中立性。我國現階段征地審批權集中于國務院和省級政府。審批機關是行政機關，申請用地的也基本是行政機，無法有效保障征收決定主體的中立性，尤其是省級政府往往本身就是征地的直接收益者。在有些情況下征地審批機關為了政績、形象工程等也會濫征土地，各地頻繁濫占農地的大學城、開發區等項目往往就是如此。法律應當確保征收決定主體具有中立性，用地方無論是政府還是其他履行公共服務者都應當向這個具有中立性的機構申請，并且由此機構進行對是否可以征地和補償標準進行裁決。該中立機構主要負責在征地前對土地征收目的的審查，也負責土地征收被批準后，被征收人認為土地征收目的不具有合法性的事后審查，以解決在我國《中華人民共和國土地管理法》中，只規定了土地征收必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制卻沒有任何規定的弊端。
　　2、被征地人參與征地過程
　　實施征收行為不僅應當告知而且必須在做出決定前進行，必須確保行政決定能為當事人明確知悉，必須給當事人充分的抗辯，包括對征收是否符合法定目的和補償是否公正進行辯論。法律還應當制定征收方違反上述義務的法律責任，以及被征地方與征地方達不成一致意見情形下的處理辦法。特別應當注意，法律應當明確規定，如果補償義務人不按期依法履行補償義務的，征收決定無效或可經申請被撤銷，必須確保在支付法定補償責任之前，不得移轉土地的占有。當然，作為例外，如果是為了重大公共工程的緊迫需要，可以允許提供充分的補償擔保并在征地方同意支付延期履行金的情形下占用土地。建議在土地征收法律中專設“征收程序”的章節，將土地征收程序清楚明晰、集中地規定下來。
　　（四）完善征地補償安置爭議處理制度
　　針對征地補償安置爭議制度遭遇的法律歧見，有權機關要盡快根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，對《土地管理法實施條例》第二十五條規定的“裁決”的性質作出明確解釋，以澄清各方歧見，暢通征地補償安置爭議的法律救濟渠道。筆者認為，解釋應符合法律救濟體制，具體意見是：相對人對有關市縣政府批準的征地補償安置方案不服的，可以申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以提起行政訴訟；相對人也可以直接提起行政訴訟。“裁決”作為一種解決爭議的方式被征地方可以選擇，對裁決不服的可以提起行政訴訟。
　　參考文獻：
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　　2、王興運：《集體土地所有權補償問題探析》，載《河北法學》2005年第4期。
　　3、張玉東：《公益征收程序的探討——以一般征收程序為對象》，載《政法論叢》2006年第6期