自1980年底廣西河池地區的宜山、羅城兩縣農民自發組建村民委員會(以下簡稱村委會)，開創村民自治。自我國于1998年頒布并施行《村委會組織法》以來，我國農村村民自治建設取得了巨大發展，20多年村民自治活動的開展己充分展現了村民自治的生命力和有效性。促進了農村經濟的發展，農民生活得到了極大的改善，村民自治的精神和理念逐漸深入人心。為了促進我國《村委會組織法》自身的完善及村民自治在實踐中出現的一些問題，2009年十一屆全國人大常委會第十二次會議在總結20多年村民自治實踐探索的基礎上，根據農村經濟社會發展中村民自治遇到的新情況和新問題，初次審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》（以下簡稱《修訂草案》），向社會公開征求意見。筆者就《修訂草案》中關于村民自治組織結構之間的關系規定、村民自治組織與基層黨組織關系等修改內容提幾點看法。
　　一、 村民自治組織結構現狀及修改的必要性
　　村民委員會組織系統是指按照《村民委員會組織法》在村一級設立的管理村級事務的組織群體。村民委員會組織系統有三個層次，第一個層次是管理村級事務的權力機構：村民會議和村民代表會議。第二個層次是管理日常村務的工作機構：村民委員會。第三個層次是村民委員會下屬各委員會、村民小組。另外，根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規定根據工作需要，經縣級地方黨委批準，可以成立黨的基層委員會；村黨委受鄉黨委領導。我國行政村一般都有黨組織，但是村黨組織并不是村民自治組織，但根據《村民委員會組織法》第三條的規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”由于村民自治組織要接受村黨組織的領導，所以他們之間會產生政治、管理及具體事務方面的關系。村黨支部法律地位的模糊性是導致當前村“兩委”矛盾的主要原因。對村“兩委”之間的權限缺乏明確而具體的劃分,對于農村基層黨組織如何領導、支持和保障村民開展自治活動的問題則缺乏具體性、明確性和可操作性,致使在實踐中出現村支部嚴重越權以及“兩委”關系不協調問題。同樣村民自治在實際操作中也存在許多問題。如：村委會成員薪水問題、村委會中的女成員問題、選民和候選人資格問題、村委會換屆后工作移交問題、村委會成員進行不公平競選問題、選民投票問題、罷免村委會成員問題、村民會議召開問題等。為此，《修訂草案》做了部分條款的修改，使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督更具可操作性，這必將進一步推進村民自治，促進農村基層民主的健康發展。
　　二、村民自治組織結構之間的關系問題
　　從《修訂草案》的內容看，村選舉委員會、村民委員會、村民代表會議、村務監督機構都由村民選舉產生，全體村民與它們的關系是授權與被授權的關系，因此村選舉委員會、村民委員會、村務監督機構成員必須向村民負責，村民有權監督、評議、審議他們的工作，村民在提出罷免理由的基礎上有權對這些組織中的成員啟動罷免程序。法律的原則性規定看起來簡單，實際上在村民自治機制的運行中存在著頗為復雜的權力關系。要切實保障和實現村民的民主自治權利，就有必要厘清村民自治機制中的權力關系，以使權力邏輯符合民主原理，使村民自治機制運行順暢。
　　村民自治中的權力關系，最根本的是確定權力主體，最核心的是明確授權與被授權關系，最基本的原則是村民權利平等、決策中的少數服從多數原則和權力架構中的分權制衡原則。中國特色社會主義民主政治的根本理念是：一切權力屬于人民，人民當家作主。由此，決定村級公共事務的權力屬于全體村民，村民的民主權利一律平等。然而，盡管如此，在《修訂草案》的某些規定中還存在著權力關系含混不清的地方。這主要集中在兩個方面。
　　（一）是村委會的職能法律界定尚不夠明晰，由此可能導致權力關系的矛盾。政治理論中有這樣一種說法：權力來源于權利即權利的統治。在村民自治中，權利的主體是各個村民，村民選舉產生村委會確保自己的權利。村民自治是在鄉村實行的基層民主制度，村民委員會是村民自治的權力機關，是村民為了維護自己的權利而設立的。但是權力本身的擴張性、控制性決定了權力在運行過程中，如果沒有很好的監督制衡手段，權力自身會有損害人民權利的傾向。在村民自治中，如果運行不當，村民委員會就有可能成為侵害村民權利的機關。因此，村民自治中的權利和權力的關系就具體化為村民和村委會的關系。但其中實際的權利和權力關系比較復雜。
　　在規制村委會職權方面，《修訂草案》明確：涉及村民利益和村里公共事務的事項，必須經村民大會或村民代表大會討論決定方可辦理。這說明，決策權歸村民大會(村民代表會議)，村民委員會是執行村民大會(村民代表會議)決策的辦事組織。但另一方面，《修訂草案》第二十七條規定“村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制”，又將村委會定為村里的決策機構，這有可能將村委會這一辦事組織變成實際上的決策權執行權合一的權力實體。再如，在召開村民大會(村民代表會議)問題上，誰有召集權，《修訂草案》中也含混不清。從《修訂草案》的條文表述看，《修訂草案》把村民大會(村民代表會議)的召集權與按規定承擔召集村民大會(村民代表會議)事務工作的職責相混淆，這就可能使村委會本來只是承擔召集會議的具體事務工作職責，上升成為實際上有權決定是否召集村民大會(村民代表會議)。在村民自治中，決策權和會議召集權是十分關鍵和要害的權力，如果這兩項權力實際歸屬為村委會，那就必然侵奪村民大會(村民代表大會)的權力范圍，由此村民的權力主體地位就將虛置。我國農村的民主自治實踐表明，如果缺乏符合分權制衡原理的組織架構，僅僅把選舉作為村民自治的全部，即為了選舉而選舉，那么選舉就變成各種勢力爭奪村莊公共權力的鬧劇，村委會就成為事實上的集權中心，村民對村委會的權力制約和民主監督也必然難以實現。相信《修訂草案》正是為了糾正此前存在的這些問題，才增加了從組成村選舉委員會規范、村民登記和選舉、村民大會(村民代表會議)到民主管理與監督等一系列程序性的條文規定。但是，如果忽略了貫穿其中的權力邏輯的話，這些具體的操作性規定最終也可能變成以民主形式掩蓋少數人專權、損害村民利益的合法外衣。

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