摘要：在城市規(guī)劃施行過程中，總難免遇到規(guī)劃調(diào)整的情況。規(guī)劃調(diào)整的原因有很多，但大部分原因是出于理性規(guī)劃與市場規(guī)則的沖突所導(dǎo)致的妥協(xié)。如何平衡“理性規(guī)劃”與“市場規(guī)則”，土地開發(fā)權(quán)是個挈入點。確立土地發(fā)展權(quán)，并制定一套合理的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度是平衡“理性規(guī)劃”與“市場規(guī)則”的新途徑。
　　關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)，理性規(guī)劃，市場規(guī)則，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移
　　正文：
　　1. 引言
　　城市規(guī)劃的制定總是基于保障社會公共利益最大化的原則，因而對于城市中不同的區(qū)位或地塊制定不同的開發(fā)強度。這是“理性規(guī)劃”的初衷。但當城市規(guī)劃付諸施行，進入市場機制控制的范疇，控規(guī)所代表的“理性規(guī)劃”初衷往往遭遇被修改的境地。理想規(guī)劃無法實施，于是就出現(xiàn)了常有的控規(guī)被調(diào)整的現(xiàn)象。其實不是理性規(guī)劃的錯，也不是市場規(guī)則太專橫，是它們之間缺乏一個溝通的介質(zhì)，一條聯(lián)系彼此的橋梁——土地發(fā)展權(quán)。
　　2. 土地發(fā)展權(quán)的概念
　　不同的學者對土地發(fā)展權(quán)有著不同的理解。筆者在此采用較為廣泛的定義：土地發(fā)展權(quán)（又稱土地開發(fā)權(quán)），是指對土地在利用上進行再發(fā)展（開發(fā)）的權(quán)利，包括在空間上向縱深方向發(fā)展，及在使用時變更土地用途的權(quán)利。
　　3. 國外的土地發(fā)展權(quán)運行機制
　　目前不少國家已經(jīng)建立起較為完善的土地發(fā)展權(quán)制度。如美國、英國、日本、加拿大、法國等。分析這些發(fā)達國家的土地發(fā)展權(quán)制度，主要有三種類型。
　　（1） 美國模式——私有制的土地發(fā)展權(quán)
　　土地發(fā)展權(quán)屬于土地所有者，并在一定區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。政府為了保護自然資源，控制城市發(fā)展規(guī)模，向土地所有權(quán)人購得土地發(fā)展權(quán)，控制土地開發(fā)。
　　（2） 英國模式——公有制的土地發(fā)展權(quán)
　　土地發(fā)展權(quán)直接歸屬于國家所有。土地所有者要改變土地用途性質(zhì)必須向國家購買土地發(fā)展權(quán)。
　　（3） 法國模式——公私共享式的土地發(fā)展權(quán)
　　土地發(fā)展權(quán)在一定范圍內(nèi)歸土地所有者所有，超過范圍部分的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有。
　　4. 我國土地發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀
　　（1）我國土地發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀
　　我國目前相關(guān)法律只對土地所有權(quán)和使用權(quán)有所規(guī)定，對土地發(fā)展的權(quán)力并無明確界定，但這并不意味著我國土地發(fā)展的權(quán)力不受控制。事實上，在我國城市建設(shè)過程中，制定城市規(guī)劃并對土地進行開發(fā)控制就是我國城市用地發(fā)展權(quán)國有屬性的直接體現(xiàn)。對于我國土地的發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀，可以從土地類型來進行分析。以一個城市行政單位為例，一個行政市的范圍包括城市建設(shè)用地和非建設(shè)用地：
　　① 城市建設(shè)用地——國家公有
　　城市建設(shè)用地中不同地塊的土地性質(zhì)、建設(shè)強度等都是從總體規(guī)劃至控制性詳細規(guī)劃來逐步確定，城市建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)為國家所有。國家通過城市規(guī)劃行使其對城市建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)。
　　② 非城市建設(shè)用地
　　本文所指的城市建設(shè)用地不僅包括規(guī)劃范圍內(nèi)的城市非建設(shè)用地，還包括規(guī)劃范圍外的區(qū)域，包含村莊、農(nóng)田、山體、水域等。在此，筆者將其劃分為以下兩類：
　　 禁建區(qū)及其他被控制建設(shè)的用地——國家公有
　　此類用地的發(fā)展權(quán)力顯然受控，其土地發(fā)展權(quán)為國家所有。
　　 村莊、農(nóng)田、山體、水域等其他用地——不確定
　　2007年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定：“縣級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應(yīng)當制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。”這表明：村莊農(nóng)田的土地發(fā)展權(quán)具有不確定性。被列入鄉(xiāng)規(guī)劃或村莊規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊、農(nóng)田、山體、水域等，其土地發(fā)展權(quán)均為國有或集體所有（我國某些地區(qū)有集體承包用地的試點案例）；而鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃范圍之外的村莊田地，其發(fā)展權(quán)均控制在村民手上。在這些區(qū)域內(nèi)，村民可以任意占用農(nóng)田、挖山填水、自由建房。
　　綜合以上各類情形，可歸納我國土地發(fā)展權(quán)現(xiàn)行情況，與美、英、法三種土地發(fā)展權(quán)運作模式進行比較：
　　表土地發(fā)展權(quán)運作模式比較
　　國別 土地所有權(quán) 土地使用權(quán) 土地發(fā)展權(quán)
　　美國 私有 私有 私有（國家向私人購買土地發(fā)展權(quán)）
　　英國 私有 私有 國有（私人開發(fā)須向國家購買）
　　法國 私有 私有 公私共享（一定范圍內(nèi)私有，超過該范圍的國有）
　　中國 公有 私有 城市建設(shè)用地 國有
　　   非城市建設(shè)用地 禁建區(qū)及其他控制建設(shè)用地 國有
　　    村莊、農(nóng)田、山體、水域等其他用地 不確定
　　     鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)域內(nèi) 國有/集體所有
　　     鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)域外 私有
　　（不受法律保護）
　　
　　（2）我國土地發(fā)展權(quán)歸屬的不同觀點
　　對于我國土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題，現(xiàn)在社會上存在著三種主流觀點：
　　① 私有式——土地發(fā)展權(quán)歸屬土地所有者所有
　　該觀點認為：根據(jù)市場經(jīng)濟原則，權(quán)利本身有價，獲得使用權(quán)的農(nóng)民應(yīng)該獲得使用權(quán)所帶來的利益。
　　② 公有式——土地發(fā)展權(quán)歸屬國家所有，使用者若開發(fā)必須先向國家購買發(fā)展權(quán)
　　該觀點主要有兩方面理由：
　　理由一——如農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地的開發(fā)或發(fā)展利益的存在使其售價暴漲。所有該利益不能由土地所有者（或使用者）無償占有。（胡蘭玲）
　　理由二——從土地開發(fā)利用規(guī)劃角度來看，對一塊地的開發(fā)利用，需要縱觀全局通過城市規(guī)劃來統(tǒng)籌安排，若由集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人自由行使發(fā)展權(quán)，易造成對土地的盲目利用。
　　③ 公私共有式——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只擁有部分土地發(fā)展權(quán)
　　公私共有式觀點認為：可以將土地發(fā)展權(quán)進行劃分。國有土地和大部分集體土地的發(fā)展權(quán)歸屬為公有，部分農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民自由支配。這種方式能夠提高農(nóng)民的積極性，降低農(nóng)村土地改造尤其是城中村改造的實施難度。
　　5. 土地發(fā)展權(quán)與城市規(guī)劃的意義——制定土地發(fā)展權(quán)制度的必要性
　　城市規(guī)劃是國家行使土地發(fā)展權(quán)的直接方式。理性規(guī)劃通過控規(guī)控制建設(shè)城市理想空間。然而，控規(guī)導(dǎo)致相同條件地塊的開發(fā)程度不同，從而產(chǎn)生不同的土地價值。因此，我們質(zhì)疑：如此因規(guī)劃造成的土地價值差異是否公平？
　　從規(guī)劃的角度出發(fā)，規(guī)劃導(dǎo)致的“不公平”是出于塑造城市形象，保障公共利益，人為地使相同地塊產(chǎn)生不同的開發(fā)強度。而從市場的角度出發(fā)，相同條件下的地塊應(yīng)該具備有同樣的土地開發(fā)價值。在利潤最大化的利益驅(qū)動下，土地價值的公平化在開發(fā)商手中得到了實現(xiàn)，于是，控規(guī)調(diào)整最終使理性規(guī)劃變成了“墻上掛掛”。
　　土地發(fā)展權(quán)作為一項新的土地權(quán)利，成為土地價值的衡量因子，為平衡理性規(guī)劃與市場
　　規(guī)則提供可能。土地發(fā)展權(quán)表征的是具有相同條件的土地具有相同的發(fā)展權(quán)力及獲利空間。通過量化土地發(fā)展權(quán)，來量化土地利益差額，即理性規(guī)劃與市場規(guī)則間的本質(zhì)差距。
　　6. 平衡途徑——發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移
　　土地發(fā)展權(quán)聯(lián)系“理性規(guī)劃”與“市場規(guī)則”的作用本質(zhì)——以發(fā)展權(quán)作為度量因子，以發(fā)展權(quán)大小（或發(fā)展權(quán)的度量值多寡）來體現(xiàn)“理性規(guī)劃”與“市場規(guī)則”之間的利益差值。發(fā)展權(quán)大小在規(guī)劃控制中的最直接體現(xiàn)就是容積率大小。根據(jù)市場規(guī)則，同等區(qū)位或具有其他相似外部設(shè)施條件的地塊具有同等（或相近）的土地開發(fā)潛力，即同等土地發(fā)展權(quán)（即在規(guī)劃中可設(shè)置同樣大小的容積率），但基于“理性規(guī)劃”的結(jié)果，特定地塊須喪失一定的土地發(fā)展權(quán)（如城市公園、歷史建筑所在的地塊只能設(shè)置很低的容積率）。為了符合市場規(guī)則，將這部分在本地塊不能實現(xiàn)的多余的發(fā)展權(quán)以對等利益交換原則轉(zhuǎn)移到其他地塊(即采取貨幣或其他方式交換多余的容積率)，以平衡“理性規(guī)劃”與“市場規(guī)則”間的利益差額。
　　7.結(jié)語
　　土地發(fā)展權(quán)是平衡“理性規(guī)劃”與“市場規(guī)則”的合理途徑。其本質(zhì)的平衡方法是通過建立完善的土地發(fā)展權(quán)及發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。雖然發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移在目前的城市規(guī)劃實踐中屢有應(yīng)用，但亦會產(chǎn)生某些問題，如捆綁后地塊的手續(xù)轉(zhuǎn)移問題等。故希望我國能盡快發(fā)展，形成完善的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，以更好地使“理性規(guī)劃”在“市場規(guī)則”中順利實施。
　　
　　
　　參考文獻
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