內容提要：隨著改革開放，中國的戶籍制度改革也三十多年了。這其中，戶籍制度改革曲曲折折，風風雨雨，時松時緊。我國目前的戶籍制度已經不能適應我國新的經濟發展形勢，改革戶籍的聲浪一浪高過一浪。我國戶籍制度目前存在許多弊端，觀察我國戶籍制度發展的歷史沿延，借鑒當前國外的戶籍制度，總結現階段我國戶籍制度改革的成果，就我國戶籍制度進一步改革的目標、宗旨、原則和策略，提出新的看法和觀點。以期解決戶籍制度帶來的諸多社會問題，使我國社會更快更好的和諧發展。
　　關鍵詞：戶口，戶籍制度，戶籍改革，中國社會發展
　　中圖分類號：F12文獻標識碼：A
　　2009年2月23日，上海市政府發布《持有<上海市居住證>人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知，這標志著，外地來滬人員，符合一定條件，可獲得上海市永久性常住居民戶口。另有，當前在席卷全球的金融危機面前，我國各地政府為了挽救萎靡不振的樓市，紛紛重新推出購房落戶政策。還有，在席卷全球的金融危機面前，我國政府為了促進大學生充分就業，推出了除直轄市外，大學生在全國范圍內就業不再受戶籍的限制。可見，改革開放三十多年來，戶籍制度仍然成為中國一些老百姓揮之不去的隱痛。
　　一． 我國戶籍制度當前的弊端
　　呼吁改革我國戶籍制度的聲浪一浪高過一浪，戶籍對我們中國人來說是一生中一件至關重要的大事情。中國人從出生到老去，許多事情都和戶籍牽扯到一起，從上學就業、婚戀生子、社會福利、衣食住行、生老病死等許多事情都打上了戶口的烙印。戶口涉及到利益和福利，戶口足可以改變一個人的命運。
　　請看下面和戶籍有關的典型案例：
　　案例一：幾年前，人大附中一女高三學生，因為沒有北京市戶口，不能在北京參加高考，而自殺。戶口人命關天啊，一個花季少女，因為戶籍而被摧殘。還有許多在北京上學的中學生，因為沒有北京戶籍，而必須離開北京參加高考。而北京和外地的課程體系和考試體系又是兩個不同的體系，在外地參加高考又是難上加難。好在2009年3月19日，教育部對外發布《2009年普通高等學校招生工作規定》，招生規定第五章第21條，“因公長期在非戶籍所在省(區、市)工作的人員或其隨身子女，確需在其工作或學習地借考的，在兩地試卷相同的前提下，由考生向工作或學習單位所在地及戶籍所在地的省級招辦提出申請并經同意后，可在考生工作或學習所在地的省(區、市)辦理借考手續，參加考試。考生答卷的評閱及錄取事宜由其戶籍所在地省級招辦處理。”從這個規定可以看出，不同省份同一試題可以異地參加高考，但評閱試卷及錄取事宜由其戶籍所在地省級招辦處理。
　　案例二：在自己的房子里暫住。A先生十幾年前來北京工作，雖然在北京買了房子，擁有產權，在北京也生活了十幾年，可是，因為沒有北京戶口，只能是在擁有自己產權的房子里暫住。
　　案例三：國家教育部規定，大學畢業生當年暫時沒有落實就業單位的，可把戶口和檔案在原學校暫時保留兩年，以便繼續落實就業單位。但根據北京市教委規定，在北京上大學的外地生源學生，在畢業當年11月30日之前，如能在北京落實就業單位的，予以簽發派遣證和報到證，予以解決戶口問題，如過了該期限，則不能在北京地區就業，需離開北京去外地就業。其目的是限制外地生源畢業生留京，難道這樣就能限制外地生源學生進京嗎？外地生源學生在非北京地區上大學的，其派遣證和報到證由當地教育主管部門簽發，不由北京市教委簽發，在北京落實就業單位的，照樣可以流動到北京就業。在北京上大學的某研究生，千辛萬苦好不容易在北京找到了就業單位，單位表示愿意接收，可因為沒有北京戶口，簽就業協議時間超過了畢業當年11月30日這個期限，因而不能去該單位就業，只能離開北京去外地就業，一個人的命運就如此改變了。
　　案例四：戶口可以當作商品來買賣。既然戶口這么重要，于是社會上出現了一些倒賣戶口的行為。例如,一些在京單位申請到進京指標，而實際上卻不招收大學畢業生，而是把申請到的進京指標變相倒賣，謀取經濟利益。以及在九十年代初期，在我國一些小城鎮出現的花錢買戶口的行為，即當地政府賣城鎮戶口賺錢。農業戶口的人，花幾千元就能為自己買一個城鎮戶口，雖然實際上這個小城鎮戶口可能對自己并沒有多大用處。一些夫婦生的“黑孩子”，以前沒有報戶口的，這時也趁這個機會為自己的“黑孩子”買一個戶口。
　　案例五：地方政府各自為政，各地區都對本地區在編常住戶籍人口在就業、升學、吃穿住行等方面實行地方保護主義，提供優惠政策，這不利于各地區的人才流動和文化融合，從長期來看，對我國整個國家的經濟和民族利益都是無益的。
　　還有許多和戶籍有關的典型案例，人們不禁要問，在中國，戶籍為何物？
　　二． 中國戶籍制度發展的歷史沿延
　　在我國遠古的西周時期，就已經有了戶籍制度。秦朝以后，封建統治階級為了征收賦稅和管制人民，實行嚴格的戶籍管理制度，限制農民的自由流動。當代中國的戶籍制度，是從1949年新中國成立以后逐漸形成的。可以說，在建國初期，面對當時國內外敵對勢力的封鎖、包圍和干涉，和當時的中國短缺經濟相適應，實行高度集中的計劃經濟體制，在當時也是一種現實的選擇。利用戶籍制度這種形式，把農民固定在土地上，利用工農業產品的“剪刀差”，為工業的迅速發展提供大量廉價的原材料和勞動力，以農業支持工業的發展，建設城市。應該說，在當時的政治經濟體制環境下，戶籍制度有其積極的意義。但是隨著當代中國經濟體制的改革，隨著當代中國經濟的訊速發展，戶籍制度越來越成為我國經濟進一步飛速發展的桎楛，戶籍制度越來越和我國的社會主義市場經濟體制發展不相適應，戶籍制度也背離了其最初的本原功能。應該說，按照世界各國的經驗，戶籍的本原功能是：政府部門對公民基本信息的登記，包括：出生、年齡、婚姻、受教育程度、職業、居住情況、死亡等信息，以便證明公民身份，確認公民的民事權利能力和民事行為能力，利于公民參加各項社會活動；為社會治安管理，為政府制定社會經濟發展規劃提供信息資料依據。但是，中國特殊的社會經濟政策發展歷程，使中國的戶籍制度異化為利益分配的機制，使戶籍制度失去了其本原的功能，而且人為的使戶籍制度附加了有失社會公平和經濟規律的一系列異化功能。
　　我國現行的戶籍制度大致經歷了以下三個階段：
　　第一階段，從建國初期到1958以前的戶籍制度形成期，在這個階段，對人口的自由遷徙管理較為疏松，人口的流動相對自由，不實施制度性的約束管理。1951年7月，公安部頒布實施《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國最早的第一個戶籍法規，使全國的城市戶口得到統一管理。1955年6月，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國都要建立戶口登記制度，從而統一了全國城鄉的戶口登記工作。第二階段，從1958年到1978年的戶籍制度發展期，在這個期間，嚴格的戶籍制度逐漸形成，中國人的自由遷徙受到限制。1958年1月，頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次將戶口劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種形式，限制了人口的自由流動。1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，嚴格限制從農村遷往城市、集鎮和嚴格限制從集鎮遷往城市，即兩個“嚴加限制”。1977年11月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”，進一步嚴格控制農村人口進入城鎮，正式提出嚴格控制“農轉非”。第三階段為從1978年至今的初步改革階段。1984年10月，國務院發出了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定農民在集鎮務工、經商、辦服務業的，允許以自理口糧的形式在集鎮落戶。1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》規定，在小城鎮務工、就業、居住，符合一定條件的農村人口，可以辦理城鎮常住戶口。1998年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》規定，新生嬰兒隨父隨母落戶自愿；放寬夫妻分居戶口政策；老人投靠子女可以在城市落戶以及在城市投資、興辦實業、購買商品房，符合當地政府有關規定的，允許在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。2001年3月，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，預示著我國小城鎮戶籍制度改革全面推進，對辦理小城鎮常住戶口人員，不再實行計劃指標控制。
　　以上是我國戶籍制度改革發展的大致脈絡，可以看出，戶籍制度也要與時俱進，戶籍制度也要和時展相適應，戶籍制度也要和當時的政治經濟文化相適應。否則，戶籍制度就會成為群眾反映強烈的問題，戶籍制度就會違背和諧社會建設的初衷，戶籍制度就會成為阻礙經濟文明社會進一步發展的瓶頸。
　　三． 當前國外戶籍制度之現狀
　　當前，國際上許多發達的國家，都是允許人口自由流動的，市場經濟本質上要求勞動力的自由流動，合理的人口流動不僅能促進經濟的發展，而且能促進社會文化的進步。目前世界上許多國家的戶籍都實行事后遷移的制度，即先遷移，再登記，而不象我國現在的情況，只能是先轉戶口關系以后，人才能遷徙，才能享受當地的各種福利。目前世界上許多國家的戶口遷移不再受人為因素的限制。
　　美國實行的是“出生死亡登記大綱”，只進行公民出生、死亡的登記，而不實行“戶口登記”，因為美國法律認為這樣會侵犯人權，平時美國公民可以自由遷徙和移民，但遷徙和移民到某一地區，必須符合該地區相關的衛生及法律規定，如有一定的住房面積，有穩定的經濟收入等。
　　日本是一個人口流動完全自由的國家，日本《憲法》規定了公民遷徙的自由，日本實行典型的“戶口隨人走”的制度，日本以家庭為單位標明每個人的身份、夫妻關系、父子關系等，孩子在20歲以前，無權獨立設立自己的戶籍，但一旦成人，完全自由。日本公民在搬遷之前，需到當地政府部門辦理住民票遷出證明，搬入新址后，須在14天之內到新住地政府部門辦理遷入登記。日本最常用的戶籍文本稱為“住民票”，以每個人的居住地為基礎設立，標有本人的姓名、性別、出生年月日、與戶主的關系等，但日本的住民票是完全隨著住址移動的。日本的首都東京人口有1200多萬，占日本全國人口的十分之一，每天都有大量的人口進出東京，東京的人口流動是完全自由的，只要你成績合格，交的起學費，就可以自由的選擇學校；只要你買得起房子或簽訂了租房合同，就可以擇地擇房而居；只要你應聘成功，就可以自由謀求職業。
　　法國的人口戶籍管理十分詳細，法國人的戶口信息同他們的就醫、存款等日常生活息息相關，記載著姓名、性別、出生年月、父母的職業、經濟收入、宗教信仰等內容。但法國人的跨區流動，卻沒有任何強制性的行政措施，只要本人愿意，在哪扎根都沒人攔著。法國的醫療保險、失業救助等社會福利實行全國聯網，在首都和外省市完全一致。法國人的自由遷徙雖不會受到行政干預，但遷入首都巴黎，卻會受到一些“自然因素”的限制。法國巴黎物價昂貴，在巴黎的生活成本很高，巴黎的住房供不應求，奇貴無比，很難找到合適的住所，巴黎繁華擁擠，使許多喜歡清靜的人望而卻步，只能選擇生活在郊區。
　　總上所述，當前世界上許多國家都對戶籍加強管理，登記詳細，但戶口的遷徙卻是自由的，不受人為因素的影響，靠的是市場經濟原則加法律效力作用來管理戶籍，幾乎所有國家實行的都是事后遷移的戶籍制度。
　　四、當前我們為什么要進行戶籍制度改革
　　我國當前的戶籍制度已經不能適應我國目前的經濟發展形勢，戶籍制度已經成為我國經濟進一步均衡可持續發展的桎楛。我國目前的人戶分離現象比較嚴重，戶籍制度的本原功能已經異化。目前全國每年的流動人口上億，農民工、大學生無時無刻不感到戶籍對自己生活帶來的麻煩。大城市居民也被戶籍制度束縛在某一城市，想從一個城市遷移到另一個城市相當困難。而且，解決當前大城市人口過多問題，人口過多帶來的城市病，諸如：交通擁擠，噪音等，也需要戶籍制度改革。從長期來看，放寬戶籍制度，反而會減輕大城市的人口壓力，有助于解決城市病。當前的城市病，恰恰是因為沒有放寬戶籍制度所形成的地區經濟發展不平衡，城市經濟發展不平衡和城鄉經濟發展不平衡所造成的。
　　（一） 縮小經濟差距和放松戶籍制度的辯證關系
　　這里的經濟差距，指的是我國農村和城市的巨大經濟差距（城鄉經濟差距），我國東部沿海地區和內陸西部地區的經濟差距（地區經濟差距），我國特大城市北京、上海、廣州、深圳等和中小城市的經濟差距（城市經濟差距），即我國目前國情所存在的三大經濟差距。有人說，現在我國條件不成熟，應先在全國范圍內縮小以上三大經濟差距后，再全面放松戶籍制度；也有人說，全面放開戶籍制度后，會促進全國范圍內縮小以上三大經濟差距。筆者認為，應從辯證的角度看待這個問題，兩手都要抓，兩手都要硬。一方面，當前在我國，要盡力縮小三大經濟差距，保持我國經濟社會和諧、公平的發展；另一方面，當前在我國，要盡力盡快有序的放松戶籍制度，最終全面放開戶籍制度，建立全國統一的戶籍管理體系，利用寬松的戶籍管理體制來促進我國三大經濟差距的縮小。也就是說，寬松自由的戶籍制度，有利于我國三大經濟差距的快速縮小；另一方面，盡快縮小三大經濟差距，為全面放開戶籍制度提供條件。當前，要保持我國經濟快速發展，必須兩個步伐同時加快，這兩個步伐就是縮小三大經濟差距和放松戶籍制度同時加快步伐。
　　（二） 放寬戶籍制度與大學生就業
　　寬松的戶籍制度，有利于促進大學生就業。在當前大學生就業形勢嚴峻的情況下，靈活、寬松的戶籍制度，有利于促進大學生充分就業。西部地區、小城鎮、偏遠地區大學生不愿去，怕去了回不來，應實行寬松的戶籍制度，讓大學生戶籍來去自由，實行全國大學生統一的戶籍管理，讓大學生戶籍不管放在哪里都一樣。這樣，大學生才愿意去這些地區。另一方面，國家要積極把資金和項目向西部地區、偏遠地區、小城鎮轉移投資，改善這些地區的生態環境和交通，讓大學生用的上，留的住。真正充分利用我國的人力資源優勢，實現我國地區的均衡可持續發展。在國家政策方面，大學生的就業，也不要區分應屆大學生和往屆大學生，只要取得高等學校畢業證書，找到合適的工作，就應該辦戶口手續。現在的情況是應屆大學生落戶容易，往屆大學生畢業生落戶難，但現實的情況是，好多用人單位都招收有工作經驗的大學生，有工作經驗的大學生就成了往屆生了。在當前的就業壓力下，應屆大學生可以靈活就業，自主創業，積累工作經驗，當找到合適的工作，不管畢業幾年，只要用人單位愿意接收，國家都應該予以辦理各種戶籍手續。寬松靈活的戶籍制度，有利于緩解我國當前的大學生就業壓力。
　　（三） 放開戶籍制度與當前席卷全球的金融危機
　　如何應對當前席卷全球的金融危機風暴，我們不僅要利用貨幣政策和財政政策，而且，要審時度勢，要積極適時的利用戶籍政策。放寬人們戶口遷移的限制，面對金融危機，當一個城市的企業破產，人們需要流動到另一個城市去謀生，國家應適時減少戶口遷移的壁壘，允許人們方便的在城市之間流動。面對金融危機，人們為了重新工作，要在城市之間流動，不要讓戶籍成為人們遷移的障礙。
　　總之，要構建和諧社會，要消除東西部地區發展不平衡，要建設社會主義新農村，解決三農問題，解決當前大學生就業難等問題，我們有必要進行中國戶籍制度改革，逐步建立全國統一的戶籍制度，剝離附加在戶籍上的種種不公平政策和待遇。改革現行的戶籍制度是社會主義市場經濟發展的內在需要，也是體現我國社會文明進步的需要。
　　五． 對我國當前戶籍制度改革的幾點建議
　　（一） 我國戶籍制度改革的終極目標：人們可以根據自己的意愿，自由遷徙戶口。實現戶籍制度的全國一體化，戶口一元化和戶口的自由遷徙化。建立全國統一的戶籍管理制度，在全國范圍內對戶籍進行標準化、規范化管理，各個地區戶籍管理不要條塊分割，一個地區一種戶籍政策。這就要求我們要盡快縮小我國目前所存在的三大經濟差距，即盡快縮小城鄉經濟差距，盡快縮小地區經濟差距和盡快縮小城市經濟差距。為了盡快縮小三大經濟差距，當前我們要盡可能的使戶籍制度改革的步伐快一點，改革的決心更堅定一點，戶籍改革更徹底一點。戶籍制度改革和縮小三大經濟差距是相輔相成的。
　　（二） 我國戶籍制度改革的宗旨：即要保證城市的繁榮穩定，保證城市的健康發展，又要給廣大公民以自由遷徙的權利。我們戶籍制度改革的目的，正是為了這個宗旨。使現有的城市進一步繁榮發展和諧，使城市進一步文明、有序、現代化、科技化。同時，也為了取消城鄉“二元”戶籍制度，消除城市之間的隔閡，使農村也現代化，實現人的自愿流動和遷徙。
　　（三） 戶籍制度改革的原則：戶籍制度改革要體現公平和正義。每個人出生應該是平等的，不要因為戶籍制度，使一部分人一出生就背上沉重的戶籍枷鎖，輸在起跑線上，戶籍制度要體現社會公平和正義。讓戶籍的劃分不再是對公民等級的劃分，不再是對公民階層的劃分，讓戶籍不再成為公民利益分配的依據。消除把戶口作為社會公共資源配置和利益分配的重要憑據，建立全國統一的社會保障體制和社會福利分配機制，以個人對社會作出的貢獻大小作為社會利益分配的重要依據，以社會公共資源的最大有效利用作為社會公共資源配置的重要憑據。
　　（四） 剝離掉附加在戶籍制度上的各種不合理不公平政策。當前要加快戶籍制度改革的步伐，利用現代電子技術，建立全國統一的個人公積金賬戶，建立全國聯網的個人養老金賬戶，建立全國統一的醫療保險金賬戶。每個人建立一個終生使用的類似身份證號碼的唯一賬戶，使你不論在哪個城市，在什么地方參加的各種社會統籌和保險，都能記錄到該賬戶上去，你不論何時遷移到什么地方，都可以生效用的上。
　　（五） 為了建立學習型社會，鼓勵人們學習和創新，對大專以上學歷的人，只要找到合適的工作，用人單位愿意接收的，不管畢業幾年，采取本人意愿，無論何時在全國各地遷移戶口都予以允許。這就要求為大學生畢業生建立全國統一的社會統籌和福利制度，以緩解當前大學生就業難問題。
　　（六） 當前，在我國尚未消除三大經濟差距之前，對某些特大城市，應根據該城市的實際，允許人們遷移戶口，只要你符合該城市的經濟和衛生要求，有一定住房面積，有正當的職業，學歷或職稱達到一定要求，年收入達到一定數目，都應辦理在該城市的落戶手續。建立以房子、職業、學歷和收入為標準的城市戶籍準入制度。但是，當我國的三大經濟差距消除之后，我們要逐步允許人們自由遷徙戶口。
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