摘要：黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。文章對(duì)“政府負(fù)責(zé)”的表述進(jìn)行分析，提出將“政府負(fù)責(zé)”分解為“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”進(jìn)行表述更清晰和更恰當(dāng)。并從“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”符合權(quán)責(zé)一致的行政組織原則等四個(gè)方面進(jìn)行了分析論證。
　　關(guān)鍵詞：社會(huì)管理，政府負(fù)責(zé)
　　2007年黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2011年2月19日胡錦濤《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話》中明確提出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)管理格局。”進(jìn)一步推動(dòng)了黨的十六屆四中全會(huì)以來我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的有序開展，但在社會(huì)管理創(chuàng)新理論研究和社會(huì)管理實(shí)踐中，對(duì)于“政府負(fù)責(zé)”的認(rèn)識(shí)存在較多分歧，并對(duì)各級(jí)政府的社會(huì)管理實(shí)踐形成實(shí)質(zhì)性影響。一種看法認(rèn)為：既然是政府“負(fù)責(zé)”，那么，如何“社會(huì)協(xié)同，公眾參與”理當(dāng)由政府說了算，這符合現(xiàn)代行政管理權(quán)責(zé)一致的原則。一種認(rèn)為：雖然是“政府負(fù)責(zé)”，但我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的方向十分明確，路徑十分清晰，黨和政府雖然處于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的中心位置，但必須以我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要為依據(jù)，改革行政管理體制，建立服務(wù)型政府，充分發(fā)揮各種社會(huì)組織和公眾個(gè)人在社會(huì)管理上的主體性作用，減少甚至于避免以往政府在社會(huì)管理中常常出現(xiàn)的“越位”“缺位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象。一種認(rèn)為：“政府負(fù)責(zé)”是分階段的。第一階段是社會(huì)管理創(chuàng)新的起步階段，政府負(fù)責(zé)推動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)，主要是強(qiáng)化自身社會(huì)管理意識(shí)和提高社會(huì)管理理念的前提下推動(dòng)理論建設(shè)、政策制定、組織體系創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)起社會(huì)管理創(chuàng)新各要素的互動(dòng)和活力，有效地啟動(dòng)這一歷史進(jìn)程；第二階段是發(fā)展時(shí)期，在第一階段基礎(chǔ)上，政府負(fù)責(zé)促進(jìn)和整合各種資源的有機(jī)結(jié)合，主要是制定和完善政策、制度，進(jìn)一步培育社會(huì)組織，做好社會(huì)管理創(chuàng)新的宣傳，為社會(huì)組織和個(gè)人的社會(huì)管理活動(dòng)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，基本建立起適應(yīng)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要的科學(xué)合理的社會(huì)管理體制和機(jī)制；第三階段是維護(hù)責(zé)任。政府負(fù)責(zé)對(duì)已經(jīng)建立起的社會(huì)管理體制和機(jī)制進(jìn)行有效的維護(hù)，通過不斷改革和創(chuàng)新社會(huì)管理體制開展社會(huì)管理活動(dòng)，保持良好的社會(huì)秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
　　三種認(rèn)識(shí)的區(qū)別十分明顯，而且不僅僅是理論認(rèn)識(shí)上的區(qū)別，在實(shí)踐中也必然產(chǎn)生影響。對(duì)于黨的十七大報(bào)告提出的“政府負(fù)責(zé)”的表述，筆者認(rèn)為，它只能是對(duì)行政管理體制改革前，政府作為唯一社會(huì)管理主體的精確表述，而在改革行政管理體制，創(chuàng)新社會(huì)管理中，政府只能是主導(dǎo)主體的大背景下，對(duì)其進(jìn)行分解，以“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”來表述和理解更為恰當(dāng)。
　　首先，“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了翻天覆地的變化，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化；社會(huì)利益關(guān)系日益復(fù)雜化；社會(huì)利益主體日益多元化；新的社會(huì)階層基本形成并出現(xiàn)固化趨勢(shì)以及社會(huì)思想和社需求多元化等。但伴隨多年的高速經(jīng)濟(jì)展和深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，政府職能轉(zhuǎn)變卻始終未能實(shí)現(xiàn)，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能始終居于主導(dǎo)地位，長(zhǎng)期忽視社會(huì)管理，致使我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)出現(xiàn)了一條腿長(zhǎng)，一條腿短的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。雖然黨的十六大提出了“改進(jìn)社會(huì)管理”，十七大提出了“強(qiáng)化社會(huì)管理”、“完善社會(huì)管理”，十七屆五中全會(huì)又提出了“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，但政府在社會(huì)管理實(shí)踐中也沒有實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，仍處于政府負(fù)全責(zé)的單打獨(dú)斗的局面，企業(yè)組織、社會(huì)組織和社會(huì)公眾等社會(huì)管理主體仍處于低參與意識(shí)和低參與度的狀態(tài)，社會(huì)管理主體多元化遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，與中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與”社會(huì)管理格局相距甚遠(yuǎn)。從十六大提出“改進(jìn)社會(huì)管理”至今已有近十年的時(shí)間，我國(guó)社會(huì)管理實(shí)踐仍沒有擺脫各級(jí)政府單打獨(dú)斗局面的現(xiàn)實(shí)，與對(duì)“政府負(fù)責(zé)”的片面理解有密切關(guān)聯(lián)，也與政府在社會(huì)管理實(shí)踐中的角色定位有密切關(guān)聯(lián)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變化的大環(huán)境下，政府只有明確自身的主導(dǎo)主體的角色定位，把自己管不了也管不好的相關(guān)社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織和社會(huì)公眾等非主導(dǎo)主體，才能真正滿足社會(huì)利益多元化和社會(huì)利益主體多元化的社會(huì)需要。
　　其次，“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”符合權(quán)責(zé)一致的行政組織原則。現(xiàn)代組織理論要求，組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，依賴于權(quán)責(zé)一致，精干高效，統(tǒng)一指揮，相互協(xié)調(diào)四項(xiàng)基本原則的堅(jiān)持。政府是國(guó)家的執(zhí)行系統(tǒng)，是典型的行政組織，權(quán)責(zé)一致原則是其必須堅(jiān)持的基本原則。我國(guó)行政管理現(xiàn)實(shí)中的一些“亂像”，一些無(wú)法避免的“錯(cuò)位”“缺位”“越位”現(xiàn)象，正是違背這一組織運(yùn)轉(zhuǎn)原則的直接反應(yīng)。
　　一方面，在我國(guó)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的新格局中，既然要強(qiáng)調(diào)政府的負(fù)責(zé)，就必須充分授權(quán)，只有有權(quán)才有責(zé)，這既是原則，也是常識(shí)。另一方面，在行政管理體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)管理創(chuàng)新的大格局下，黨的政治導(dǎo)向，理論界的理論導(dǎo)向和我國(guó)社會(huì)發(fā)展新階段的社會(huì)轉(zhuǎn)型需求導(dǎo)向，均已明確無(wú)誤地指明，我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐，必須十分強(qiáng)調(diào)公眾參與和社會(huì)協(xié)同，強(qiáng)調(diào)管控型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這是我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的方向和趨勢(shì)，這一趨勢(shì)清楚地顯示出，在現(xiàn)階段的我國(guó)社會(huì)管理實(shí)踐中，不是強(qiáng)化政府在這一過程中的權(quán)力，增強(qiáng)其管控色彩，而是恰恰相反。既然不是強(qiáng)化政府在社會(huì)管理實(shí)踐中的權(quán)力，當(dāng)然也就不能讓其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，尤其是強(qiáng)化其責(zé)任。
　　我們?cè)谶@里討論政府在社會(huì)管理中的責(zé)任問題，當(dāng)然不是要掩蓋政府的責(zé)任，而僅僅是強(qiáng)調(diào)政府的局部責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理活動(dòng)中必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的原則。因?yàn)椋�一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理與政府有著十分緊密的聯(lián)系，社會(huì)管理職能是政府的主要職能之一，是政府職能在社會(huì)管理領(lǐng)域的自然延伸，尤其是在社會(huì)管理活動(dòng)啟動(dòng)時(shí)期，政府的推動(dòng)與引導(dǎo)作用十分必要，也十分巨大，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力與責(zé)任的局限性，并不是也不能否定其巨大的作用。因此，如何界定政府在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理實(shí)踐中的權(quán)力和責(zé)任邊界，不僅是個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題，意義重大，影響深遠(yuǎn)。
　　三、“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”反映了黨和政府在社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中的中心地位。社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分，廣義上的社會(huì)管理不僅包括政府的社會(huì)管理職能，它還包括其他主體以及社會(huì)自身的管理。作為政府職能之一的社會(huì)管理，是指國(guó)家通過制定一系列社會(huì)政策和法律規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。廣義上的社會(huì)管理是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。狹義社會(huì)管理是指政府組織的社會(huì)管理。無(wú)論廣義社會(huì)管理，還是狹義社會(huì)管理，政府都在其中占據(jù)無(wú)可爭(zhēng)辯的中心地位，這是由政府的法定地位、組織屬性、政府職能和政府職能在公共行政中的地位所決定的。政府是法定的國(guó)家權(quán)力執(zhí)行系統(tǒng)，具有公共性、法定性、執(zhí)行性、強(qiáng)制性、動(dòng)態(tài)性和擴(kuò)張性等組織屬性，其職能包括：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和文化職能，政府職能在公共行政中的重要地位主要表現(xiàn)為：（1）政府職能滿足了公共行政的根本要求。政府職能是公共行政的核心內(nèi)容，直接體現(xiàn)公共行政的性質(zhì)和方向。（2）政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的根本依據(jù)。政府機(jī)構(gòu)是政府職能的物質(zhì)載體。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須依據(jù)政府職能這一重要標(biāo)準(zhǔn)。（3）政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。機(jī)構(gòu)改革必須要根據(jù)政府職能的變化來進(jìn)行，首先確定政府職能的增、減、分、合，然后再相應(yīng)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革。（4）政府職能的實(shí)施情況是衡量行政效率的重要標(biāo)準(zhǔn)。公共行政的最終目標(biāo)在于追求行政效率的不斷提高。檢驗(yàn)行政效率高低的標(biāo)準(zhǔn)，就是整個(gè)政府職能發(fā)揮的好壞。政府職能的地位又決定了政府職能必然會(huì)產(chǎn)生三方面的作用：（1）政府職能規(guī)定了國(guó)家行政活動(dòng)的基本方向。（2）政府職能是建立行政組織和進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的最基本依據(jù)。（3）行政職能的變化必然帶來行政機(jī)構(gòu)、人員編制以及運(yùn)作方式的調(diào)整或改造。
　　政府的四項(xiàng)基本職能均與社會(huì)管理密不可分，尤其是其政治職能、社會(huì)職能和文化職能，更是與社會(huì)管理活動(dòng)緊密聯(lián)系，直接決定了政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的中心地位，也體現(xiàn)出政府有兩大顯著特征：第一，政府是一個(gè)對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其它組織所不具備的強(qiáng)制力。這就決定了政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的主導(dǎo)地位和作用。“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述對(duì)此進(jìn)行了充分反映。
　　四、“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”反映了社會(huì)管理理念的轉(zhuǎn)變。
　　“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”不僅關(guān)系到政府職能定位的問題和對(duì)社會(huì)管理主體的認(rèn)識(shí)問題，更是一種理念上的轉(zhuǎn)變。一是因?yàn)?ldquo;政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述有利于對(duì)“公眾參與，社會(huì)協(xié)同”理念的深刻理解，也有利于在管理主體上，從傳統(tǒng)的政府為主向政府調(diào)控、群眾參與轉(zhuǎn)變和在管理力量上由（政府）單打獨(dú)斗向力量整合、齊抓共管轉(zhuǎn)變的真正落實(shí)；二是因?yàn)?ldquo;政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述，有利于政府在社會(huì)管理實(shí)踐中，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，從“不該管、管不了也管不好”的那部分社會(huì)管理事務(wù)中解放出來，從而大量減少“缺位、錯(cuò)位、越位”現(xiàn)象；三是因?yàn)?ldquo;政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述有利于提高政府和全社會(huì)對(duì)社會(huì)組織和公眾在社會(huì)管理中的主體地位的認(rèn)識(shí)水平，引起對(duì)社會(huì)組織和公眾參與意識(shí)的高度重視，從而加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育與管理力度，加強(qiáng)對(duì)公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)和提高力度，最終把我們的社會(huì)管理活動(dòng)置于深厚的群眾基礎(chǔ)之上。